TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 9 janvier 2018
Composition	M. André Jomini, président; MM. Pascal Langone et Laurent Merz, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourant

A.________ à ********

  

Autorité intimée

Département des infrastructures et des ressources humaines, Secrétariat général,  à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours A.________ c/ décision du Secrétaire général du Département des infrastructures et des ressources humaines du 25 avril 2017 (refus partiel de transmission du rapport d'audit technique réalisé en 2015 sur la plateforme ACTIS)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Par courrier électronique du 9 mars 2017, A.________ s'est adressé au Secrétariat général du Département des infrastructures et des ressources humaines (SG-DIRH) en indiquant qu'il avait été informé qu'un audit technique portant sur l'application ACTIS - application mise à disposition du public par l'administration cantonale relative à la saisie, au traitement et au suivi des demandes de permis de construire, ainsi qu'aux dossiers de construction - avait été réalisé à la fin de l'année 2015. A.________ demandait à recevoir une copie du rapport d'audit, le cas échéant qu'on lui indique tout autre moyen par lequel il pourrait consulter gratuitement ce document. Il s'est référé aux art. 8 et ss de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21).

Le SG-DIRH a répondu à A.________, par courrier électronique du 24 mars 2017, que le rapport d'audit ne pouvait pas lui être transmis pour des raisons de confidentialité. Il s'agissait du support écrit d'une présentation orale comprenant des diapositives. Toutefois afin de répondre à sa demande, il lui était donné la possibilité de consulter les recommandations figurant dans le rapport (diapositives 56 à 68), les modalités de cette consultation devant lui être transmises ultérieurement.

A.________ s'est adressé au SG-DIRH, le même jour, afin qu'il lui indique quels intérêts prépondérants au sens de l'art. 16 LInfo justifiaient de lui refuser l'accès à l'intégralité du rapport.

Le 27 mars 2017, A.________ a requis du SG-DIRH qu'il rende une décision formelle au sens de l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

B.                     Par décision du 25 avril 2017, le Secrétaire général du Département des infrastructures et des ressources humaines a refusé de transmettre à A.________ l'intégralité du rapport d'audit technique. Il a toutefois autorisé l'intéressé à consulter les recommandations faites par l'auditeur (diapositives 56 à 68) dans un lieu et à une date à convenir. Les motifs sur lesquels le SG-DIRH s'est fondé pour refuser la transmission de la totalité du rapport d'audit sont les suivants:

"Nous considérons que la diffusion de ce rapport est susceptible de perturber le processus de décision. En effet, l'étude en vue du remplacement de l'application ACTIS est en cours et va se prolonger jusqu'au 2^ème semestre 2018. Il est nécessaire, au vu des nombreux acteurs sollicités, de la complexité des multiples processus à coordonner et de l'impact organisationnel, que ce travail d'analyse puisse s'effectuer dans toute la sérénité nécessaire et en dehors de toute pression externe ou agitation médiatique. Or, dans ce contexte, la communication de la présentation à laquelle vous souhaitez avoir accès, qui porte non seulement sur l'application elle-même, mais sur la gestion par les divers services concernés, est de nature à perturber le processus de reconstruction en cours. Cela est d'autant plus vrai que ladite présentation, destinée uniquement à un usage interne, n'est pas rédigée  sous forme de rapport et est donc difficilement compréhensible sans les explications orales fournies par l'auditeur à l'époque. Elle est donc susceptible d'être mal comprise ou mal interprétée, ce qui contribuerait encore à perturber le processus en cours en suscitant des questions et interrogations, voire des critiques auxquelles les personnes en charge du projet devraient répondre alors qu'elles ne sont peut-être pas encore en mesure de le faire et qui nuiraient à la sérénité dans laquelle ce projet délicat doit être mené. Dans ce cadre, on relève également que les travaux menés actuellement conduiront à la rédaction d'un exposé des motifs et projet de décret à l'intention du Grand Conseil, lequel sera nanti dans ce cadre d'une analyse complète incluant les résultats de l'audit. La publication prématurée de la présentation en cause risquerait en revanche de susciter l'incompréhension du parlement et de perturber ainsi sensiblement le processus décisionnel devant mener à l'adoption du décret d'investissement nécessaire à la poursuite des travaux de développement d'un nouvel outil."

