TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 janvier 2019

Composition

M. Guillaume Vianin, président; MM. Guy Dutoit et Roland Rapin, assesseurs.

Recourante

A.________ représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Direction générale de l'environnement, Service des forêts, de la faune (DGE), à Lausanne,

Autorités concernées		1.		Municipalité de Bex, à Bex
	2.		ECA, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 1er mai 2017 refusant d'entrer en matière pour le subventionnement du projet de protection de l'entrée de la galerie des Mines de Sel

Vu les faits suivants:

A. La A.________ (ci-après: la A.________) est inscrite au registre du commerce du canton de Vaud depuis le 23 mai 2002; elle a pour but la préservation et la mise en valeur de l'héritage historique et culturel des mines de sel de Bex, notamment par la construction et l'animation d'un lieu d'accueil pour les visiteurs des mines et salines de Bex et l'exploitation touristique des mines et salines.

B. L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle no 2915 de la commune de Bex, sise au lieu-dit "Au Bouillet", à la route des Mines de sel 53. D'une surface numérisée de 31'817 m², cette parcelle est divisée en place-jardin (9'811 m²) et en forêt (21'217 m²); elle supporte huit bâtiments.

Cette parcelle est régie par le plan partiel d'affectation (PPA) "Mines de sel du Bouillet" adopté par la Municipalité de Bex le 30 août 2004 et approuvé par le Département cantonal le 15 février 2006. Ce plan est entré en vigueur le 17 mars 2006.

Par acte de concession du 29 septembre 2010, l'Etat de Vaud a accordé à la A.________l'autorisation d'exploiter à des fins touristiques les mines de sel de Bex, conformément au but statutaire de celle-ci. Il y est précisé que les mines de sel de Bex font partie du domaine public cantonal et que la concession ne porte que sur la partie souterraine des mines qui ne sont plus exploitées (art. 1 al. 1). L'accès aux mines est situé sur la parcelle no 2915 de la commune de Bex, propriété de l'Etat de Vaud. Ce bien-fonds comprend également des infrastructures d'accueil touristique et fera l'objet d'un droit de superficie accordé à la A.________, qui sera synchronisé dans sa durée avec la présente concession (art. 1 al. 2). Selon l'art. 5 de la concession, la A.________ répond de la sauvegarde du site et elle veille à la propreté de la galerie et du cheminement de visite des mines. L'art. 6 prévoit que le concédant (l'Etat) décline toute responsabilité du chef du dommage causé notamment par des vices de construction ou en cas de défaut d'entretien. La A.________ est seule à répondre de tout dommage et les tiers lésés par l'exploitation des mines ne peuvent s'en prendre qu'à la A.________.

Par acte constitutif d'un droit de superficie, l'Etat de Vaud a déclaré le 29 novembre 2010 constituer en faveur de la A.________une servitude de superficie grevant jusqu'au 31 décembre 2060 la parcelle no 2915, servitude qui devint l'immeuble no 2916 pourvu des mêmes caractéristiques que la parcelle no 2915.

C. En janvier 2012, un éboulement s'est produit au niveau de l'entrée 3 du Bouillet; lors de cet événement, une partie de la falaise s'est éboulée sur l'entrée qui a été détruite et complètement recouverte. A la suite de cet événement, la A.________ a mandaté la société ******** qui a rendu le 1^er février 2016 un rapport relatif au danger de chutes de pierres et de blocs aux salines de Bex. Il ressort de ce rapport que "sans intervention, des chutes de pierres spontanées doivent être attendues dans le futur […] en outre, un décrochement partiel ou intégral de la zone de gypse ne peut pas être exclu à long terme" (p. 16). Les experts ont préconisé des mesures de protection consistant en des mesures urgentes, des mesures de surveillance et de contrôle, ainsi que des mesures à long terme (p. 12).

La A.________ a ainsi demandé un devis à la société ******** en vue de construire un filet de protection contre les chutes de pierres. Le 11 janvier 2016, cette société a évalué les travaux à 245'555 fr.

Le 13 octobre 2016, la A.________ a présenté ce projet aux représentants de l'inspection cantonale des forêts (DGE-Forêt), dans le but d'obtenir une aide financière.

Début 2017, le Département des finances et des relations extérieures, Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPaL) et la A.________ ont déposé conjointement une demande de permis de construire un treillis plaqué dans deux zones au-dessus de l'entrée G2, sur une superficie totale de 1'100 m² environ.

Par décision du 1^er mai 2017, la DGE-Forêt a refusé d'entrer en matière pour le subventionnement du projet de protection de l'entrée de la galerie des mines de sel. Selon la DGE, aucune indemnité n'est allouée pour des mesures visant à protéger des bâtiments et des installations touristiques qui se trouvent en dehors des zones habitées (art. 39 al. 5 let. b de l'ordonnance fédérale du 30 novembre 1992 sur les forêts [OFo; RS 921.01]). Elle a en outre invoqué une décision de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) refusant d'entrer en matière dans un cas semblable dans le canton de Glaris.

