TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 4 décembre 2017
Composition	M. Robert Zimmermann, président; MM. Laurent Merz et Guillaume Vianin, juges; Mme Elodie Hogue, greffière

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Malek ADJADJ, avocat à Genève,

  

Autorité intimée

Municipalité de Buchillon, représentée par Daniel PACHE, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Buchillon du 18 avril 2017 refusant de donner suite à sa demande de mise à disposition du cabanon ou du local de la station de relevage de ********

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né en 1971, s'est adressé le 26 août 2014 à la Municipalité de Buchillon (ci-après: la Municipalité) pour savoir si un cabanon de pêche pouvait être mis à sa disposition. Il a précisé suivre une formation de pêcheur professionnel.

Le 8 octobre 2014, la Municipalité a autorisé A.________ à exercer la profession de pêcheur dans sa commune et a accepté de lui louer le dépôt de ********, d'une surface d'environ 14 m² pour un montant de 900 fr. par an, afin qu'il puisse y entreposer son matériel. Elle a ajouté qu'elle serait vraisemblablement en mesure de lui attribuer un cabanon de pêcheur. Une place d'amarrage lui a été octroyée pour son bateau. La Municipalité a précisé que cette autorisation, à bien plaire, n'était pas transmissible et qu'elle était exclusivement liée à l'activité de pêcheur professionnel de l'intéressé. Elle a ajouté qu'elle espérait que A.________ offrirait aux Buchillonais la possibilité d'acheter le produit de sa pêche.

Le 23 janvier 2015, la Municipalité a fait parvenir à A.________ le contrat de bail portant sur le dépôt de ********. Elle a rappelé que l'utilisation du cabanon de pêcheur était conditionnée à l'exercice de l'activité professionnelle de la pêche.

B.                     Le 7 avril 2015, la Municipalité a informé A.________ que le dépôt de ******** ne pourrait temporairement pas lui être octroyé puisqu'il faisait l'objet d'un autre contrat de bail encore en vigueur. Le contrat de bail conclu avec A.________ devait par conséquent être considéré comme "nul et non avenu". Elle a ajouté qu'elle mettait néanmoins à disposition de A.________ le couvert devant le bâtiment administratif afin qu'il puisse y vendre son poisson.

Le 15 septembre 2015, la Municipalité a informé l'intéressé qu'un cabanon nouvellement construit lui serait prochainement attribué. Pour le bon ordre de ses dossiers, elle a prié A.________ de lui faire parvenir une copie de son permis de pêche.

A.________ a transmis une copie de son permis de pêche SaNa. Il s'agit d'une attestation de compétences délivrée par le Réseau de formation des pêcheurs suite à la réussite d'un examen différent de l'examen cantonal. Il ne permet pas l'exercice de la pêche professionnelle.

C.                     Le 7 décembre 2015, lors d'un entretien avec la Municipalité, une convention a été signée entre les parties et dispose notamment ce qui suit:

"L'utilisation des cabanons / cabanes de pêcheur fait l'objet d'une autorisation à bien plaire, non transmissible et strictement liée à l'exercice professionnel de la pêche. Cette autorisation ne pourra en aucun cas être renouvelée au bénéfice d'une autre personne ou pour un usage différent."

Le même jour, un cabanon de pêche neuf a été mis à disposition de A.________.

D.                     Le 19 juillet 2016, la Municipalité a interpellé la Préfecture du district de Morges afin de savoir si les personnes exerçant la pêche professionnelle sur son territoire étaient titulaires des autorisations idoines. La Préfecture a répondu que A.________ était "en possession d'un permis de pêche annuel 2^ème classe (traîne) sur le lac Léman (non professionnel), délivré le 13 janvier 2016", à la différence des deux autres pêcheurs qui étaient titulaires d'un permis de pêche professionnel.

Le 9 août 2016, la Municipalité a annulé la convention du 7 décembre 2015, refusé d'attribuer à A.________ le local de ******** à compter du 1^er janvier 2017 et lui a demandé de restituer le cabanon de pêche au motif qu'il n'était pas au bénéfice d'un permis de pêche professionnel au moment de la conclusion de la convention.

Les 12 et 13 septembre 2016, A.________ a passé son examen de pêcheur professionnel.

Il a formé recours contre la décision de la Municipalité du 9 août 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, se plaignant d'une violation du droit d'être entendu. Le 9 décembre 2016, l'autorité intimée a révoqué sa décision. La cause a été rayée du rôle (décision GE.2016.0131 du 6 février 2017).

Un entretien entre les parties s'est déroulé le 23 janvier 2017 au cours duquel A.________ a indiqué à l'autorité intimée qu'il avait réussi l'examen de pêcheur professionnel mais qu'il demeurait dans l'attente de la délivrance d'une concession de pêche de l'Etat de Vaud, qui n'était accordée qu'aux meilleurs candidats aux examens du permis. Il a expliqué qu'il pêchait néanmoins depuis 2013 pour le compte d'un professionnel, mais qu'il n'a plus exercé cette activité en 2016.

