TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 janvier 2018

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Jean-Daniel Beuchat et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.

Recourante

Association A.________, à ********,

Autorité intimée

Département de l'économie de l'innovation et du sport, à Lausanne

Objet	Subventionnement
	Recours Association A.________ c/ décision du Département de l'économie et du sport du 16 juin 2017 refusant de financer son projet "Appui à l'intégration par le français"

Vu les faits suivants:

A. Développé en partenariat avec le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), le Programme d'intégration cantonal (PIC) met en œuvre les objectifs stratégiques convenus par la Confédération et le canton de Vaud en matière d'encouragement à l'intégration
(cf. art. 17a al. 1 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers - OIE; RS 142.205 -, en vigueur depuis le 1^er janvier 2014). Le Bureau cantonal pour l’intégration des étrangers et la prévention du racisme (BCI) est chargé de piloter et coordonner les actions développées dans la version vaudoise de ce programme, qui comprend les huit domaines d'encouragement spécifiques à l'intégration suivants: "Protection contre la discrimination", "Conseil", "Primo information", "Petite enfance" (ou "Encouragement précoce"), "Langue et formation", "Employabilité", "Interprétariat communautaire" et "Vivre-ensemble" (ou "Intégration sociale").

Le BCI a publié en août 2016 une brochure d' "Appel aux projets 2017", proposant aux différentes structures actives dans le domaine de l'intégration un soutien au niveau des finances, de la gestion de projets et de la coordination. Les appels aux projets regroupés dans cette brochure concernent cinq des huit domaines du PIC, notamment le domaine "Langue et formation" dont "l'objectif est d'offrir la possibilité aux personnes immigrées d'améliorer leur niveau de formation générale et de favoriser l'apprentissage de la langue française"; peuvent dans ce cadre être subventionnés deux typologies de projet: les "Cours de langue" (A) et les "Ateliers de communication et accès à la formation" (B; cf. ch. 4.3). S'agissant des "conditions de subventionnement" (ch. 2), il résulte de cette brochure, en particulier, que le projet doit correspondre aux objectifs et aux critères du domaine dans lequel il est déposé (cf. ch. 2.1), respectivement que la subvention maximale est de 15'000 fr. (sauf dans le domaine "Langue et formation: projets A") et que la subvention accordée ne pourra pas excéder 70 % du coût global du projet (cf. ch. 2.2).

B. a) L'Association A.________ (la recourante) est une association sans but lucratif, constituée à Lausanne le 7 octobre 1996 selon les art. 60 ss CC et dont le but consiste à améliorer l'accès des migrants lusophones aux structures médico-sociales, éducatives et juridiques du canton et de favoriser leur intégration en Suisse. Selon les indications figurant sur son site Internet (********), elle est composée de personnes semi bénévoles et propose des prestations sous la forme notamment d'interprétariat et de traductions écrites, d'accompagnement, de documentation ou encore d'information; s'agissant du coût de ses prestations pour les particuliers, il est précisé que l’association prend en considération leurs situations personnelles respectivement que "le prix ne doit pas être un obstacle" (les services étant pour le reste payants pour les professionnels ou responsables des institutions publiques).

Selon ses déclarations, la recourante a bénéficié de subventions dans le cadre du PIC pour un projet de "Permanence téléphonique et d'accueil en langue portugaise", pour un montant qui a varié suivant les années entre 12'000 et 13'300 francs.

b) La recourante a déposé le 31 mars 2017 un projet d' "Appui à l'intégration par le français" sur le formulaire en ligne ad hoc proposé par le BCI, qui a été enregistré sous la référence "Offre d'intégration no VD17-045-A" dans le domaine "Langue et formation" / "Cours de langue". Les objectifs de ce projet étaient de "soutenir et accompagner un public adulte lusophone migrant dans la compréhension et la communication orale et écrite du français, afin de promouvoir et développer leur intégration"; la subvention sollicitée était de 15'000 fr., étant précisé que les "coûts du projet" s'élevaient à 15'950 fr. et que les "contributions propres" de l'association étaient de 600 fr. (à titre de "recettes / écolage").

