TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 février 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Caroline Kühnlein et M. Stéphane Parrone, juges ; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourants

1.

A.________  à ******** 

 

2.

B.________  à ********  

 

 

3.

 C.________  à ********

tous trois représentés par Me Natasa DJURDJEVAC HEINZER, avocate à Lausanne,

 

  

Autorité intimée

 

Office de l'accueil de jour des enfants, à Lausanne

  

 

Objet

      Divers  

 

Recours A.________, B.________ et C.________ c/ décision de la Cheffe de l'Office de l'accueil de jour des enfants du 8 juin 2017 interdisant à l'institution E.________ d'accueillir des enfants durant la pause de midi.

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________, dont B.________ et D.________ sont associés gérants, a pour but la planification, la création et la gestion de structures d'accueil pour la petite enfance (crèches, jardins d'enfants, halte-garderie, etc.) sur mandat de tiers ainsi que pour son compte. Elle exploite à Lausanne la structure d'accueil E.________.

Par deux décisions consécutives des 14 mars 2013 et 3 mars 2014,  l'Office de l'accueil de jour des enfants (ci-après: OAJE) a délivré à A.________ l'autorisation d'exploiter, dès le 11 mars 2013, l'institution d'accueil collectif de jour pré et parascolaire E.________ (ch. I), en précisant que "l'institution est ouverte le matin et l'après-midi (avec fermeture à midi, 45 min. minimum)" (ch. II)"; ces autorisations étaient valables jusqu'au 28 février 2018. L'autorisation d'exploiter délivrée le 3 mars 2014 désigne C.________ en qualité de nouvelle responsable pédagogique.

Le 29 mai 2015, A.________ a réitéré une requête, déjà précédemment déposée en 2013, d’ouverture de la structure d’accueil pour la pause de midi et ce dès le 1er septembre 2015. Par réponse du 22 juin 2015, l’OAJE a rappelé quelles implications avait l’ouverture de la structure d’accueil en continu, du point de vue des locaux, du personnel et de l’évaluation de la viabilité financière. Aucune autorisation complémentaire n'a été accordée à cet égard.

B.                     Un courrier de parents adressé à l’OAJE a porté à la connaissance de cette autorité que la structure E.________ semblait offrir des prestations d’accueil à la journée alors que l’autorisation du 3 mars 2014 précisait une pause de 45 minutes au moins à midi.

Par lettre du 23 novembre 2016, après avoir rencontré C.________ et D.________, l’OAJE leur a relayé les principaux éléments qui avaient été évoqués à savoir, notamment, le fait que la responsable pédagogique avait indiqué que l’association ASPAPE (Association de solidarité entre parents, amis et professionnels de l'enfance) était responsable des repas de midi alors qu’aucun contrat entre les parents et l’ASPAPE n’avait été produit et que certains parents avaient réglé les frais du repas de midi directement avec E.________, le fait que l'enfant ******** n’avait pas la possibilité de faire une sieste comme stipulé sur le contrat, le refus fait à l’inspecteur de l’ECA qui s’était présenté à E.________ de pouvoir visiter les locaux – mais que dans l’intervalle, la visite avait pu avoir lieu –, et enfin l’inscription de nombreux enfants de moins de 30 mois et au moins un enfant de moins de 24 mois; en outre, les formulaires d’inscription étaient lacunaires. L'institution E.________ était dès lors invitée à se conformer à l’autorisation délivrée et informée que des visites de contrôle auraient lieu.

Par lettre du 16 janvier 2017, A.________ a précisé ou contesté les points évoqués par l’OAJE dans son courrier du 23 novembre; la société a en particulier relevé n'avoir aucun lien avec l'association ASPAPE et que l'institution E.________ ne déléguait pas la prise en charge à midi. La cheffe de l’OAJE a répondu le 6 février 2017.

