TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. François Kart, président; M. Jean-Etienne Ducret et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Affaires vétérinaires;

Autorité concernée

Service de l'agriculture et de la viticulture.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 14 mars 2017 (contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre équidé)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est exploitant agricole. Outre une trentaine de bovins et des veaux, il détient depuis 2011 une jument de race arabe répondant au nom de "********", née en avril 1999.

B. Après avoir constaté, par un contrôle effectué le 8 février 2012 sur l'exploitation de A.________, que ce cheval était détenu seul, en ce sens qu'il ne bénéficiait de la compagnie d'aucun autre équin, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) a informé l'intéressé le 2 mars 2012 qu'à compter du 1^er septembre 2013 un contact social devrait être garanti à sa jument, raison pour laquelle il devrait détenir deux équins au moins dès cette date.

Le 25 janvier 2016, un nouveau contrôle du SCAV sur l'exploitation de A.________ a révélé que sa jument était toujours détenue seule. Selon le procès-verbal dressé à cette occasion, A.________ a fait savoir qu'il attendait une dérogation du SCAV sur ce point.

Après avoir procédé à une visite locale le 30 mars 2016 lors de laquelle A.________ a pu se déterminer, le Vétérinaire cantonal, a ordonné à l'intéressé par décision du 15 avril 2016 de détenir un deuxième équin dans un délai fixé au 30 novembre 2016. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

Un contrôle inopiné du 28 février 2017 sur l'exploitation de A.________ a permis de constater que sa jument était encore détenue seule. A cette occasion, l'intéressé a derechef requis une dérogation pour détenir seul son cheval, qu'il considérait comme âgé.

C. Par décision du 14 mars 2017, le Vétérinaire cantonal a imparti à A.________ un délai au 30 juin 2017 pour permettre à sa jument d'avoir en permanence des contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre équidé, notamment par l'achat d'un deuxième équin, faute de quoi il serait dénoncé pénalement. Il a refusé d'accorder la dérogation sollicitée en raison du jeune âge du cheval.

D. Par acte du 13 avril 2017, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à l'octroi de la dérogation requise.

Le 11 mai 2017, le recourant s'est adressé au Vétérinaire cantonal pour l'informer du fait qu'un permis de construire une stabulation lui avait été délivré le 26 avril 2017. Relevant qu'il accouplerait sa jument dès réception du permis d'utiliser cette stabulation, il l'a prié de lui accorder un délai supplémentaire jusqu'à ce qu'il puisse installer un autre équidé dans son futur bâtiment.

Le Vétérinaire cantonal s'est déterminé sur le recours le 23 mai 2017, en concluant à son rejet. Le Service de l'agriculture et de la viticulture n'a pour sa part pas fait usage du délai lui ayant été imparti pour déposer des observations.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) La loi sur la protection des animaux du 16 décembre 2005 (LPA; RS 455) dispose à son art. 4 al. 1 que toute personne qui s'occupe d'animaux doit tenir compte au mieux de leurs besoins (let. a) et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet (let. b). Personne ne doit de façon injustifiée causer à des animaux des douleurs, des maux ou des dommages, les mettre dans un état d'anxiété ou porter atteinte à leur dignité d'une autre manière. Il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement (art. 4 al. 2 LPA).

Selon l'art. 3 let. b LPA, le bien-être des animaux est notamment réalisé: lorsque leur détention et leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d'adaptation n'est pas sollicitée de manière excessive (ch. 1); lorsqu'ils ont la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d'adaptation biologique (ch. 2); lorsqu'ils sont cliniquement sains (ch. 3); lorsque les douleurs, les maux, les dommages et l'anxiété leur sont épargnés (ch. 4).

A teneur de l'art. 6 LPA, toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d'une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte (al. 1). Après avoir consulté les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de l'évolution des techniques. Il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes de la protection des animaux (al. 2).

L'ordonnance fédérale sur la protection des animaux du 23 avril 2008 (OPAn; RS 455.1) est entrée en vigueur le 1^er septembre 2008. L'art. 59 al. 3 OPAn, qui a pris effet au 1^er septembre 2013 (cf. ch. 25 de l'annexe 5 OPAn), prévoit ce qui suit:

"Les chevaux doivent avoir des contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre cheval. Dans des cas justifiés, les autorités cantonales peuvent délivrer une dérogation temporaire pour continuer à détenir seul un cheval âgé."