Les autorisations spéciales relatives à la demande de permis de construire ont été délivrées dans la synthèse CAMAC du 22 juin 2017 et l'autorisation de construire a été délivrée le 30 juin 2017 par la Municipalité de Bex.

D. Le 1^er juin 2017, la A.________ (ci-après aussi: la recourante) a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal), en concluant à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans un courrier du 12 juillet 2017, la Municipalité de Bex a indiqué n'avoir aucune remarque à formuler.

L'ECA s'en est remise à justice le 12 juillet 2017.

Dans sa réponse du 17 juillet 2017, la DGE a conclu au rejet du recours. Elle a relevé que, s'agissant des mesures de protection, le canton de Vaud ne subventionne que les ouvrages qui bénéficient aussi d'une subvention fédérale, ce qui, au vu de l'art. 39 al. 5 let. b OFo, exclut les ouvrages qui se trouvent hors des zones habitées. La DGE a ajouté que la demande d'aide financière était viciée sur le plan formel, car elle lui avait été faite par oral, alors qu'elle aurait dû lui être adressée par écrit.

La recourante a eu la possibilité de répliquer, ce qu'elle n'a pas fait. Dans un courrier du 25 septembre 2017, elle a requis que la décision à intervenir précise qui de l'Etat ou de la commune doit assumer l'obligation de protéger la population contre les dangers naturels.

E. Pour des motifs d'organisation interne, l'instruction de la cause a été reprise par un nouveau juge instructeur.

F. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) aa) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les références citées). L'art. 79 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36), disposition applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, précise du reste que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

bb) En l'occurrence, dans la décision attaquée, l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur la demande d'aide financière en vue de réaliser une installation de protection de l'entrée de la galerie des mines de sel contre les chutes de pierre. Le litige porte ainsi sur la subvention que la recourante a demandée à l'Etat et non pas sur la question soulevée par la recourante dans son courrier du 25 septembre 2017 de savoir qui de l'Etat ou de la commune doit assumer l'obligation de protéger la population contre les dangers naturels. Seule la question de l'octroi de la subvention sera par conséquent examinée ci-après.

b) Le pouvoir d'examen du tribunal ne s'étend pas à l'opportunité de la décision entreprise, mais se limite à sanctionner la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, ou la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 98 al. 1 LPA-VD). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations dénuées de pertinence, étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que la prohibition de l'arbitraire et l'inégalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 138 II 191 consid. 4.2.5; 137 V 71 consid. 5.1).

2. a) La loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) est une loi-cadre qui comprend des dispositions relatives aux objectifs poursuivis et des dispositions directement applicables. Celles-ci sont invocables tant par les autorités chargées d'appliquer la loi que par les bénéficiaires des subventions (exposé des motifs et projet de loi et rapports du conseil d'Etat au Grand Conseil de septembre 2004 [ci-après: EMPL], p. 18). Son objectif est la gestion des charges de l'Etat, par le biais des buts suivants: la transparence, la cohérence, la sécurité et l'économie et l'efficacité (EMPL, p. 14).

Aux termes de l'art. 7 LSubv, les subventions cantonales consistent en des indemnités ou des aides financières (al. 1). Les indemnités sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques, accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale, ayant pour but d'atténuer ou de compenser les charges financières résultant de l'accomplissement de tâches publiques déléguées par l'Etat (al. 2). Les aides financières sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques accordés à des bénéficiaires externes à l'administration cantonale afin d'assurer ou de promouvoir la réalisation de tâches d'intérêt public qu'ils ont décidé d'assumer (al. 3).

Selon l'EMPL (p. 15 s. et 19 ss), la LSubv repose sur quatre piliers: 1) le principe de l'absence de droit à l'octroi d'une subvention (cf. art. 2 LSubv); 2) le principe de la légalité (cf. art. 4 LSubv); 3) le principe de l'opportunité (cf. art. 5 LSubv) et 4) le principe de la subsidiarité (cf. art. 6 LSubv). On extrait de l'EMPL ce qui suit:

"Absence de droit à la subvention

Le premier de ces principes est l’absence de droit à l’octroi de la subvention. La place qu’occupe ce principe dans la systématique de la loi n’est pas anodine: elle vise à consacrer l’absence de droit à la subvention comme principe général. [...] Pour que la législation confère un droit à l’octroi d’une subvention, il faudra que cela soit expressément stipulé et que les conditions dont dépend l’octroi de la subvention soient définies de manière exhaustive. Le législateur devra alors justifier le choix qu’il fera, en adoptant une loi spéciale, de conférer un droit à la subvention ; une telle option devra demeurer l’exception. Enfin, la décision d’octroi ne doit pas être laissée à l’appréciation de l’autorité compétente, mais celle-ci doit la prendre sur la base de critères énumérés par la loi. Ainsi les critères de la légalité, de l’opportunité et de la subsidiarité sont nécessaires mais pas suffisants et leur réalisation n’entraînera pas pour autant un droit à la subvention, dans la mesure où d’autres éléments, contenus dans la loi, doivent également être réunis. Bref, le droit à une subvention ne pourra résulter que d’une disposition légale expresse (article 2 alinéa 2).