C.                     Par acte du 26 mai 2017, A.________ recourt contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à ce que le SG-DIRH lui transmette le rapport d'audit technique dans les meilleurs délais.

Le Secrétariat général du Département des infrastructures et des ressources humaines a répondu le 19 juin 2017 en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il conclut subsidiairement, en cas d'admission du recours, à ce que le recourant soit autorisé à consulter dans les locaux du département le rapport litigieux et qu'il lui soit interdit de rendre public le contenu de celui-ci, en particulier sur son site internet. En substance, l'autorité intimée fait valoir que le rapport d'audit n'est pas un document officiel au sens de l'art. 9 LInfo. Il s'agirait d'un texte fragmentaire très difficilement compréhensible sans les explications de l'auditeur. Elle fait également valoir un intérêt public prépondérant à ce que le document ne soit pas diffusé (art. 16 al. 2 let. a LInfo) car cela risquerait selon elle de perturber le processus de décision en cours pour le remplacement de l'application ACTIS. Cela étant, l'autorité intimée rappelle que le recourant a pu prendre connaissance des recommandations figurant dans le rapport.

Le recourant a répliqué le 5 juillet 2017. Il prend les conclusions suivantes:

"I. Principalement:

Le recours est accepté, et conséquemment l'intimé transmet au recourant le document demandé dans les meilleures délais.

II. Subsidiairement:

En cas de rejet du recours, le recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé, avec la possibilité de prendre des photo[graphies] (gratuitement) ou de demander une copie (gratuite ou contre l'émolument habituel), avec interdiction de publier ledit document sur son site Internet.

IV. Plus subsidiairement encore:

En cas de rejet du recours, le recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé, avec possibilité de prendre des notes manuscrites (gratuitement)."

Dans sa réplique (p. 6), le recourant prend des conclusions supplémentaires, à savoir la production de "la liste exhaustive des documents transmis au Conseil d'Etat en vue de son vote lors de la séance du 16 décembre 2015 d'un crédit d'étude pour le projet CAMAC 2020" et, le cas échéant, le ou les éventuels documents en lien avec l'audit technique – hormis le rapport litigieux – qui auraient été transmis au Conseil d'Etat "par exemple une éventuelle reformulation sous la forme d'un rapport mieux compréhensible".

D.                     Suite à la demande du juge instructeur du 6 juillet 2017, l'autorité intimée a produit le document intitulé "Audit – EDV Actis du 29 janvier 2015", qui a été élaboré par B.________. Le recourant a été informé qu'il ne pouvait pas le consulter pendant la procédure de recours, en vertu de l'art. 36 LPA-VD.

Le 22 août 2017, le juge instructeur a tenu une audience d'instruction et de conciliation. La conciliation n'a pas abouti. Lors de l'audience, l'autorité intimée a indiqué qu'en cas d'admission du recours, le rapport "Audit – EDV Actis du 29 janvier 2015" devrait être caviardé de la manière suivante (d'après le procès-verbal de l'audience):

"p. 4, 1^ère colonne, suppression de trois noms propres,

p. 8, 1^ère section, suppression de trois noms propres,

p. 17, 1^ère section, suppression d’un nom propre,

p. 24, milieu, suppression d’un code informatique,

p. 39, 1^ère section, suppression de trois noms propres,

p. 69, dernière colonne, suppression de toutes les estimations en jours."

 

Le recourant ne s'est pas opposé à ce que ces éléments soient supprimés.

 

Considérant en droit:

1.                      La loi sur l'information s'applique au Conseil d'Etat et à son administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. b LInfo).  La décision attaquée est un refus partiel de transmettre un document détenu par le SG-DIRH. Un recours au Tribunal cantonal est ouvert contre une telle décision en vertu des art. 20 et 21 LInfo. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le recourant, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours satisfait en outre aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 al. 1 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

Cela étant, dans sa réplique du 5 juillet 2017, le recourant prend, outre ses conclusions en annulation ou modification de la décision attaquée, des conclusions supplémentaires tendant à ce qu'il soit autorisé à consulter tous autres documents en lien avec l'audit technique réalisé en janvier 2015 qui auraient été transmis au Conseil d'Etat. Cette demande sort clairement du cadre de l'objet du litige, lequel porte sur le refus partiel d'autoriser le recourant à consulter le rapport d'audit technique du 29 janvier 2015. Ces conclusions supplémentaires sont partant irrecevables (cf. art. 79 al. 2 LPA-VD).