C.                     Le 2 février 2017, deux collaboratrices de l’OAJE ont effectué une visite impromptue de l'institution E.________ entre 11h10 et 12h00. Selon le rapport établi à l'issue de cette visite, alors qu’une dizaine d’enfants attendaient pour aller manger, la responsable pédagogique a expliqué qu’elle appelait les parents pour qu’ils viennent chercher leurs enfants. Peu après, une stagiaire est arrivée avec des repas chauds. Il a ensuite été expliqué aux collaboratrices de l’OAJE qu’usuellement les enfants mangeaient au restaurant Manor avec du personnel de l’association ASPAPE mais qu’il n’y avait pas de personnel en suffisance ce jour-là. Finalement, contactée, la présidente de l’ASPAPE a pris en charge les enfants pour aller manger au restaurant Manor.

D’après les déclarations de ******** et ********, respectivement présidente et vice-président de l’ASPAPE, telles que relayées par l’OAJE, ils font office de prête-nom pour l’association, qui a été créée par D.________, en contrepartie d'une réduction des coûts d’accueil pour leur propre enfant à E.________.

D.                     Par décision du 16 février 2017, la Cheffe de l’OAJE, ayant acquis la conviction qu’en dépit du fait qu’elle n’y était pas autorisée, la structure d’accueil E.________ proposait effectivement aux familles une prise en charge à la journée, y compris les repas de midi, a sommé C.________, responsable pédagogique, et B.________, administrateur de A.________, de cesser immédiatement toute pratique visant à offrir aux familles une prise en charge à la journée, y compris les repas de midi, quelle que soit la forme proposée pour ces repas, et de se conformer strictement aux termes de l’autorisation d’exploiter qui leur a été délivrée. Les familles devaient en être informées dès réception de la décision. La sommation était assortie de la menace de dénonciation aux autorités pénales pour insoumission à une décision de l’autorité (art. 292 CP) et la fermeture de l’institution réservée conformément à l’art. 13 LAJE. Les voies de droit à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) étaient indiquées. N'ayant pas été contestée, cette décision est entrée en force.

E.                     Dans une lettre du 23 février 2017 répondant à une requête d'audience déposée par B.________, la Cheffe de l’OAJE lui a en substance expliqué qu’elle était disposée à échanger avec lui s’agissant de la bonne compréhension du cadre légal et réglementaire pour le futur et a proposé une rencontre tout en précisant que la sommation n’était [plus] soumise à un débat contradictoire mais susceptible d’un recours.

Par courrier du 17 avril 2017, un responsable pédagogique de E.________ s’est adressé à l’OAJE pour lui faire part de plusieurs dysfonctionnements au sein de cette structure.

Les 3 et 11 mai 2017, des collaboratrices de l'OAJE ont procédé à deux visites inopinées de l'institution E.________. Lors des deux visites, il a été constaté que plus de 10 enfants mangeaient chez Manor, repas payés par un compte E.________, en présence d’accompagnants qui ramenaient les enfants à l'institution après le repas.

F.                     Par décision du 8 juin 2017, la cheffe de l'OAJE a d'une part informé C.________ et B.________ qu'ils seraient dénoncés aux autorités pénales et, d'autre part, interdit à l’institution E.________ de participer, de quelque manière qu’il soit, au déplacement des enfants qui lui sont confiés pour un repas et d’organiser des repas sur site, la décision étant privée d’effet suspensif. Il était précisé que les deux rapports de visite des 3 et 11 mai 2018 avaient mis en évidence qu’il y avait récidive quant au fait que E.________ prenait en charge les enfants à midi, en violation de l'autorisation d'exploitation.

G.                    Par acte du 5 juillet 2017, A.________, B.________ et C.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause à l’instance inférieure pour nouvelle décision dans le sens de considérants, subsidiairement uniquement à l’annulation de la décision. Ils ont en outre requis la restitution de l’effet suspensif.