Légalité

Le principe de la légalité (article 4) découle de l’article 161 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), qui stipule que toute dépense repose sur une base légale. Par base légale il faut entendre base légale au sens formel, c’est-à-dire les lois et les décrets, soumis au référendum.

Il est en effet admis par la doctrine unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral que le principe de la légalité ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit fondamental, mais aussi à l’administration de prestations. Cette exigence repose sur des considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit. Le principe de la base légale signifie, premièrement, que la matière doit être réglée par des normes juridiques d’une densité normative suffisante par rapport à l’objet. En particulier, les principes de l’égalité de traitement et de la prévisibilité du droit doivent être respectés. L’administration ne saurait fournir ou refuser des avantages à des tiers selon son bon vouloir ; elle doit se conformer à des critères objectifs, définis par une norme. Le principe de la base légale signifie deuxièmement que, si les normes juridiques relatives aux subventions sont de niveau réglementaire, ces normes doivent reposer sur une délégation légale adéquate. Bien qu’il soit parfois admis que les subventions sont soumises au contrôle budgétaire effectué par le Parlement et que, de ce fait, il conviendrait de ne pas se montrer trop strict, le Conseil d’Etat estime que la base légale doit être aussi précise que possible ; la loi énumère ainsi le contenu des dispositions légales régissant les subventions (article 12).

Afin que ce principe soit respecté par l’ensemble des dispositions relatives aux subventions, les dispositions transitoires de la loi impartissent, d’une part, un délai de trois ans pour doter les subventions de base légale et, d’autre part, un délai de cinq ans pour doter les subventions octroyées par l’Etat de bases légales conformes à la loi (article 37).

Les principes de la légalité, de l’opportunité et de la subsidiarité sont cumulatifs ; aussi, le fait que la subvention repose sur une base légale n’est en lui pas suffisant, dès lors que les deux autres critères doivent également être remplis. Par conséquent, l’autorité pourrait refuser ou réduire une subvention au motif que l’un des critères définis aux articles 5 et 6 ne serait pas rempli, quand bien même la subvention reposerait sur une base légale.

Opportunité

Le deuxième principe est celui de l’opportunité (article 5). Les conditions posées aux lettres a à c sont cumulatives. Pour être opportune, la subvention doit répondre à un intérêt public, faire l’objet d’une estimation des répercussions financières qu’elle entraîne et être adaptée aux disponibilités financières de l’Etat. Ce dernier critère s’apparente à celui de la proportionnalité.

L’intérêt public est une notion indéterminée qui n’est pas aisée à définir, dans la mesure où sa nature et son contenu varient selon la période historique, le système politique et les valeurs défendues par celui-ci. On admet qu’un intérêt est public lorsqu’il est commun à une grande partie de la population et que cette dernière ne peut ou ne veut satisfaire par ses propres moyens. Cela étant, l’intérêt public peut être parfois convergent avec l’intérêt privé. Tel est le cas, notamment, lorsque des avantages financiers sont accordés à une entité privée qui s’engage à s’établir sur le territoire du canton ; dans ce cas, l’intérêt privé de cette entité rejoint l’intérêt public de l’Etat tendant à procurer à la population des places de travail. S’agissant de la répercussion financière, elle doit être estimée le plus exactement possible ; il sera cependant parfois difficile de le faire, notamment dans les cas où la subvention revêt la forme d’un avantage économique (article 13).

Subsidiarité

Trois critères sont fournis à l’article 6 en ce qui concerne le principe de la subsidiarité. Premièrement, d’autres formes d’actions doivent être recherchées préalablement à l’octroi de la subvention. La notion de recherche sous-entend un rôle actif de la part du bénéficiaire qui doit épuiser les possibilités de financement de la tâche envisagée avant de recourir à l’aide financière de l’Etat. Ce terme recouvre également les demandes que le bénéficiaire a faites, mais qui n’ont pas abouti ou qui sont encore en suspens lorsqu’il requiert la subvention. Deuxièmement, il faut que la contribution financière de l’Etat soit indispensable à l’accomplissement de la tâche. Enfin, le critère d’économie et d’efficacité correspond à l’article 163 alinéa 1 Cst-VD, qui stipule que la gestion des finances doit être économe et efficace. Cette règle s’impose également à la gestion des tâches déléguées par l’Etat, ainsi que celles effectuées par les tiers à des fins d’intérêt public, pour lesquelles ils perçoivent une aide financière de l’Etat. Cependant, dans ces derniers cas, la notion d’économie et d’efficacité devra être interprétée avec circonspection." (EMPL, p. 19 sv.)."

