TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 mai 2018

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; MM Guy Dutoit et Roland Rapin, assesseurs ; Madame Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Me Laurent Chassot, gbf Avocats SA, à Genève, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Morges, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, à Lausanne.   

  

 

Objet

       Taxis    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Morges du 15 août 2017 (retrait d'une autorisation d'exploiter un service de taxi(s) de type A No A 13)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________ (ci-après aussi: la société) exploite une entreprise de taxis, à ********. Elle est titulaire de ******** autorisations de type A, c'est-à-dire avec permis de stationnement sur le domaine public. B.________ en est le gérant.

B.                     Entre décembre 2016 et mai 2017, C.________, D.________ et E.________, chauffeurs et employés de la société, ont fait l'objet de dénonciations pénales, notamment en relation avec des violations de l'ordonnance du 19 juin 1995 sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels de véhicules automobiles (Ordonnance sur les chauffeurs, OTR 1; RS 822.221), ainsi que de l'ordonnance du 6 mai 1981 sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels de véhicules légers affectés au transport de personnes et de voitures de tourisme lourdes (OTR 2; RS 822.222).

Selon un rapport de dénonciation établi par la Police de Morges (ci-après: la police) le 10 décembre 2016, celle-ci a contrôlé, en date du 4 novembre 2016, C.________ et a remarqué à cette occasion qu'il était en possession de 53 disques tachygraphiques en mauvais état. Contacté, l'employeur (B.________) a répondu qu'il ne tenait pas d'agenda des chauffeurs et il n'a pas été en mesure de présenter le registre d'activités de son chauffeur.

Selon un rapport de dénonciation établi par la police le 18 décembre 2016, celle-ci a contrôlé, en date du 14 décembre 2016, C.________. Elle a constaté que les disques tachygraphiques n'avaient pas tous été remis à l'employeur. Contacté, l'employeur (B.________) a indiqué qu'il n'avait pas le temps de tenir un registre d'activités. Au vu des éléments récoltés, la police a retenu que C.________ effectuait des journées de travail de 13 heures, comptabilisant des semaines de travail de 76 heures.

Le 26 décembre 2016, la police a auditionné C.________. Celui-ci a déclaré notamment ce qui suit:

"D. 4       Lors du contrôle de votre activité en date du 14.12.2016, vous nous avez présenté 8 disques couvrant la période des 28 derniers jours. Dans les disques tachygraphe cités, seuls 3 disques couvraient votre activité du 1er au 14 décembre 2016. Alors que des déclarations de votre patron, vous avez eu uniquement 1 jour de congé depuis le 1er décembre 2016 jusqu'au jour du contrôle. Que répondez-vous ?

R            J'ai caché des disques afin de ne pas présenter l'entier de mon activité. J'ai préféré mentir et ne pas assumer.

D. 5        Pouvez-vous nous expliquer où sont passés les 11 disques tachygraphe manquants du mois de décembre 2016 ?

R            Je pense que les disques qui manquent doivent se trouver à mon domicile.

D. 6        Pourquoi avez-vous tenté de cacher votre activité ? Votre patron est-il au courant de vos agissements ?

R            J'ai tenté de frauder sur mon activité professionnelle, pensant que personne n'allait s'en rendre compte. Mon patron, qui est mon frère, sait exactement ce que je fais, mais il n'est pas d'accord avec mes agissements.

D. 7        Que fait votre patron afin d'éviter que vous ne trichiez ?

R            Il n'est pas d'accord, mais il n'entreprend aucune démarche à mon encontre".