Par courrier du 23 mars 2017, A.________ a expliqué à la Municipalité que, dans l'attente d'un droit de pêche individuel, il bénéficiait du droit de pêcher d'un de ses confrères qu'il remplaçait, ce droit pouvant être renouvelé de mois en mois. Il a également confirmé souhaiter prendre part à un projet de développement durable concernant la pêche.

E.                     Le 18 avril 2017, la Municipalité a rendu une nouvelle décision par laquelle elle confirme que le local de ******** et le cabanon de pêcheur ne peuvent être attribués à A.________.

A.________ a interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision du 18 avril 2017 concluant à son annulation.

La Municipalité propose le rejet du recours.

Lors du second échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions. Le recourant a produit une lettre du 25 juillet 2017 émanant de la Direction générale de l'environnement (DGE) l'informant que la décision de l'autoriser à ouvrir une exploitation de pêche professionnelle interviendra durant l'année 2018, sous réserve de l'approbation de la Cheffe de département.

F.                     La Cour a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Le litige porte sur le point de savoir si l'autorité intimée était en droit d'annuler la convention conclue avec le recourant au motif que ce dernier n'est pas au bénéfice d'un permis de pêche professionnel.

2.                      Le recourant sollicite à titre de mesures d'instruction qu'il soit procédé à l'audition des parties et à celle de B.________, chef de la section Chasse, pêche et surveillance de la DGE.

a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (cf. ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 208 consid. 2.2 p. 210).

b) Le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre à la Cour de statuer en toute connaissance de cause. Le recourant a déjà eu maintes fois l'occasion de s'expliquer par écrit et a été entendu oralement par une délégation de la Municipalité avant qu'elle ne rende une décision à son encontre. Les propos des parties ont été ténorisés dans un procès-verbal produit par la Municipalité dans le cadre de la présente procédure. La Cour estime qu'entendre le recourant afin qu'il exprime oralement ce qu'il a déjà largement exposé par écrit n'est pas nécessaire. S'agissant de l'audition de B.________, elle n'est pas à même d'apporter plus de renseignements pertinents que ceux déjà mentionnés dans son courrier du 25 juillet 2017. Il y a ainsi lieu de rejeter, par appréciation anticipée des moyens de preuve, la requête du recourant tendant à la tenue d'une audience.

3.                      a) Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 p. 103; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72/73; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Un renseignement ou une décision erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, à condition que le renseignement était univoque; que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées; qu'elle ait agi dans les limites de sa compétence ou que l’administré disposait de motifs suffisants pour le croire; que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice; que la loi n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné; que l’intérêt à l’application correcte du droit ne l’emporte pas sur celui lié à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193/194; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381; 127 I 31 consid. 3a p. 36).

b) L'autorité intimée exclut que le recourant puisse invoquer sa bonne foi. Elle considère qu'il ne pouvait ignorer que le local de ******** et le cabanon lui seraient remis exclusivement dans le cadre de l'exercice professionnel de la pêche et que, pour ce faire, il devait bénéficier des autorisations nécessaires. A cela, le recourant oppose que l'autorité intimée n'a jamais exigé que le recourant fût au bénéfice d'un permis de pêche professionnel et qu'il n'a jamais prétendu être en possession d'un tel permis. De plus, avant que la convention du 7 décembre 2015 ne fût signée, l'autorité s'est contentée de demander une copie de son permis de pêche et s'est satisfaite de la présentation de l'attestation SaNa.

En vertu de l'art. 16 al. 1 de la loi vaudoise sur la pêche (LPêche; RSV 923.01), le département arrête les conditions d'octroi des permis de pêche professionnelle. Le Concordat sur la pêche dans le lac Léman (C-Pêche-L; RSV 923.95) dispose à son art. 9 que :

" ¹ Les permis sont les suivants:

a.     le permis de 1^re classe, donnant le droit de pêcher avec tous les engins figurant dans les chapitre IV et V du règlement intercantonal;

b.     le permis spécial, donnant le droit de pêcher avec la moitié des engins figurant dans le chapitre IV du règlement intercantonal, à l'exclusion de la senne et des pics, ainsi qu'avec tous les engins figurant dans le chapitre V dudit règlement;

c.     le permis de 2^e classe, donnant le droit de pêcher avec les engins figurant dans le chapitre V du règlement intercantonal;

d.     le permis de 3^e classe, donnant le droit de pêcher avec les engins figurant dans le chapitre V du règlement intercantonal, hormis la ligne traînante.

² Une personne ne peut être titulaire simultanément de plus d'un permis.

³ Le permis de 1^re classe et le permis spécial sont les permis de pêche professionnelle."