S'agissant du principe de la légalité, l'art. 11 LSubv, intitulé "Contenu de la base légale", a la teneur suivante:

"¹ Les dispositions légales régissant les subventions doivent notamment contenir des règles relatives à:

a. la définition des objectifs visés;

b. la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées;

c. les catégories des bénéficiaires;

d. les types et les formes des subventions;

e. les conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation;

f. les bases et les modalités de calcul des subventions;

g. l'autorité compétente pour l'octroi, le suivi et le contrôle des subventions;

h. la procédure de suivi et de contrôle des subventions;

i. les charges ou conditions auxquelles les subventions sont subordonnées;

j. la durée d'octroi de la subvention;

k. l'obligation de renseigner du bénéficiaire;

l. la forme juridique du bénéficiaire;

m. les sanctions prévues en cas de non-respect des obligations incombant au bénéficiaire, y compris la restitution."

Sous le titre "Forme de la demande", l'art. 18 LSubv dispose ce qui suit:

" ¹ La demande de subvention doit être formulée par écrit et accompagnée de tous les documents utiles ou requis par l'autorité compétente.

² Elle doit être dûment motivée par le requérant, qui doit démontrer que les principes et conditions de la présente loi sont respectés.

³ Le requérant doit en tous les cas joindre à la demande les documents suivants :

a. ses comptes et ses budgets;

b. un document énumérant toutes les subventions, aides et crédits obtenus."

Selon l'art. 24 LSubv, intitulé " Règles particulières à l'investissement", les travaux ou acquisitions antérieurs à la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne peuvent donner droit à une subvention (al. 3).

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il importe, pour prétendre à une subvention particulière, que la loi en détermine le principe et les conditions d'octroi spécifiques (ATF 138 II 191 consid. 4.2.4 p. 200). En d'autres termes, la loi ne donne pas à l'administré un droit à une subvention, à moins que les conditions d'octroi des subventions ne soient fixées par la loi elle-même, sans liberté d'appréciation pour l'administration (ATF 116 Ib 309 consid. 1b p. 312; 116 V 318 consid. 1c p. 319; 110 Ib 148 consid. 1b p. 152; v. également arrêts AC.2009.0160 du 23 novembre 2012; AC.2007.0210 du 17 mars 2008). Le fait que la norme juridique concernée est formulée de manière potestative n'exclut pas nécessairement l'existence d'un droit à la subvention (ATF 118 V 16 consid. 3a p. 19).

D’une façon générale, on entend par subventions des prestations découlant du droit public accordées à d’autres sujets de droit dans un certain but, sans que cela ne conduise à l’existence d’une contrepartie directe pour l’auteur de la subvention (cf. Karl Stengel, Zur Problematik der rechtlichen Ordnung der Subventionen, in ZBl 89/1988 p. 289, références citées). Pour le Tribunal fédéral, les subventions sont des versements des pouvoirs publics qui visent à inciter leur bénéficiaire à adopter une certaine attitude ou à effectuer certaines tâches dans un but d'intérêt public. Hormis le comportement attendu de leur bénéficiaire, ces montants sont alloués gratuitement, c'est-à-dire sans contrepartie économique équivalente en faveur de la collectivité qui les verse (TF 2C_647/2007 du 7 mai 2008; 2A.273/2004 consid. 2.3, in RF 61/2006 p. 239; ATF 126 II 443 consid. 6c p. 452). La notion de subvention est donc de nature essentiellement économique; le subventionnement de l'économie de marché s’entend sans contrepartie pour le bailleur de subvention, mais suppose que le bénéficiaire de la subvention remplisse une tâche d’intérêt public (TF 2A.501/2001 du 27 mai 2002 consid. 3.2).

3. a) aa) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) a pour but, outre de protéger les forêts (art. 1 al. 1), de "contribuer à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (catastrophes naturelles)" (art. 1 al. 2).

Unique disposition du Chapitre III "Protection contre les catastrophes naturelles", l'art. 19 LFo dispose ce qui suit, dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2017:

"Là où la protection de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige, les cantons doivent assurer la sécurité des zones d'avalanches, de glissements de terrain, d'érosion et de chutes de pierres et veiller à l'endiguement forestier des torrents. Des méthodes aussi respectueuses que possible de la nature doivent être utilisées."

Les dispositions d'exécution sont contenues dans le Chapitre 3 "Protection contre les catastrophes naturelles" de l'OFo, soit aux art. 15 à 17 OFo. L'art. 17 OFo, en particulier, se réfère à l'art. 19 LFo, comme cela ressort de son titre "Sécurité des territoires dangereux (art. 19)".

bb) Faisant partie du Chapitre V "Mesures d'encouragement" et intitulé "Protection contre les catastrophes naturelles", l'art. 36 LFo dispose ce qui suit:

"¹ La Confédération alloue aux cantons, sur la base de conventions-programmes, des indemnités globales pour les mesures destinées à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les catastrophes naturelles, notamment:

a. la construction, la remise en état et le remplacement d'ouvrages et d'installations de protection;

b. la création et le traitement de jeunes peuplements ayant une fonction protectrice particulière;

c. l'établissement de cadastres et de cartes des dangers, l'aménagement et l'exploitation de stations de mesures ainsi que la mise sur pied de services d'alerte, pour assurer la sécurité des agglomérations et des voies de communication.