Selon un rapport de dénonciation établi par la police le 7 mai 2017, celle-ci a contrôlé, en date du 25 avril 2017, D.________. Elle a constaté que les disques tachygraphiques n'avaient pas tous été remis à l'employeur, au motif que l'employeur ne les aurait jamais demandés au chauffeur. Par ailleurs, les disques présentaient des anomalies. Contacté, l'employeur a répondu qu'il n'avait pas le temps de contrôler ses chauffeurs et encore moins d'établir un registre d'activités de ces derniers. Ce rapport contient la remarque suivante: "Il est à relever que le 22 décembre 2016, a eu lieu une séance réunissant tous les patrons d'entreprise de taxis de la ville de Morges, à laquelle Monsieur B.________ était présent. Lors de cette séance, il a été rappelé à chaque employeur qu'ils étaient dans l'obligation d'établir le registre d'activités pour les chauffeurs; nous leur avons laissé un délai au 15 avril afin de se mettre à jour avec des documents de contrôle. De plus en date du 7 mai 2017, cette date buttoir leur a été rappelée par courrier. Monsieur B.________, de par ses agissements, démontre clairement qu'il ne désire pas se mettre à jour avec la législation et qu'il préfère effectuer des courses professionnelles en passant des heures en attente sur la place de la Gare, au lieu d'exercer son rôle de patron. Monsieur B.________ a déjà fait l'objet de deux dénonciations en fin d'année dernière pour des cas totalement identiques".

C.                     Dans les procédures susmentionnées, B.________ a été entendu en tant que personne appelée à donner des renseignements (PADR) en date du 6 avril 2017. Il a notamment indiqué savoir que l'un de ses chauffeurs jetait ses disques tachygraphes dans une poubelle. Il ajoutait qu'il n'approuvait pas sa manière de faire mais qu'il en allait de la survie de son entreprise. Il a aussi admis savoir que son chauffeur dépassait le nombre d'heures de travail autorisé, mais ne pas pouvoir produire le registre de l'activité annuelle de son chauffeur. Le formulaire exposant ses droits et obligations dans le cadre de l'audition du 6 avril 2017 lui a été transmis le 3 mai 2017.

D.                     Le 6 mai 2017, la police a auditionné E.________. Celui-ci a déclaré notamment ce qui suit, en rapport avec des disques tachygraphiques trouvés dans une poubelle:

"D. 10     Avez-vous jeté ces disques à la poubelle de votre propre chef ou vous l'a-t-on suggéré, voire ordonné ?

R            C'était ma décision, car le patron Monsieur B.________ me donne autant d'heures que je le désire, sans pour autant regarder mon total d'heures par semaine.

D. 11      A quelle fréquence votre patron contrôle-t-il vos disques tachygraphe, Monsieur B.________ (patron de votre entreprise) vous demande-t-il régulièrement vos disques ?

R            Mon patron me demande les disques tachygraphe tous les 1.5 voir 2 mois, à ce moment là, je lui les donne.

D. 12 Quelle instance espérez-vous tromper en jetant ces disques à la poubelle ?

R            J'ai besoin d'argent pour payer mon bien immobilier que j'ai au Portugal et pour donner à ma famille qui se trouve dans mon pays natal, en jetant un grand nombre de disques je désirais cacher mon activité à la police et aux organes de contrôles, je perçois la moitié de la recette des courses que j'effectue, mais mon patron me paie de mains à mains sans aucune fiche de salaire, ni quittance. Je ne peux pas vous répondre si cet argent est déclaré aux impôts, car je suis taxé à la source avec mon statut B dans votre pays.

D. 13 Vous m'informez que vous n'avez pas connaissance des heures légales au niveau de l'OTR 2 en Suisse; avez-vous posé la question à votre patron, ou est-ce qu'il vous donne autant d'heures que vous désirez, sans qu'il ne se soucie lui, de la législation de notre pays.

R            Non, je ne me suis pas renseigné envers mon patron, pensant que je pouvais faire le nombre d'heures que je voulais. Mon patron me donne du travail tant que j'en veux pour autant qu'il ait besoin d'un chauffeur, par contre il me demande mon planning de mon autre employeur, mais sans le prendre en considération et donne un véhicule pour travailler et m'informe des heures que je dois travailler pour lui, ce que je respecte à la lettre".