Il apparaît que la recourante a également réitéré sa demande tendant au subventionnement de son projet de permanence téléphonique et qu'elle a obtenu dans ce cadre le montant maximal de 15'000 fr. (cf. en particulier l'extrait de la réponse au recours reproduit sous let. C infra).

c) Par décision du 16 juin 2017, le Département de l'économie et du sport (désormais: Département de l'économie, de l'innovation et du sport) a refusé le subventionnement de ce projet, retenant en particulier ce qui suit:

"L'analyse des projets a été réalisée sur la base des critères légaux (LSub [recte: LSubv], LEtr, LIEPR notamment), de faisabilité, de subsidiarité aux offres déjà existantes et en application des conditions fixées dans l'appel aux projets. Il a également été tenu compte du nouveau programme d'intégration cantonal (PIC) valable de 2014 à 2017 et développé en partenariat avec le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM). Sur la base de ces critères, le Chef du département de l'économie et du sport s'est prononcé sur les subventions octroyées.

Nous avons le regret de vous informer que votre projet ne peut être financé en l'état. En effet, les besoins de cours de français dans le canton sont tels que nous avons dû faire face à de nombreuses demandes et devons procéder à des déterminations des priorités très strictes. Malgré la qualité de votre projet et dans ce contexte budgétaire serré, celui-ci n'est pas considéré comme prioritaire."

C. L'Association A.________ a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte du 10 juillet 2017, concluant à sa réforme en ce sens (implicitement) que sa demande de subventionnement était acceptée. Elle a relevé qu'elle n'avait pas l'intention d'organiser des cours de français "au sens académique habituel" - comme le faisaient déjà de nombreux organismes visant une clientèle de migrants de toutes origines - mais que son projet "vis[ait] uniquement des migrants lusophones et prévo[yait] d'adapter l'enseignement en fonction des besoins et du niveau des bénéficiaires", avec en outre une "immersion dans la langue au moyen d'accompagnements auprès de différents services (guichets de poste, magasins, transports publics, hôpitaux, banques, etc.)". Se référant aux "fréquentes demandes" de son public pour ce type d'amélioration de leur intégration sociale et au "caractère pragmatique et ciblé de son projet", elle estimait que ce dernier "constitu[ait] un prolongement des prestations de [sa] permanence et de ce fait d[evait] pouvoir être rangé dans le domaine d'encouragement dit « Intégration sociale » du PIC, qui [était] déjà celui de [sa] permanence". Elle précisait que dans l'hypothèse où l'autorité intimée serait disposée à entrer en matière pour un nouvel examen de ce projet, elle serait prête à revoir l'organisation des activités afin de proposer un budget plus réduit.

Dans sa réponse au recours du 14 août 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, exposant en particulier ce qui suit:

"Le projet déposé par l'Association A.________ concerne l'organisation d'ateliers de français pour la communauté lusophone. A ce titre, il s'inscrit dans l'appel aux projets « Langue ». Ce domaine représente l'investissement le plus important du BCI en termes de financement (plus de la moitié du budget de subventionnement, soit près de CHF 2.2M). Cette enveloppe financière, dont l'extension n'est pas prévue à court terme, ne suffit de loin pas à couvrir tous les besoins constatés sur le terrain, tant ils sont croissants, accentués par la crise migratoire que la Suisse a connue ces dernières années. De ce fait, le BCI a dû mettre en place une stratégie de couverture du territoire vaudois, par district, la plus équitable possible en termes d'accès aux prestations pour les bénéficiaires. Cela induit la détermination de priorités très strictes, notamment en regard de la localisation géographique et de la complémentarité de l'offre existante.

Concernant le projet de l'Association A.________, les éléments suivants ont motivé le refus de financement:

• La complémentarité avec l'offre existante n'a pas été prouvée: les ateliers ont lieu à Lausanne, région et ses environs largement couverts, même si la prestation est ouverte à une population plus large que la population lausannoise.

• Le projet est présenté comme une extension du projet existant en intégration sociale et non pas comme un projet d'atelier de français, passerelle pour une orientation vers d'autres cours de langue. Le BCI soutient déjà le projet de permanence téléphonique lusophone à hauteur maximale prévue (CHF 15'000.-) et ne pourrait pas financer une « extension » du projet existant.

• Le critère budgétaire n'est pas entièrement rempli: le budget présenté est peu détaillé et pas équilibré: le coût total du projet est de CHF 15'950.- et la subvention demandée de CHF 15'000.-. Or, il est stipulé dans les critères que la subvention accordée « ne pourra excéder 70 % du coût global du projet » […]. Il n'est pas fait mention d'autre subventionnement, hormis les CHF 600.- d'écolage.