² Exceptionnellement, elle peut allouer par voie de décision des indemnités pour des projets impliquant une évaluation individuelle de sa part.

³ Le montant des indemnités dépend de la mise en danger par des catastrophes naturelles, ainsi que du coût et de l'efficacité des mesures."

Les dispositions d'exécution du Chapitre V de la LFo se trouvent au Chapitre 6 "Aides financières (sans crédits d'investissement) et indemnités" de l'OFo, soit aux art. 38 ss OFo.

La disposition correspondant à l'art. 36 LFo est l'art. 39 OFo, dont il reprend le titre ("Protection contre les catastrophes naturelles") et qui a la teneur suivante:

"¹ Les indemnités pour les mesures et l'établissement des documents de base sur les dangers sont en règle générale allouées sous forme globale. Le montant des indemnités globales est négocié entre l'office et le canton concerné et est fonction:

a. des dangers potentiels et des risques de dommages;

b. de l'ampleur et de la qualité des mesures ainsi que de leur planification.

² Les indemnités peuvent être allouées au cas par cas lorsque les mesures:

a. présentent une dimension intercantonale;

b. touchent des zones protégées ou des objets inscrits dans des inventaires fédéraux;

c. requièrent dans une mesure particulière une évaluation complexe ou spécifique par des experts en raison des variantes possibles ou pour d'autres motifs; ou

d. n'étaient pas prévisibles.

³ La contribution au financement des mesures visées à l'al. 2 est comprise entre 35 et 45 % des coûts et est fonction:

a. des dangers potentiels et des risques de dommages;

b. du degré de prise en compte effective des risques;

c. de l'ampleur et de la qualité des mesures ainsi que de leur planification.

⁴ Si un canton assume des charges considérables en raison de mesures de protection extraordinaires, notamment à la suite de dommages dus à des intempéries, la contribution visée à l'al. 3 pourra être exceptionnellement relevée à 65 % au plus du coût des mesures.

⁵ Aucune indemnité n'est allouée pour:

a. des mesures visant à protéger des bâtiments et des installations qui ont été construits:

1. dans des zones alors déjà définies comme dangereuses ou réputées dangereuses, et

2. sans être alors liés impérativement à cet emplacement;

b. des mesures visant à protéger des bâtiments et des installations touristiques telles que téléphériques, remontées mécaniques, pistes de ski ou sentiers pédestres qui se trouvent en dehors des zones habitées."

cc) Selon l'art. 50 al. 1 LFo, les cantons exécutent la présente loi sous réserve de l’art. 49. Ils édictent les dispositions nécessaires.

b) aa) La loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFO; BLV 921.01) a pour but d'appliquer la législation fédérale sur les forêts (art. 1 al. 1). Elle vise à protéger les forêts (art. 1 al. 1) et à "protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (dangers naturels)" (art. 1 al. 2).

Faisant partie du Chapitre III "Protection contre les dangers naturels (LFo, art. 19)", l'art. 37 LVLFO a la teneur suivante:

"Art. 37 Principes

¹ L'Etat veille à ce que les mesures appropriées soient prises sur le plan technique ainsi qu'en matière d'aménagement du territoire, d'organisation, de sylviculture et de propriété foncière aux endroits où il y a des risques liés aux dangers naturels.

² Il favorise les mesures de prévention pour diminuer les risques de dommages et cherche en priorité à rétablir les dynamiques naturelles propices en favorisant les moyens naturels par rapport aux ouvrages construits."

Les compétences respectives du canton et des communes sont décrites aux art. 39 et 40 LVLFO, dans les termes suivants:

" Art. 39 Compétences cantonales

¹ L'Etat veille à l'élaboration des documents de base. Le service supervise et coordonne l'élaboration des documents de base concernant notamment les avalanches, les chutes de pierres et les glissements de terrain superficiels.

² L'Etat assure la coordination des mesures de prévention. Le service soutient leur réalisation, veille à leur mise en oeuvre et contrôle leur exécution.

³ L'Etat prend les mesures nécessaires, pour autant qu'une autre collectivité publique ou des tiers n'en aient pas la compétence. Le cas échéant, il conseille et soutient les collectivités publiques ou les tiers compétents, et peut ordonner l'exécution par substitution.

⁴ L'Etat veille à la mise en place des services d'alerte par les communes et au bon fonctionnement de ceux-ci. Il conseille et soutient les communes qui ont besoin d'un service d'alerte.