Les versions allemande et italienne parlent respectivement de "altes Pferd" et de "cavalli vecchi".

b) L'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) a édicté le 1^er octobre 2014 des Directives techniques concernant les aspects relatifs aux installations et aux aspects qualitatifs s'agissant des chevaux (Manuel de contrôle – Protection des animaux). Il y indique que les conditions relatives aux contacts sociaux sont réalisées lorsque les chevaux ont au moins un contact visuel, auditif et olfactif avec un autre cheval, poney, âne, mulet ou bardot sur la même exploitation (ch. 8).

L'Office vétérinaire fédéral (OVF) a pour sa part publié le 23 avril 2001 une directive intitulée "Détention de chevaux, de poneys, d'ânes, de mulets et de bardots". Celle-ci prévoit en particulier ce qui suit s'agissant des contacts sociaux (ch. 10 p. 15):

	Exigences concernant le contact social:
Poulain nourrisson Poulinière	Pour les poulinières sans poulain: au minimum: contact visuel, auditif et olfactif avec des congénères
Jeunes chevaux (poulains sevrés jusqu'au début de l'utilisation régulière)	Détention permanente en groupe
Chevaux adultes	Au minimum: contact visuel, auditif et olfactif avec des congénères

Cette dernière directive a été commentée par l'OVF dans la brochure "Comment détenir les chevaux", publiée en 2001. On en extrait le passage suivant (p. 7):

"La détention d’un seul cheval n’est pas convenable

La dépendance par rapport aux autres membres du groupe est une caractéristique encore très ancrée dans la nature des chevaux domestiques. Le contact avec des congénères est une condition fondamentale du bien-être du cheval. La détention d’un cheval sans congénères est à rejeter, car elle n’est pas respectueuse des besoins de l’espèce. Elle peut être tolérée si elle est de courte durée – p. ex. suite à la mort de l’un des deux chevaux, jusqu’à l’arrivée du «remplaçant» ou jusqu’au placement de l’animal dans un autre groupe. La compagnie d’animaux d’autres espèces – des vaches ou des chèvres, p. ex. – peut quelque peu pallier la solitude des chevaux détenus seuls mais en aucun cas remplacer parfaitement des congénères. Les signaux qu’ils émettent ne sont pas les mêmes; on pourrait presque dire qu’ils «parlent une langue étrangère». Les chevaux ont un comportement dominant à l’égard de ces animaux – s’ils ont une écurie commune, il faut s’assurer qu’ils ne peuvent pas les blesser. Il faut veiller à ce que les poulains grandissent dans un groupe composé d’adultes et d’autres poulains. Les juments poulinières sans poulains et les chevaux adultes devraient eux aussi avoir un contact avec des congénères, ne serait-ce que visuel, auditif et olfactif. Les jeunes chevaux doivent grandir au sein du groupe pour qu’ils puissent apprendre les formes d’expression propres à l’espèce."

c) D'après la jurisprudence, afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas cette dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce. Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 133 II 305 consid. 8.1 p. 315 et les réf. cit.; TF 9C_686/2014 du 17 mars 2015 consid. 4.1). Les tribunaux ne doivent en tenir compte que si une interprétation correcte et adaptée au cas particulier des dispositions légales applicables le permet (ATF 133 V 346 consid. 5.4.2 p. 352; 130 V 163 consid. 4.3.1 p. 172; arrêt PS.2017.0043 du 27 juin 2017 consid. 1c).

2. a) En l'espèce, le recourant relève tout d'abord que sa jument est en contact permanent avec son cheptel bovin, soit une trentaine de vaches et des veaux (cf. recours), respectivement qu'elle a des contacts réguliers avec les autres chevaux du village (cf. courrier du 11 mai 2017). Le recourant indique également qu'il a des contacts journaliers avec son cheval, avec lequel il a une grande complicité.

Ces arguments tombent à faux. En premier lieu, selon les considérations de l'OVF dont il n'y a pas lieu de s'écarter, la compagnie de bovins n'est pas propre à remplacer valablement celle d'autres équins (cf. brochure précitée de 2001, p. 7). Peu importe ainsi le nombre de vaches et de veaux détenus par le recourant, le fait que les deux espèces puissent partager la même écurie ou encore qu'elles puissent paître ensemble. A cela s'ajoute que si la jument du recourant peut sporadiquement être amenée à passer quelques instants avec d'autres équidés des environs, ces contacts n'apparaissent en tous les cas pas suffisants à la lumière des exigences en la matière, selon lesquelles les équins doivent se trouver sur la même exploitation (cf. Directives de l'OSAV du 1^er octobre 2014 précitées, ch. 8). L'attachement que le recourant porte à sa jument et le temps qu'il lui consacre quotidiennement, à l'instar de bon nombre de propriétaires, ne sauraient modifier ce constat, ce cheval nécessitant la compagnie d'autres animaux de son espèce, indispensable à son bien-être.

b) Le recourant, qui indique être bénéficiaire de l'assurance-invalidité, fait ensuite valoir que sa jument est un cheval de travail, qui lui sert notamment à conduire le bétail à travers le village.