2.                      Le litige porte sur le refus du SG-DIRH de donner au recourant la possibilité de prendre connaissance de l'intégralité du rapport d'audit technique du 29 janvier 2015 (70 pages ou diapositives), après qu'il a pu consulter les recommandations finales de ce document, soit les diapositives 56 à 68.

a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).  

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi, en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2014.0205 du 24 avril 2015 consid. 3a; EMPL loi sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance. Plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas automatiquement qu'un document n'est pas achevé. Un autre indice est celui de la transmission d'un document à l'interne ou à l'extérieur de l'administration. Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère déterminant. Il s'agit donc bien de données directement perceptibles (notamment écrites). Le document demandé dans lequel l'information est contenue doit en outre se trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également EMPL loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2647-2649).

En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2). L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo du 24 septembre 2002 (RLInfo; RSV 170.21.1) précise la définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information (GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 2c; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b).

b) L'autorité intimée fait valoir que le document litigieux est constitué d'un ensemble de 70 diapositives qui ont été projetées lors de la présentation orale des résultats de l'audit réalisé en 2015 sur l'application ACTIS. Il ne s'agirait pas d'un document achevé et il serait uniquement destiné à un usage interne. Elle conteste dès lors qu'il puisse être qualifié de document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo.

En l'occurrence, le rapport d'audit technique a été établi par un mandataire externe de l'administration cantonale. Il n'est pas destiné à un usage personnel d'un collaborateur de l'administration mais il concerne l'accomplissement d'une tâche publique  - en relation avec la gestion des dossiers des projets de construction dans le canton de Vaud. Ce document comporte des données techniques, un diagnostic des problèmes et des solutions, ainsi que des recommandations. Il ne contient a priori pas une appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position de l'Etat; l'autorité intimée ne le soutient au demeurant pas. Quant au fait qu'il soit le support écrit de la présentation orale faite par les auditeurs externes en janvier 2015 et qu'il ne contienne dès lors pas l'intégralité des informations qui ont été communiquées lors de cette présentation, cela ne permet pas encore de qualifier ce document d'inachevé. Au contraire, tout indique que le cabinet d'audit estimait avoir achevé sa mission, les diapositives contenant, avec les commentaires oraux, les renseignements qui devaient être communiqués à l'administration cantonale. A cet égard, l'autorité intimée ne soutient pas que le rapport litigieux serait une version provisoire et qu'un autre document plus complet devrait lui être transmis. Par ailleurs, le fait que l'audit prenne place dans un processus de décision qui n'est pas terminé et qui devrait conduire le Grand Conseil à se prononcer sur une demande de crédit d'ouvrage pour le remplacement de l'application ACTIS, ne permet pas de considérer que le rapport, qui a été communiqué au SG-DIRH en janvier 2015, serait lui-même inachevé. En définitive, le rapport d'audit litigieux remplit les conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo (cf., supra, consid. 2a), à savoir qu'il s'agit d'un document achevé, détenu par l'autorité, relatif à l'accomplissement d'une tâche publique, et qui n'est pas destiné à un usage personnel du secrétaire général ou de ses collaborateurs. Il doit par conséquent être qualifié de document officiel.

c) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est toutefois pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition a la teneur suivante:

"1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi."

Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition des notions d'intérêt public ou privé prépondérant comprend les aspects suivants (p. 2655 ss):

"a) La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

Tous les documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.

Un type de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude durant ses séances.

Il convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de ne pas la communiquer.

b) Une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

Ce motif touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.

Outre le motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publique.

c) [...]

d) Les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible;

Cet article concerne par exemples les entités publiques qui ne connaissent pas le principe de la transparence. Il s'agit notamment d'autres administrations cantonales qui enverraient des documents aux autorités vaudoises soumises au projet de loi et qui souhaiteraient que ces documents ne soient pas publics. Les autorités vaudoises réceptrices de ces documents doivent dès lors pouvoir refuser l'accès à de tels documents au public. On aboutirait sinon à la situation absurde dans laquelle les administrés ne pourraient pas avoir accès auprès de leurs propres cantons à des documents non publics, mais ils pourraient par contre consulter ces documents lorsque ces derniers auraient été envoyés aux autorités soumises au projet de loi."