Art. 40 Compétences communales

¹ Les communes sont compétentes pour se prémunir contre les dangers naturels qui menacent le territoire bâti et mettent la population en danger.

² Elles veillent à ce que :

a. l'apparition des dangers soit détectée à temps et leur évolution surveillée ;

b. les dispositions organisationnelles, sylvicoles et techniques, ainsi que les autres mesures de protection soient prises à temps ;

c. les ouvrages de protection soient entretenus.

³ Les cartes de dangers naturels et les analyses de risques sont établies par les communes et les autorités concernées selon les méthodes reconnues en la matière. Lorsqu'il s'agit de la protection d'ouvrages particuliers, les cartes de dangers naturels peuvent être établies par l'autorité directement concernée.

⁴ Les communes menacées par des dangers naturels organisent un service d'alerte efficace pour prévenir la population en cas de catastrophe naturelle imminente. Elles ordonnent des mesures préventives telles que l'évacuation et le bouclage de la région menacée, ou exceptionnellement le déclenchement artificiel d'avalanches ou le dynamitage de parois rocheuses instables."

Intitulé "Obligations des exploitants d'installations", l'art. 41 LVLFO dispose ce qui suit:

"¹ Les exploitants d'installations (comme les routes, les voies ferrées ou autres installations de transport notamment soumises à concession, ainsi que les usines électriques et les installations de transport de fluides, d'énergie et de communication) ont la responsabilité de prendre, à leur charge, des mesures préventives pour protéger les usagers contre les dangers naturels.

² Ces mesures ne s'appliquent pas aux chemins forestiers de desserte, aux dessertes rurales ni aux sentiers et cheminements pédestres situés en forêt.

³ Les domaines skiables sont dans tous les cas soumis à la règle énoncée à l'alinéa premier."

Les dispositions d'exécution sont contenues dans le Chapitre III "Protection contre les catastrophes naturelles (LVLFo, art. 37 à 41)" du règlement d'application de la loi forestière du 8 mai 2012, du 18 décembre 2013 (RLVLFo; BLV 921.01.1). Les art. 36 ss RLVLFo ont la teneur suivante:

"Art. 36 Dangers naturels

¹ Les dangers naturels au sens de la loi forestière sont les avalanches, les mouvements de terrain (notamment érosion, coulées de boue, chutes de pierres et de glace, éboulements rocheux) ainsi que les importants dégâts aux forêts liés à des événements météorologiques exceptionnels, mettant en danger la population ou les biens d'une valeur notable.

Art. 37 Mesures de prévention

¹ Les mesures de prévention s'appuient sur les documents de base et les concepts de mesures. Elles comprennent :

a. les mesures d'aménagement du territoire ;

b. les mesures sylvicoles ;

c. les mesures techniques ;

d. les mesures organisationnelles.

Art. 38 Mesures d'aménagement du territoire

[…]

Art. 39 Mesures sylvicoles

[…]

Art. 40 Mesures techniques

¹ Les mesures techniques comprennent notamment :

a. les constructions pour empêcher les dégâts d'avalanches et l'aménagement d'installations pour le déclenchement préventif d'avalanches ;

b. l'aménagement des ravines et les mesures concomitantes, liées à la conservation des forêts de protection, à prendre dans le lit des torrents (endiguement forestier) ;

c. les travaux contre les glissements de terrain superficiels et le ravinement, les drainages nécessaires et la protection contre l'érosion ;

d. les travaux de défense et les ouvrages de réception contre les chutes de pierres, de rochers et les éboulements, ainsi que le déclenchement préventif de matériaux instables ;

e. les mesures de protection individuelles pour autant qu'elles fassent partie d'un concept de protection global contre les dangers naturels ;

f. le transfert dans des endroits sûrs de constructions et d'installations menacées ;

g. l'aménagement et l'exploitation de systèmes de mesures et d'alarme ;

h. les infrastructures nécessaires à l'entretien des forêts et des ouvrages de protection.

² Les travaux doivent être combinés, dans la mesure du possible, avec des mesures d'ingénierie biologique et sylvicole.

Art. 41 Mesures organisationnelles

[…]".

bb) La LVLFO comporte un Chapitre VI "Mesures d'encouragement", lequel comprend une Section II "Indemnités et aides financières". La Sous-section I (art. 78 à 88) porte le titre "Principes (LSubv, art. 11)". Les art. 78 à 80 LVLFO ont la teneur suivante:

"Art. 78 Autorité d'octroi et bénéficiaires des subventions

¹ Les subventions sont accordées par le service.

² Peuvent bénéficier de subventions des personnes physiques ou morales, de droit privé ou de droit public.

³ Sous réserve des cas d'indemnités prévus par la présente loi, celle-ci ne confère aucun droit à l'octroi d'une subvention.

Art. 79 Forme des subventions

Les subventions peuvent être accordées sous forme de prestations pécuniaires, d'avantages économiques, de prêts à des conditions préférentielles, de cautionnements ou autres garanties.