 

L'art. 14 al. 1 C-Pêche-L précise que:

" Seules peuvent obtenir un permis de 1^re classe les personnes qui:

a.     sont âgées de 18 ans révolus au moins;

b.     sont domiciliées dans le canton auquel la requête est présentée;

c.     s'engagent à pratiquer personnellement la pêche pour leur propre compte et comme métier principal, c'est-à-dire comme métier leur rapportant au moins 75% de leurs ressources professionnelles nettes;

d.     ne sont pas bénéficiaires d'un permis de pêche professionnelle valable pour des eaux autres que le lac Léman;

e.     possèdent les qualités professionnelles nécessaires au vu du résultat d'un examen officiel, dont les modalités sont fixées dans le règlement d'exécution."

Le règlement d'exécution du concordat intercantonal sur la pêche dans le lac Léman (RC-Pêche-L; RSV 923.95.1) prévoit à son art. 4 que le nombre maximum de titulaires de permis de pêche professionnelle est fixé à 107 pour l'ensemble des eaux suisses du lac Léman, à savoir 84 pour le Canton de Vaud, 19 pour le Canton de Genève et 4 pour le Canton du Valais. L'art. 9 RC-Pêche-L précise que si le nombre de candidats qui ont réussi l'examen est supérieur au nombre d'exploitations ouvertes, l'autorisation est attribuée à ceux d'entre eux qui ont obtenu les meilleurs résultats. Les candidats qui ont réussi l'examen, mais qui ne sont pas autorisés à ouvrir une exploitation de pêche en vertu des dispositions de l'art. 9 al. 1 RC-Pêche-L, sont autorisés à ouvrir une exploitation au fur et à mesure que des anciennes exploitations sont libérées.

La diligence à observer s'apprécie en l'espèce d'après les connaissances et les capacités d'un pêcheur professionnel, non d'après celles d'un juriste. On ne peut donc pas exiger la consultation d'une ordonnance (ATF 137 I 69 consid. 2.5.2, p. 73; 132 II 21 consid. 6, p. 35). Lorsque le recourant a pour la première fois le 26 août 2014 approché la Municipalité pour se renseigner sur l'éventuel octroi d'un cabanon de pêche, il a précisé être "actuellement en formation de pêcheur professionnel". S'en est suivi des entretiens entre les parties qui n'ont pas fait l'objet de procès-verbaux. Cela étant, les courriers de la Municipalité du 8 octobre 2014 et du 23 janvier 2015 ainsi que la convention signée le 7 décembre 2015 mentionnaient tous que la mise à disposition du local de ******** et du cabanon était strictement liée à l'exercice de l'activité professionnelle de la pêche par le recourant. Il semble ainsi évident qu'afin d'exercer la pêche à titre professionnel, il faille détenir toutes les autorisations nécessaires. Le recourant était parfaitement conscient des prérequis exigés par la DGE pour obtenir un tel permis, puisqu'il a passé l'examen officiel en septembre 2016 et qu'il demeure depuis dans l'attente de l'autorisation professionnelle. Les restrictions liées aux contingents lui ont été expliquées par courrier de la DGE du 14 décembre 2016 et par courrier non daté du Service de la chasse, de la pêche et de la faune du Canton du Valais. Le recourant, qui a entrepris ces démarches en parallèle de celles avec la Municipalité, savait pertinemment qu'il ne bénéficiait pas de l'autorisation pour exercer la pêche professionnelle.

Par courrier du 15 septembre 2015, l'autorité intimée a prié le recourant de lui faire parvenir son "permis de pêche", ce que le recourant a fait, en produisant une copie du permis de pêche SaNa. Selon les renseignements pris auprès de la Préfecture de Morges, il s'avère que le recourant n'est titulaire que du permis de pêche 2^e classe, qui permet de pêcher "à la traîne" et non du permis 1^ère classe (professionnel). Bien qu'il soit malheureux que la Municipalité n'ait pas précisé dans son courrier du 15 septembre 2015 qu'elle souhaitait recevoir une copie du permis de pêche "professionnel" du recourant, ce dernier aurait dû comprendre la réquisition de l'autorité intimée dans ce sens au vu de l'importance clairement reconnaissable accordée par elle à l'exercice de la pêche professionnelle.