A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

d) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Cette disposition a la teneur suivante:

" 1 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:

a. est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;

b. entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;

c. risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;

d. risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;

e. risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;

f. risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;

g. peut révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;

h. peut avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret.

2 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant."

La LTrans (art. 7 al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références citées; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc;  GE.2013.0040 du 7 octobre 2013 consid. 4a; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 5a; GE.2008.0175 du 20 janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5). L'application des exceptions doivent résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader in: La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un arrêt récent du Tribunal fédéral, il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (cf. arrêt 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 destiné à la publication, consid. 3).

e) L'autorité intimée estime que la diffusion du document litigieux serait susceptible de perturber le processus de décision au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo. Elle expose que l'étude relative au remplacement de l'application ACTIS est en cours et qu'elle va se prolonger jusqu'au 2^ème semestre 2018. Il est nécessaire, au vu des nombreux acteurs sollicités, de la complexité des multiples processus à coordonner et de l'impact organisationnel, que ce travail d'analyse puisse s'effectuer dans toute la sérénité nécessaire et en dehors de toute pression externe ou agitation médiatique. Les travaux menés actuellement conduiront à la rédaction d'un exposé des motifs et d'un projet de décret à l'intention du Grand Conseil, auquel sera transmise une analyse complète du dossier, incluant les résultats du rapport d'audit. Une procédure de marchés publics devra très vraisemblablement être menée. Selon elle, la communication et la transmission du rapport litigieux serait de nature à perturber sensiblement le processus de décision en cours. L'autorité ajoute que le recourant exploite un site internet qui offre un service payant d'alerte concernant les mises à l'enquête publique de projets de construction, en prélevant les données publiées sur le site internet de l'administration cantonale, et qu'il pourrait exploiter les informations contenues dans le rapport d'audit pour promouvoir son propre site internet. Il existerait ainsi un intérêt public prépondérant à ne pas diffuser ce document.

L'art. 16 al. 2 let. a  LInfo concerne en premier lieu les documents qui servent directement de base à une décision d'un organe de l'Etat. L'EMPL cite en particulier les propositions départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil d’Etat. Ces documents sont par définition soustraits au principe de la transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa décision. En l'espèce, le document litigieux est un rapport technique rédigé par un mandataire externe de l'administration cantonale. Il ne contient pas d'informations sur les opinions des différents services consultés et sur le processus de décision des autorités concernées. On peut concevoir que les conclusions du rapport d'audit externe figureront dans le dossier d'analyse transmis au Grand Conseil avec l'exposé des motifs du projet de décret pour un crédit d'ouvrage affecté au remplacement de la plateforme ACTIS; mais le recourant a déjà pu prendre connaissance des recommandations émises par les auditeurs (diapositives 56 à 68). Dans ces conditions, on voit mal comment la diffusion des informations contenues dans les autres pages du rapport d'audit pourrait perturber sensiblement le processus de décision par le Grand Conseil. Tout risque de perturbation du processus de décision ne justifie pas une restriction à la transmission des informations; il faut que la perturbation soit sensible, et il incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable. Le système de la LInfo met le fardeau de la preuve à la charge de l'autorité, à cause d'une présomption en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. arrêt TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017, consid. 2.3 – où le Tribunal fédéral parle d'un "changement de paradigme" par rapport au régime précédent, qui consacrait le principe du secret de l'activité de l'administration). En l'espèce, il n'est pas démontré qu'il serait sensiblement plus difficile de faire adopter par le Grand Conseil le décret pour le financement de la nouvelle application informatique, si le rapport d'audit, déjà vieux de plus de deux ans, était porté à la connaissance du public.