Art. 80 Conditions d'octroi des subventions

¹ L'Etat lie ses prestations financières aux conditions suivantes :

a. les mesures sont ordonnées par le service ; elles répondent aux exigences techniques, économiques et écologiques et sont exécutées de manière économe et efficace par du personnel qualifié, conformément aux prescriptions de sécurité au travail ;

b. l'exécution des mesures garantit la préservation de la biodiversité, la conservation des espèces et des milieux particuliers ou menacés ;

c. les mesures sont conformes à la planification forestière ;

d. les conventions collectives de travail sont respectées ;

e. en cas de risques accrus, les travaux sont payés en régie.

² En outre, l'Etat peut lier ses prestations financières notamment aux conditions suivantes :

a. le bénéficiaire fournit une prestation adaptée à ses moyens ;

b. les tiers bénéficiaires du résultat de la prestation, en particulier les usufruitiers, participent au financement ;

c. le bénéficiaire tient une comptabilité.

³ Le maître d'œuvre devra en outre s'engager à réaliser, dans les délais fixés, le projet déposé et à entretenir et conserver en bon état les ouvrages réalisés."

Faisant partie de la Sous-section II "Domaines de subventionnement" et intitulé "Généralités", l'art. 89 dispose ce qui suit:

"Dans les limites de ses disponibilités financières, l'Etat encourage les mesures visant:

a. la protection de la population ainsi que des biens de valeur notable contre les dangers naturels ;

b. la prévention et la réparation des dégâts aux forêts ;

c. la conservation et l'entretien des forêts, l'amélioration de la biodiversité, ainsi que les tâches de surveillance ;

d. l'accueil du public dans les forêts ;

e. la formation professionnelle ;

f. la recherche et la collecte de données ;

g. la promotion de l'économie forestière et du bois et la vulgarisation forestière."

La protection contre les dangers naturels fait l'objet de l'art. 90 LVLFO, rédigé comme suit:

"L'Etat octroie des indemnités pour les mesures de prévention et de protection contre les dangers naturels, soit :

a. l'élaboration et la mise à jour des documents de base ;

b. les mesures sylvicoles ;

c. les mesures techniques ;

d. les mesures organisationnelles."

Les dispositions d'exécution sont contenues dans le Chapitre VI "Mesures d'encouragement (LVLFo, art. 77 à 97)" du RLVLFO. Aux termes de l'art. 63 RLVLFO, intitulé "Directives d'application", le service édicte les directives techniques nécessaires à l'application des mesures d'encouragement.

La DGE, Prévention des dangers naturels, a émis une directive cantonale relative aux Ouvrages de protection et autres mesures techniques selon la LFo, Convention-programme 2016-2019, datée du 28 novembre 2011, mise à jour au 8 décembre 2015 et révisée au 15 avril 2016 (document disponible à l'adresse <https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/environnement/forets/fichiers_pdf/dangers_naturels/160525_Directive_Ouvrages_2016_2019_sign%C3%A9.pdf> [consulté le 14 janvier 2019]; ci-après: la directive). Selon la directive, qui se réfère à l'art. 39 al. 5 let. b OFo, le subventionnement de mesures pour la protection d'installations, de constructions et d’infrastructures touristiques hors zones à bâtir est exclu (ch. 3.2).

4. a) En l'occurrence, l'autorité intimée motive le refus de l'aide financière requise d'abord par le fait que la demande ne satisfait pas aux exigences formelles. Elle fait valoir que la demande d'aide financière est postérieure aux travaux, de sorte que ceux-ci ne peuvent bénéficier d'une subvention en vertu de l'art. 24 al. 3 LSubv. Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée ajoute que la recourante n'a pas formulé sa demande par écrit et qu'elle n'a pas joint de dossier technique.

La recourante ne s'est pas déterminée sur ces questions.

b) Il ressort du dossier de la cause que la demande de subvention a été faite le 13 octobre 2016. Un rapport établi le 1^er février 2016 préconisait de prendre des mesures urgentes consistant à purger de manière systématique les blocs éboulés mobilisables et les écailles détachées; à plus long terme, il y avait lieu de stabiliser le rocher au moyen d'un treillis en acier et d'un clouage avec ancrage. Selon un devis du 11 janvier 2016, ces derniers travaux (filet de protection) s'élevaient à 245'555 francs. Il ne ressort pas du dossier que ces derniers travaux avaient été exécutés lors du dépôt de la demande. En revanche, les travaux à effectuer d'urgence (purge et protection temporaire de la galerie 2) avaient été réalisés avant le dépôt de la demande.

Il semble ainsi que la demande d'aide financière ne pouvait être rejetée en vertu de l'art. 24 al. 3 LSubv en tout cas s'agissant des travaux d'installation d'un filet de protection. Quant au non-respect de la forme écrite, il pourrait être formaliste à l'excès de rejeter la demande pour ce motif, sans avoir donné à la personne qui requiert la subvention la possibilité de régulariser sa demande. Ces points n'ont cependant pas à être tranchés en l'espèce, du moment que la demande d'aide financière pouvait de toute manière être rejetée pour un autre motif, comme cela ressort du considérant 5 ci-après.