Il convient d'emblée de relever que la législation applicable n'opère aucune distinction entre les équidés en fonction de l'emploi qui peut en être fait en pratique (cheval de trait, de compétition, de loisir), tous devant bénéficier de contacts visuels, auditifs et olfactifs avec un autre équin (sous réserve de l'art. 59 al. 3, 2^ème phrase, dont il sera question plus loin sous consid. 3). Aussi, le recourant ne saurait rien déduire en sa faveur de l'utilisation faite de sa jument, quand bien même l'animal peut lui être d'une utilité dans l'accomplissement de certaines tâches.

c) aa) Le recourant argue encore du fait qu'un manque de place dans son écurie actuelle ne lui permet pas de détenir un cheval supplémentaire. En cours de procédure, indiquant qu'un permis de construire une stabulation lui avait été délivré le 26 avril 2017, il a requis un délai supplémentaire jusqu'à ce qu'il soit en mesure d'accueillir un autre équidé dans son nouveau bâtiment. Il a ajouté qu'il accouplerait sa jument lorsque le permis d'utiliser sa stabulation lui aura été octroyé (cf. courrier du 11 mai 2017 adressé au Vétérinaire cantonal).

Le Vétérinaire cantonal relève sur ce point qu'une dérogation par manque de place deviendrait rapidement la règle, ce que le législateur ne souhaite pas, et ajoute que la situation du recourant ne diffère pas de celle des autres détenteurs connaissant les mêmes difficultés. Il indique ainsi ne pas pouvoir répondre favorablement à la demande d'octroi d'un délai supplémentaire contenue dans le courrier du 11 mai 2017.

bb) En relation avec cet argument relatif au manque de place, il convient tout d'abord de rappeler qu'en tant que détenteur d'un cheval, le recourant doit faire en sorte d'offrir à son animal un cadre propice à son bien-être, ce qui comprend notamment le respect des obligations relatives aux contacts sociaux. Il doit en particulier disposer, d'un point de vue structurel, de suffisamment d'espace pour accueillir deux équins (quelle que soit leur race), ces derniers ne pouvant plus être détenus seuls depuis 2013 eu égard aux nouvelles connaissances scientifiques en la matière. A cet égard, un manque de place ne saurait être considéré comme un motif suffisant, au risque sinon d'engendrer une inégalité de traitement à l'égard des nombreux autres propriétaires de chevaux qui ont rencontré la même problématique que le recourant – en soi compréhensible – mais qui ont fait en sorte de s'adapter aux nouvelles exigences entrées en vigueur en 2013.

Le recourant évoque en outre la construction d'une nouvelle stabulation sur son exploitation qui pourrait accueillir un deuxième équidé. Rien n'indique toutefois à ce stade que l'achèvement de cette infrastructure puisse intervenir à bref délai, de sorte que cette circonstance n'est pas d'actualité. L'argument du recourant ne peut ainsi être retenu, cela d'autant plus que l'intéressé indique qu'à réception du permis d'utiliser sa stabulation, il envisagera, non pas d'acheter un deuxième équin, mais d'accoupler sa jument. Si cet argument n'est a priori pas dénué de toute pertinence, le tribunal ne saurait toutefois en tenir compte et laisser perdurer la situation actuelle dans l'attente de la réalisation purement aléatoire du projet de reproduction évoqué. Il n'est en effet pas du tout certain que la jument du recourant puisse pouliner dans un délai raisonnable, ni même qu'elle le puisse un jour, l'éventualité d'un échec s'agissant de l'accouplement ne pouvant être exclue.

cc) Rien ne permet ainsi de s'assurer que la détention de la jument du recourant sans la compagnie de congénères sera de courte durée (cf. brochure de l'OVF de 2001 précitée, p. 7). Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'octroyer un délai supplémentaire au recourant pour qu'il permette à son cheval de bénéficier de contacts visuels, olfactifs et auditifs avec un autre équin.

dd) Sous l'angle du principe de la proportionnalité, on soulignera que le recourant ne se trouve pas dans l'obligation d'acquérir un second cheval, mais peut au contraire opter pour un autre équin de plus petite taille, comme un poney, pour lequel l'espace à mettre à disposition serait moindre et l'entretien moins onéreux.

d) Le recourant soutient enfin que sa jument, qui a toujours été détenue seule sur son exploitation, ne montre aucun signe de stress, ce qui démontrerait qu'elle ne souffre pas de la situation actuelle.