 L'autorité intimée indique également que la diffusion du rapport d'audit pourrait compromettre une éventuelle procédure de marchés publics en favorisant ou en portant préjudice à certains concurrents. Ce risque n'est pas décrit très précisément et on ne voit pas, sur la base des éléments du dossier, pourquoi une future procédure d'adjudication serait sensiblement perturbée si le recourant pouvait obtenir les informations litigieuses et les communiquer à certains soumissionnaires potentiels. Il n'est pas exclu du reste que le rapport d'audit contienne certains éléments que le pouvoir adjudicateur devrait communiquer aux soumissionnaires potentiels, en vertu du principe de la transparence applicable en droit des marchés publics (cf. notamment ATF 125 II 86 consid. 7c). Il n'est donc pas démontré que certaines entreprises puissent être favorisées ou au contraire défavorisées au cas où le recourant serait autorisé à consulter l'intégralité du document. Le droit de consultation n'est par ailleurs pas limité au recourant et toute personne qui en ferait la demande pourrait, le cas échéant, avoir accès audit document (cf. art. 8 al. 1 LInfo).

Comme cela a été relevé précédemment, l'existence d'un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo justifiant de refuser l'accès à un document officiel doit être appréciée de manière restrictive. Or, dans le cas présent, l'autorité intimée ne rend pas suffisamment vraisemblable que l'accès au rapport d'audit technique réalisé en janvier 2015, dont les recommandations sont déjà connues du recourant, risquerait de perturber sensiblement les processus de décision dans les différentes procédures visant au remplacement de l'application ACTIS. Pour le surplus, l'autorité intimée ne soutient pas que d'autres intérêts publics au sens des art. 16 al. 2 let. b à d seraient ici compromis. Partant, une restriction au droit d'accès au rapport d'audit litigieux n'est pas fondée en l'espèce.

f) Cela étant, le rapport d'audit comporte quelques données personnelles sur des collaborateurs de l'administration cantonale et d'autres informations internes à l'administration (codes informatiques, évaluations de charges). L'autorité intimée a indiqué lors de l'audience d'instruction et de conciliation du 22 août 2017 les informations qui devraient être caviardées. Il s'agit des éléments suivants:

"p. 4., 1^ère colonne, suppression de trois noms propres,

p. 8, 1^ère section, suppression de trois noms propres,

p. 17, 1^ère section, suppression d’un nom propre,

p. 24, milieu, suppression d’un code informatique,

p. 39, 1^ère section, suppression de trois noms propres,

p. 69, dernière colonne, suppression de toutes les estimations en jours."

 

Ces informations relèvent de la sphère privée de tiers ou concernent des informations purement internes à l'administration (cf. art. 9 al. 2 et 16 al. 3 LInfo). Le recourant ne s'est pas opposé lors de l'audience à ce que ces éléments soient supprimés ou caviardés.

 S'agissant des modalités de l'information, l'art. 13 LInfo dispose que la consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie. Selon l'EMPL, les autorités doivent évaluer pour chaque demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise à disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent (BGC septembre-octobre 2002, p. 2652). En l'occurrence, l'autorité intimée conclut, en cas d'admission du recours, que la consultation du document litigieux soit autorisée dans les locaux du département. Il n'y a pas de motifs de refuser cette demande, étant précisé que la LInfo ne confère pas au recourant un droit à recevoir une copie du document litigieux consulté.

Il convient encore de relever que la possibilité de consulter un document de l'administration implique le droit d'utiliser cette information, dans les limites fixées par l'ordre juridique (normes pénales, normes applicables dans le cadre des rapports de concurrence, etc.). La législation sur l'information permet précisément à des organes de presse d'avoir accès à certains documents, pour les faire ensuite connaître au public (cf. notamment arrêt TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017, consid. 5.10). Le recourant n'est pas journaliste et il n'est pas un professionnel de l'information. Il ne se justifie néanmoins pas d'imposer des restrictions à l'utilisation des renseignements qu'il obtiendra lors de la consultation du rapport litigieux.

3.                      Il résulte de ce qui précède que la consultation du rapport intitulé "Audit – EDV Actis du 29 janvier 2015" doit être autorisée en vertu de l'art. 8 al. 1 LInfo, après caviardage des éléments mentionnés sous le considérant 2f ci-dessus, l'autorité intimée étant chargée d'organiser cette consultation dans ses locaux.

Le recours doit donc être admis dans la mesure où il est recevable. La décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision au sens des considérants, autorisant la consultation en fixant les modalités. Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Le recourant qui a procédé sans le concours d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision du Secrétariat général du Département des infrastructures et des ressources humaines du 25 avril 2017 est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 janvier 2018

 

Le président :                                                                                            La greffière :

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.