5. a) Sur le fond, l'autorité intimée a refusé la demande d'aide financière pour l'installation d'un filet de protection contre les chutes de pierres sur le site que la recourante exploite au motif qu'elle ne subventionne que les ouvrages qui bénéficient aussi d'une subvention fédérale. Or, la mesure en question ne pourrait bénéficier d'une subvention fédérale en vertu de l'art. 39 al. 5 let. b OFo, disposition selon laquelle aucune indemnité n'est allouée pour des mesures visant à protéger des installations touristiques qui se trouvent en dehors des zones habitées. Dans un cas semblable concernant le canton de Glaris, l'OFEV aurait refusé d'entrer en matière sur une demande de subvention en vertu de la disposition précitée.

Selon la recourante, le fait que la Confédération ne verse pas d'indemnité aux cantons dans une telle situation ne saurait dispenser ceux-ci d'assumer les obligations qui sont mises à leur charge par l'art. 19 LFo. La recourante estime par conséquent que la décision entreprise viole les art. 19 LFo et 39 al. 2 LVLFO.

b) Comme indiqué plus haut (consid. 1a/bb), le litige porte sur l'aide financière que la recourante a demandée à l'Etat pour l'installation d'un filet de protection. Il n'a pas trait à l'obligation prétendue du Canton d'assumer les coûts de cette mesure. En d'autres termes, le fait que la recourante a demandé l'octroi d'une aide financière – au sens de l'art. 7 al. 3 LSubv – pour financer la mesure en question exclut, dans la présente procédure tout au moins, d'en revendiquer la prise en charge par le Canton à un autre titre, à savoir en vertu des obligations que les art. 19 LFo et 39 al. 2 LVLFO imposent à ce dernier.

L'aide financière ici litigieuse constitue une forme de subvention (cf. art. 7 LSubv et consid. 2a ci-dessus). Les subventions sont régies en l'occurrence par les art. 78 à 80 LVLFO. L'art. 78 LVLFO pose le principe selon lequel, sous réserve des cas d'indemnités prévus par la présente loi, celle-ci ne confère aucun droit à l'octroi d'une subvention. Les conditions d'octroi des subventions sont réglées à l'art. 80 LVLFO. En disposant que l'Etat lie ses prestations à certaines conditions qu'il énumère, l'art. 80 al. 1 LVLFO prévoit d'abord des conditions impératives. En prescrivant qu'"en outre, l'Etat peut lier ses prestations financières notamment aux conditions suivantes", l'art. 80 al. 2 LVLFO envisage ensuite des conditions facultatives, lesquelles ne sont d'ailleurs pas exhaustives (compte tenu de l'adverbe "notamment"). Le Canton peut ainsi faire dépendre l'octroi des subventions d'autres conditions qui sont laissées à son appréciation (étant rappelé que cela ne constitue pas un blanc-seing, l'autorité cantonale devant exercer son pouvoir d'appréciation dans les limites de l'abus et de l'excès). C'est ce que l'autorité intimée a fait en excluant de subventionner des mesures servant à la protection d'installations, de constructions et d'infrastructures touristiques hors zones à bâtir, en reprenant le motif d'exclusion prévu par le droit fédéral à l'art. 39 al. 5 let. b OFo (voir la directive ch. 3.2 et consid. 3b/bb ci-dessus), motif qui a été opposé à la demande de la recourante dans le cas particulier. Compte tenu de son pouvoir d'examen (cf. consid. 1c ci-dessus), la Cour de céans doit se limiter à examiner si, ce faisant, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

Compte tenu du fait que le droit cantonal exécute le droit fédéral (cf. art. 50 al. 1 LFo), on ne saurait dire que les conditions dont ce dernier fait dépendre l'octroi aux cantons d'indemnités globales au sens des art. 36 LFo et 39 OFo soient dénuées de pertinence ou étrangères au but visé par les dispositions légales cantonales applicables. On rappelle que tant la LFo (art. 1 al. 2) que la LVLFO (art. 1 al. 2) ont notamment pour but de protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les dangers naturels; or, cet objectif concerne surtout les zones habitées. Dès lors, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en reprenant en l'occurrence le motif d'exclusion prévu par le droit fédéral.

Au surplus, il est constant que la parcelle no 2915 se trouve en dehors des zones habitées, de sorte que la mesure pour laquelle l'aide financière est requise tombe sous le coup de l'art. 39 al. 5 let. b OFo. Dans ces conditions, l'autorité intimée était fondée à rejeter la demande d'aide financière déposée par la recourante.

6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le sort du recours commande que la recourante, qui succombe, supporte les frais de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de l'environnement du 1^er mai 2017 est confirmée.

III. Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 21 janvier 2019

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.