Outre le fait qu'il s'agit là d'une appréciation personnelle de l'intéressé, qui n'est ni vétérinaire ni comportementaliste, on relèvera que les spécialistes en la matière sont précisément parvenus à la conclusion selon laquelle la détention d'un cheval seul, sans autres équins pour lui tenir compagnie, compromet son bien-être et n'est pas conforme aux besoins de l'espèce (cf. brochure précitée de l'OVF de 2001, p. 7). Dans ce contexte, le contact permanent visuel, auditif et olfactif avec un autre équin a été rendu obligatoire, et non uniquement recommandé. Quoi qu'il en soit, même si l'on devait admettre par hypothèse que le stress ou d'autres symptômes d'affections comportementales n'ont, à ce jour, pas encore affecté le cheval du recourant, tel pourrait rapidement ne plus être le cas si la situation actuelle devait être maintenue pour cette jument, qui vit maintenant sans la compagnie d'équidés – à tout le moins – depuis plus de six ans (dont quatre depuis l'entrée en vigueur de l'art. 59 al. 3 OPAn, disposition sur laquelle l'attention du recourant a été attirée à l'époque).

e) Il sied ainsi de confirmer que les conditions de détention de la jument "********" ne satisfont en l'état pas aux exigences posées à l'art. 59 al. 3, 1^ère phrase, OPAn, faute de contacts sociaux effectifs et permanents au sens où l'entend cette disposition.

3. Le recourant considère que sa jument, qui a actuellement 18 ans, peut être considérée comme un cheval âgé, raison pour laquelle une dérogation permettant de la détenir seule devrait lui être octroyée au sens de l'art. 59 al. 3, 2^ème phrase, OPAn.

a) Ni l'OPAn ni les divers textes précédemment énoncés ne déterminent ce qu'il faut entendre par un cheval "âgé" au sens de l'art. 59 al. 3, 2^ème phrase, OPAn; ils ne fixent en particulier pas un âge minima au-delà duquel il conviendrait de considérer un cheval comme vieux. Il s'agit donc d'une notion indéterminée, dont il incombe à l'autorité de préciser le contenu.

b) L'espérance de vie d'un cheval peut atteindre 20 à 30 ans (voir sur ce point "Le cheval, la plus noble conquête de l'homme?", Dossier pédagogique n° 39-2010 du Département vaudois de la formation, de la jeunesse et de la culture – Service des affaires culturelles, p. 17). On parle également d'une existence de 25 à 35 ans (cf. article "De vieux chevaux coulent une douce retraite dans un palace aux Franches-Montagnes" paru dans le journal Le Temps le 28 août 1999). D'autres sources encore fixent la longévité moyenne du cheval entre 25 et 30 ans, en précisant notamment que les races arabes vivent significativement plus longtemps que les trotteurs et les purs sangs p. ex. (cf. Wikipédia: https://fr.wikipedia.org/wiki/Vieillesse_du_cheval).

Pour sa part, le Vétérinaire cantonal retient qu'un cheval vit entre 25 et 33 ans.

c) La jument du recourant, de race arabe, a actuellement 18 ans. S'il s'agit certes d'un âge déjà avancé, l'animal ne saurait toutefois être considéré comme étant "âgé" compte tenu de l'espérance de vie généralement retenue pour les chevaux, qui peut à tout le moins être estimée à 25 ans. A cela s'ajoute qu'en pratique, l'âge en soi n'apparaît que comme un critère parmi d'autres – et non le seul – permettant de juger de la vieillesse d'un cheval. En raison de l'utilisation, parfois intensive, qui sera faite d'eux, certains chevaux (de trait, de compétition) apparaîtront ainsi très éprouvés (avec notamment des problèmes articulaires) à un âge pourtant peu élevé. D'autres en revanche pourront continuer à être régulièrement montés après avoir dépassé les 20 ans. Dans le cas qui nous occupe, la jument du recourant est en bonne santé, aux dires de ce dernier, et elle ne paraît pas devoir faire l'objet de soins spécifiques en raison de son âge.

Au regard de ce qui précède, l'appréciation du Vétérinaire cantonal ne prête pas flanc à la critique est c'est à juste titre qu'il a refusé de délivrer au recourant une dérogation temporaire pour continuer à détenir seule sa jument "********", celle-ci ne pouvant être qualifiée d'âgée au sens de l'art. 59 al. 3, 2^ème phrase, OPAn.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'autorité intimée impartira un nouveau délai au recourant pour permettre à sa jument d'avoir des contacts visuels, auditifs et olfactifs avec un autre équin. Le recourant supportera les frais de la cause et n'a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 14 mars 2017 est confirmée.

III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 septembre 2017

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.