• Formellement, le projet déposé est incomplet, le descriptif du projet manque alors qu'il s'agit d'un nouveau projet.

[…]

Cela étant, nous tenons à relever que l'Association A.________ est un partenaire que le BCI finance pour son projet de permanence et dont il reconnaît et souligne l'engagement, le dévouement et l'investissement. Il le remercie de continuer à lui faire remonter les besoins dont le BCI a bien conscience. Il l'invite par conséquent à poursuivre la collaboration et l'échange avec le canton."

Invitée à déposer ses éventuelles observations complémentaires, la recourante n'a pas réagi en temps utile. Un nouveau délai de détermination lui ayant toutefois été imparti, à sa requête, elle a soutenu par écriture du 6 octobre 2017 que son projet aurait pu être pris en considération dans un autre domaine du PIC que "Langue et formation", par exemple "Employabilité", "Interprétariat communautaire" ou encore "Intégration sociale". Cela étant, elle a en substance fait valoir que ce projet pouvait être considéré comme complémentaire à l'offre existante, étant précisé qu'il avait été présenté comme une extension du projet de permanence téléphonique dans la mesure où les demandeurs de la prestation concernée étaient uniquement des bénéficiaires de ce service; elle estimait en outre que les renseignements fournis constituaient un descriptif "assez clair" de l'activité envisagée. Elle admettait pour le reste "ne pas avoir suivi correctement les directives PIC, en particulier la règle [selon laquelle] la subvention ne p[ouvait] excéder 70 % du coût global du projet" - évoquant notamment à cet égard le fait qu'elle n'avait pas obtenu d'autre subventionnement pour ce projet.

Les observations de la recourante ont été transmises à l'autorité intimée qui ne s'est plus prononcée.

D. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de financer le projet d' "Appui à l'Intégration par le Français" proposé par la recourante dans le cadre de l' "Appel aux projets 2017" lancé par le BIC.

a) Aux termes de l'art. 4 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), l'intégration des étrangers vise à favoriser la coexistence des populations suisse et étrangère sur la base des valeurs constitutionnelles ainsi que le respect et la tolérance mutuels (al. 1). Elle doit permettre aux étrangers dont le séjour est légal et durable de participer à la vie économique, sociale et culturelle (al. 2). Il est indispensable que les étrangers se familiarisent avec la société et le mode de vie en Suisse et, en particulier, qu'ils apprennent une langue nationale (al. 4).

Selon l'art. 55 LEtr, la Confédération accorde des contributions financières à l'intégration des étrangers en vertu des al. 2 et 3 de cette disposition, contributions qui complètent les dépenses effectuées par les cantons pour l'intégration (al. 1). Les contributions versées pour les personnes admises à titre provisoire, les réfugiés reconnus et les personnes à protéger titulaires d'une autorisation de séjour sont octroyées aux cantons sous la forme de forfaits d'intégration ou de financement de programmes d'intégration cantonaux (cf. al. 2); les autres contributions sont versées pour financer des programmes d'intégration cantonaux ainsi que des programmes et des projets d'importance nationale visant à encourager l'intégration des étrangers, indépendamment du statut de ces derniers (cf. al. 3). Le Conseil fédéral fixe le montant de contributions versées par la Confédération en vertu des al. 2 et 3 (al. 4), définit les domaines qui font l'objet de mesures d'encouragement et règle les modalités de la procédure prévue aux al. 2 et 3 (al. 5).

Faisant usage de cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers (OIE; RS 142.205), qui a notamment pour objet de fixer la procédure et les conditions pour l'octroi de contributions financières de la Confédération en faveur de la promotion de l'intégration (art. 1 let. d). Il résulte en particulier de l'art. 17a de cette ordonnance que les objectifs stratégiques convenus par la Confédération et les cantons en matière d'encouragement de l'intégration sont mis en œuvre au moyen de programmes d'intégration cantonaux
(al. 1); les cantons statuent, dans le cadre de leur programme d'intégration, sur l'octroi de contributions financières à des projets individuels (al. 5).

b) Au niveau cantonal, la loi vaudoise du 23 janvier 2007 sur l'intégration des étrangers et la prévention du racisme (LIEPR; RSV 142.52) a notamment pour but de favoriser l'intégration des étrangers (art. 1, 1^er tiret) - la notion d'intégration se rapportant à toute action visant à promouvoir l'égalité des chances d'accès aux prestations sociales, aux ressources économiques et à la vie culturelle, la participation des étrangers à la vie publique et la compréhension mutuelle entre Suisses et étrangers (art. 3, 1^er tiret).