Dans sa réponse du 12 juillet 2017, l'autorité intimée s’est déterminé sur la restitution de l’effet suspensif et a conclu au rejet du recours.

La requête de restitution de l’effet suspensif a été rejetée par décision du juge instructeur le 25 juillet 2017.

Le 21 août 2017, l’OAJE a adressé ses déterminations et conclu à son rejet et au maintien de la décision du 8 juin 2017. Le 5 septembre 2017, les recourants se sont déterminés spontanément.

Par ordonnance pénale du 11 juin 2018 (devenue définitive et exécutoire le 2 octobre 2018), le Procureur de l'arrondissement de Lausanne a retenu que C.________ et B.________, respectivement responsable pédagogique et administrateur de l’institution d’accueil collectif de jour E.________ au ********, exploitée par A.________, avaient violé, à tout le moins entre les 11 et 14 mai 2017, la décision du 16 février 2017 de l’Office de l’accueil de jour des enfants qui les sommait, sous la menace de l’art. 292 CP, de cesser immédiatement toute pratique visant à offrir aux familles une prise en charge à la journée, y compris les repas de midi, quelle que soit la forme proposée pour ces repas. Les intéressés ont été condamnés à une amende pour insoumission à une décision de l'autorité. Cette décision a été communiquée au tribunal de céans qui en a informé les parties par lettre du 8 janvier 2019.

Considérant en droit:

1.                      Dans sa décision du 8 juin 2017, l'autorité intimée a interdit  à l’institution E.________ de participer, de quelque manière qu’il soit, au déplacement des enfants qui lui sont confiés pour un repas et d’organiser des repas sur site. Il convient d'examiner en premier lieu s'il s'agit d'une décision sujette à recours.

                   a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. 

L'art. 3 LPA-VD définit la décision comme il suit:

"Art. 3 – Décision

1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être".

b) Selon la jurisprudence, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution d’une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; arrêts AC.2010.0009 du 24 juin 2011, AC.2004.0295 du 5 août 2005, AC.2005.0052 du 29 avril 2005, GE.1993.0122 du 16 avril 1996 consid. 1). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; Grisel, op. cit., p. 994). Il n’est fait exception à ce principe que si la décision de base a été prise en violation d’un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant, ou lorsqu’elle est nulle de plein droit (ATF 115 Ia 1 consid. 3 et les arrêts cités, traduit au JdT 1991 I p. 396).

Ainsi par exemple une carte de sortie qui vise exclusivement à contrôler l'exécution d'une décision de renvoi d'un étranger déjà prononcée, ne constitue pas une décision susceptible de recours (arrêt PE.2012.0113 du 11 avril 2012 et réf.). De même, l'acte par lequel le Service de la population fixe un nouveau délai de départ ne modifie pas la situation juridique de l'intéressé et ne constate pas davantage l'existence de droits ou d'obligations à son endroit, mais ne constitue en fait qu'une mesure d'exécution d'une décision de renvoi définitive et exécutoire, de sorte que la voie du recours au Tribunal cantonal n'est pas ouverte (arrêts PE.2015.0424 du 24 mars 2016 consid. 2b, PE.2015.0092 du 23 mars 2015 consid. 2b, PE.2011.0266 du 18 décembre 2012 consid. 1b, et les références citées).

En matière d'aménagement du territoire, la jurisprudence considère qu'une décision qui ne fait qu’imposer un délai pour la réalisation de travaux ordonnés par une décision entrée en force ne peut pas faire l’objet d’un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu’elle ne modifie pas la situation juridique de l’administré (cf. notamment ATF 119 Ib 498; arrêts AC.2012.0045 du 18 octobre 2012, AC.2010.0113 du 13 avril 2011, AC.2009.0247 du 30 mars 2010, AC.2007.0113 du 27 juin 2007, AC.2005.0052 du 29 avril 2005 et AC 2004.0295 du 5 août 2005).