Le recourant fait valoir qu'il a effectué plusieurs remplacements pour le compte de pêcheurs professionnels qui se sont trouvés temporairement dans l'impossibilité d'exercer. Ces remplacements l'auraient occupé de manière discontinue depuis 2013 jusqu'au début de l'année 2016, puis à nouveau en 2017. Conformément à l'art. 21 al. 2 C-Pêche-L, les titulaires d'un permis de 1^re classe peuvent en tout temps se faire remplacer, moyennant l'autorisation du service de la pêche du canton qui a délivré le permis, par une personne ne tombant pas sous le coup des dispositions de l'art. 13, à qui le droit de pêche ou un permis n'a pas été retiré en vertu de l'art. 19, et offrant des qualités professionnelles suffisantes. En l'occurrence, le recourant a produit les autorisations de remplacement de la DGE uniquement pour les périodes allant du 15 au 25 mai 2015, du 1^er au 15 août 2015, du 3 février au 1^er avril 2017 et du 15 septembre au 15 octobre 2017. Entre temps, rien ne prouve qu'il ait exercé son métier de pêcheur. Ainsi, tout au plus pourrait on lui accorder le bénéfice du doute sur le fait qu'il ait pensé qu'en effectuant des remplacements pour le compte d'autres pêcheurs professionnels, il remplissait la condition de l'exercice de la pêche professionnel posée par l'autorité intimée pour l'utilisation du local de ******** et du cabanon. En revanche, le recourant aurait dû savoir qu'en cessant son activité de pêcheur en 2016, cette condition n'était plus remplie.

Pour le surplus, le recourant n'allègue pas avoir pris des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice en se fiant à l'assurance donnée par l'autorité intimée qu'il disposerait du local de ******** et du cabanon de pêche. Il semblerait au contraire qu'il n'utilise pas le cabanon en question, qu'il considère trop petit. Or cette condition de la prise de dispositions irréversibles est indispensable à celui qui invoque le principe de la confiance. Il en découle que le recourant ne peut se prévaloir de ce principe.

4.                      Il reste à examiner si la Municipalité a abusé de son pouvoir d'appréciation en annulant la convention signée entre les parties le 7 décembre 2015 au motif que le recourant n'était pas titulaire d'un permis de pêche professionnel.

a) Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages, grèves sont du domaine public (art. 138 al. 1, ch. 2 de la loi d’introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910). Ainsi en est-il des eaux du lac Léman. Le droit d’en disposer appartient à l’Etat qui peut en octroyer l’usage pour des ports sous forme de concession (art. 24 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public). L’Etat a fait usage de cette faculté et a délivré une concession à la Commune de Buchillon le 12 janvier 1954. La Plage ********, où sont érigés le cabanon et le local litigieux, se situe le long du lac Léman sur la parcelle ******** qui fait également l'objet de la concession étatique. Cette concession permet à la municipalité d'accorder elle-même des droits d'usage du domaine public aux particuliers en leur permettant de stationner leur bateau de manière permanente à un endroit déterminé du domaine public de manière exclusive ou de céder l'usage des cabanons de pêcheurs. Il s’agit ainsi de l’octroi d’un usage privatif du domaine public soumis à autorisation. Les conventions conclues entre les particuliers et la commune concernée peuvent donc être qualifiées de "sous-concession du domaine public" car la commune dispose ainsi du droit d’usage qui lui est conféré par l’Etat pour le transférer momentanément à des particuliers. En tant que tel, ce transfert est exclusivement régi par le droit public (arrêt GE.2007.0043 du 24 août 2007 consid. 2b).

Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 p. 140).

b) En l'occurrence, le but de l'autorité intimée était de bénéficier d'un pêcheur professionnel supplémentaire sur son territoire. Elle se réjouissait du fait que le recourant propose de vendre son poisson à la population buchillonnaise. Or le recourant n'a jamais concrétisé ce projet. Il n'est en outre pas certain qu'il puisse effectuer des remplacements de manière continue pour le compte d'autres pêcheurs professionnels jusqu'à ce qu'il obtienne sa propre autorisation. Les pièces produites à cet égard démontrent au contraire que ces remplacements sont effectués sporadiquement. S'agissant de l'octroi d'un permis professionnel en 2018, le courrier du 25 juillet 2017 de la DGE réserve la position de la Cheffe de département. Néanmoins, une fois ce permis obtenu, rien n'empêche le recourant de solliciter à nouveau la Municipalité afin qu'elle examine la possibilité de mettre à sa disposition un cabanon de pêcheur. Pour l'heure, on ne peut contraindre l'autorité intimée de céder l'usage du local de ******** et du cabanon à une personne qui ne dispose pas de l'autorisation professionnelle pour pêcher. Le fait que le recourant ait réussi en 2016 son examen de pêcheur n'y change rien puisqu'il se trouve toujours dans l'impossibilité de pratiquer la pêche professionnelle de manière indépendante. Il s'en suit que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en annulant la convention du 7 décembre 2015.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Les frais de justice, par 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Ce dernier devra également s'acquitter d'une indemnité pour les dépens, arrêtée à 2'000 francs (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Buchillon du 18 avril 2017 est confirmée.

III.                    Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                    Le recourant versera la somme de 2'000 (deux mille) francs à la Municipalité de Buchillon à titre de dépens.

 

Lausanne, le 4 décembre 2017

 

Le président:                                                                                                 La greffière:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.