S'agissant dans ce cadre du subventionnement, l'art. 14 LIEPR prévoit que l'Etat peut accorder des subventions notamment pour des activités favorisant l'intégration des étrangers. Peuvent en particulier faire l'objet de subventions, selon l'art. 15 LIEPR, les activités suivantes (al. 1): améliorer le niveau de formation générale des étrangers et favoriser leur apprentissage du français (let. a), encourager les projets visant l'intégration dans le monde du travail (let. b) ou encore créer des services d'aide aux étrangers dédiés essentiellement à la coordination, à la communication et à l'information et assurer leur fonctionnement (let. j); le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les conditions d'octroi de subventions (al. 2). Ces conditions ont été arrêtées par le Conseil d'Etat à l'art. 13 du règlement d'application de la LIEPR, du 19 décembre 2007 (RLIEPR; RSV 142.52.1), dont il résulte en substance que les associations, groupements ou institutions peuvent bénéficier d'une aide financière pour des activités en faveur de l'intégration des étrangers (notamment) telles que décrites à l'article 15 LIEPR à condition (al. 1), s'agissant de projets d'intégrations (ch. 2), que la description du projet précise le but, le concept, les moyens utilisés, les personnes concernées et l'organisme responsable du projet (1^er tiret) et que les auteurs du projet recherchent les complémentarités et collaborations possibles avec d'autres institutions (2^ème tiret).

c) D'une façon générale, toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par l'Etat de Vaud sont soumises à la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15 - cf. art. 1 al. 2; cf. ég. CDAP AC.2009.0160 du 23 novembre 2012 consid. 1, qui rappelle, en référence à l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat [BGC janvier-février 2005 p. 7389], que la LSubv est une loi-cadre dont l'objectif est l'harmonisation des lois spéciales applicables aux subventions).

Aux termes de l'art. 2 LSubv, il n'existe pas de droit à l'octroi de la subvention (al. 1), les dispositions contraires expresses étant réservées (al. 2). Selon l'art. 32 LSubv, les subventions cantonales sont accordées dans les limites des crédits accordés par le Grand Conseil. En l'absence d'un droit expressément prévu par la loi, la subvention peut ainsi le cas échéant être refusée malgré la réalisation des conditions légales de son octroi (cf. CDAP AC.2009.0160 précité, consid. 2 et les références à l'Exposé des motifs, dont il résulte en particulier qu'en cas d'insuffisance des ressources, il ne sera fait droit à la demande que si les bénéficiaires disposent d'un droit à la subvention [BGC précité,
p. 7413]; cf. ég. CDAP GE.2016.0035 du 24 avril 2017 consid. 2b).

A teneur de l'art. 3 LSubv, les subventions doivent notamment répondre aux principes de légalité, d'opportunité et de subsidiarité. Il résulte en outre des "dispositions directement applicables aux subventions" (art. 13 ss LSubv), en particulier, que l'autorité compétente peut impartir au bénéficiaire des charges et conditions (art. 17 al. 1), que la demande de subvention doit être formulée par écrit et accompagnée de tous les documents utiles ou requis par l'autorité compétente (art. 18 al. 1) respectivement qu'elle doit être dûment motivée par le requérant, qui doit démontrer que les principes et conditions de la présente loi sont respectés (art. 18 al. 2).

d) En l'espèce, il s'impose de constater d'emblée que la recourante ne peut se prévaloir d'aucun droit à la subvention litigieuse (cf. art. 14 LIEPR, dont il résulte que l'Etat "peut" accorder des subventions dans ce cadre). L'autorité intimée a en outre exposé de façon convaincante que l'enveloppe consacrée aux projets "Langue" (dans le domaine "Langue et formation" du PIC), bien qu'elle représente l'investissement le plus important du BCI avec plus de la moitié du budget de subventionnement, ne suffisait "de loin pas" à couvrir tous les besoins constatés en la matière et qu'elle a ainsi dû mettre en place une stratégie de couverture du territoire vaudois la plus équitable possible en terme d'accès aux prestations pour les bénéficiaires respectivement de déterminer des priorités très strictes s'agissant notamment de la localisation géographique et de la complémentarité de l'offre existante (cf. l'extrait de la réponse au recours reproduit sous let. C supra). Le refus de subventionnement litigieux se fonde ainsi principalement sur le fait que, dans les limites des crédits à disposition (cf. art. 32 LSubv), le projet de la recourante n'a pas été considéré comme prioritaire.