De même, il n'est pas possible de recourir contre les conditions fixées dans la licence d'exploitation d'un établissement public en rapport avec la capacité d'accueil lorsque dite capacité a été arrêtée par une autorisation spéciale qui fait partie intégrante d'un permis de construire définitif et exécutoire. En effet, dans cette hypothèse, la licence se borne à reprendre le contenu de cette autorisation spéciale; en aucune manière, elle ne modifie la situation juridique de l’établissement du recourant (cf. arrêt GE.2013.0005 du 8 juillet 2013).

2.                      a) Les recourants s’en prennent à la décision du 8 juin 2017, par laquelle la cheffe OAJE a interdit à l’institution E.________ de participer, de quelque manière qu’il soit, au déplacement des enfants qui lui sont confiés pour un repas et d’organiser des repas sur site. Ils dénoncent notamment une violation de leur droit d’être entendus, n’ayant pas pu s’exprimer sur certains des éléments de fait retenus dans la décision du 8 juin 2017 et invoquent l’illégalité de la décision de fermeture à midi, qui ne reposerait sur aucune base légale, tout en déclarant que Pop-In's ne prenait pas en charge l’accueil des enfants durant la pause de midi.

b) L'acte attaqué du 8 juin 2017 ne constitue pas une décision sujette à recours au sens de l'art. 3 LPA-VD, dans la mesure où elle se borne à interdire aux  recourants d'organiser des repas de midi pour les enfants, soit à se conformer aux conditions d'exploitation telles que fixées en dernier lieu dans l'autorisation du 3 mars 2014, à savoE.________ n'est ouverte que le matin et l’après-midi avec fermeture obligatoire à midi (pendant 45 minutes au minimum). La situation juridique des recourants n'est ainsi pas modifiée par l'acte attaqué. L’exploitant a certes exprimé à plusieurs reprises le souhait d'offrir des prestations à la journée, y compris avec le repas de midi, mais n’a jamais obtenu d’autorisation à cet égard. C’est donc à tort que les recourants contestent la légalité de la décision de fermeture (à midi) dès lors qu’il n’y a jamais eu d’autorisation d’ouverture pour midi. Bien au contraire, les recourants se sont vu rappeler, par lettre du 23 novembre 2016, qu’ils devaient se conformer à l’autorisation délivrée, et ont été sommés, par décision du 16 février 2017, sous menace de dénonciation aux autorités pénales et avec indication des voies de droit, de cesser immédiatement toute pratique visant à offrir aux familles une prise en charge des enfants à la journée, y compris durant le repas de midi.

Par ailleurs, si l’on devait considérer que les recourants contestaient la "décision" du 8 juin 2017, par laquelle ils ont été informés de leur dénonciation aux autorités pénales, ce qui ne ressort pas de leurs écritures, il faudrait admettre que ce prononcé ne modifie pas non plus leur situation juridique. De toute façon, force est de constater que le présent recours est devenu sans objet sur ce point, dès lors que le procureur a rendu dans l'intervalle sa décision, laquelle est devenue définitive et exécutoire le 2 octobre 2018.

En l’absence de décision susceptible de recours, il n’y a pas lieu d’examiner les griefs soulevés par les recourants, tel que celui tiré notamment de la violation du droit d’être entendu. A noter que, dans la mesure où les recourants soutiennent ne pas être en charge de l’accueil des enfants durant la pause de midi, ils ne semblent pas non plus disposer d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 LPA-VD à l'annulation d'une décision constatant, en substance, le fait qu’ils n’ont pas d’autorisation pour accueillir les enfants à midi, d'autant que l'intérêt pratique et actuel fait ici défaut, puisque l'autorisation d'exploiter la structure E.________ délivrée le 3 mars 2014 n'est plus valable depuis le 28 février 2018.

3.                      Il résulte de ce qui précède que le recours est irrecevable. Succombant, les recourants supporteront les frais de justice et n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

III.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 février 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.