Se référant aux particularités de son projet, dont elle indique qu'il est issu des fréquentes demandes dans ce sens de son public lusophone, la recourante fait en substance valoir dans son recours que ce projet constitue un prolongement des prestations qu'elle propose en matière de permanence téléphonique et qu'il aurait de ce fait dû être rangé dans le domaine "Intégration sociale" (ou "Vivre-ensemble") du PIC. Cet argument ne saurait être suivi. Comme le relève l'autorité intimée dans sa réponse au recours, la recourante bénéficie d'ores et déjà pour son projet de permanence téléphonique d'une subvention à hauteur maximale prévue (15'000 fr.) de sorte qu'une extension de ce projet ne pourrait dans tous les cas pas être financée sous la forme d'une subvention; on voit mal en effet, à l'évidence, qu'il suffise à un bénéficiaire de présenter son projet non comme un tout mais comme étant constitué d'un projet de base augmenté de différentes extensions pour échapper de ce chef à la limite maximale prévue en matière de subventionnement.

Au demeurant et quoi qu'en dise la recourante (également dans sa réplique), il n'apparaît pas que la méthode de formation évoquée dans le recours (avec notamment une adaptation aux besoins des bénéficiaires et une immersion dans la langue au moyen d'accompagnement auprès des différents services) présenterait des spécificités dans une mesure telle qu'il se justifierait de le prendre en compte dans un autre domaine du PIC que le domaine "Langue et formation". Il n'est pas rare en effet, dans le cadre de cours de langue - en particulier lorsqu'ils s'adressent aux migrants -, d'adapter l'enseignement aux besoins directs des étudiants et de les confronter à des situations de la vie réelle (que ce soit par le biais d'une immersion telle qu'évoquée par la recourante ou encore par le biais de "jeux de rôle"). Au vu de la teneur des objectifs principaux du projet de la recourante dont le subventionnement est litigieux ("soutenir et accompagner un public adulte lusophone migrant dans la compréhension et la communication orale et écrite du français, afin de promouvoir et développer leur intégration"), on ne saurait à l'évidence faire grief à l'autorité intimée d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant qu'il s'inscrivait dans le domaine "Langue et formation".

Le tribunal se contentera de relever pour le reste que la prise en compte par l'autorité intimée, dans le cadre de son appréciation, du fait que les ateliers prévus avaient lieu à Lausanne (même si les prestations sont ouvertes à une population plus large), région qui était d'ores et déjà largement couverte, et du fait que le critère budgétaire n'était pas entièrement rempli - ce que la recourante admet expressément dans sa dernière écriture du 6 octobre 2017 - ne prête pas davantage le flanc à la critique, étant rappelé en lien avec ce dernier point que l'autorité peut impartir au bénéficiaire des charges et conditions (cf. art. 17 al. 1 LSubv). Dans ces conditions, le refus de subventionnement litigieux doit être confirmé sans qu'il soit nécessaire d'examiner si et dans quelle mesure le descriptif de son projet par la recourante était suffisant (cf. art. 18 al. 1 et 2 LSubv) - comme le soutient cette dernière.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

La recourante est une association sans but lucratif dont l'engagement, le dévouement et l'investissement en faveur de l'intégration des migrants lusophones ont été expressément relevés par l'autorité intimée dans sa réponse au recours (cf. let. C supra). Le tribunal renonce en conséquence à percevoir un émolument (cf. art. 50 al. 1 LPA-VD); l'avance de frais effectuée par la recourante lui sera restituée.

Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer d'indemnité à titre de dépens
(cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 16 juin 2017 par le Département de l'économie, de l'innovation et du sport est confirmée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 16 janvier 2018

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.