Selon un rapport de dénonciation établi par la police le 11 mai 2017, suite à l'audition de E.________, celle-ci a contacté B.________, qui a indiqué qu'il n'avait pas le temps de tenir un registre d'activités. B.________ a aussi indiqué qu'il était conscient qu'il devait se mettre à jour, mais qu'il était dans l'incapacité de le faire tant il y avait de disques qui étaient jetés par les chauffeurs afin de cacher leur réelle activité.

A la fin mai 2017, une séance a eu lieu réunissant B.________, la municipale Anne-Catherine Aubert-Despland et deux représentants de la police municipale, dont F.________. Se prononçant au sujet de cette séance, B.________ expose qu'un agent de police lui a enjoint de comparaître à dite séance, toutes affaires cessantes. Aucun procès-verbal n'a été dressé à l'occasion de cette séance, mais B.________ indique que divers problèmes concernant sa gestion ont été évoqués et qu'il lui a été demandé de tenir à jour le registre de la durée du travail et d'acquérir un complément d'équipement tachygraphique. La Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) affirme pour sa part que B.________ a été informé à cette occasion qu'une autorisation A allait lui être retirée.

Par courrier du 6 juin 2017 adressé à la police municipale, la société a indiqué être consciente des erreurs commises, être touchée par cette situation et s'est engagée à respecter davantage les règles relatives aux taxis. Elle ajoutait avoir déjà pris les mesures pour y remédier et soulignait sa volonté de collaborer avec les autorités.

Selon les affirmations de la société, une conversation a eu lieu le 9 ou le 10 août 2017 entre B.________ et F.________, au cours de laquelle B.________ aurait informé F.________ du fait que les mesures demandées avaient été prises. F.________ aurait affirmé qu'il était inutile d'envoyer à la police le planning ou la preuve d'achat de la machine.

E.                     Le 10 août 2017, la Direction Sécurité, informatique et manifestations a émis à l'intention de la municipalité un préavis dont la formulation était la suivante : "Vu l'exposé des motifs du 10 août 2017, rédigé par la Direction Sécurité, informatique et manifestations, duquel il ressort que M. B.________ a enfreint les dispositions de l'article 8, lettres b, d et les articles 34 et 35 du Règlement sur le service des taxis de la Ville de Morges, qu'une séance a été organisée avec lui, de laquelle il appert qu'il a délibérément triché et qu'il continuera à le faire, la Municipalité décide d'accepter de lui retirer son autorisation de type A N°A 13, selon le projet de lettre du 14 août 2017, rédigé par la Direction SEC, à l'intention de M. B.________". L'exposé des motifs lié à ce préavis comportait en particulier la mention suivante: "Le 6 juin 2017, la Police du Commerce a reçu un courrier de sa part qui mentionnait qu'il était conscient de ses erreurs, qu'il s'excusait et qu'il s'engageait à redresser la situation et qu'il compléterait le registre demandé. A la suite d'un contrôle effectué par le Sgtm F.________, nous avons pu constater qu'à ce jour M. B.________, avec l'aide de l'entreprise G.________, s'est mis à jour".

F.                     Le 15 août 2017, la municipalité a rendu une décision retirant à la société l'une de ses trois autorisations de type A, à savoir l'autorisation n°A 13, au motif qu'elle aurait constaté plusieurs manquements à la réglementation communale. Cette décision se fondait sur les art. 8 let. b, 34, 35, 69, 71 et 73 du règlement sur le Service des taxis de la Ville de Morges, adopté par la municipalité le 27 janvier 1981, par le Conseil communal le 1er avril 1981 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 mai 1981 (ci-après: le règlement communal). Elle lui reprochait le fait que les chauffeurs soient en possession de plusieurs disques, que des disques aient été jetés dans une poubelle publique et des négligences répétées dans la tenue d'un registre d'activité pour les chauffeurs.

G.                    Le 29 août 2017, la société a déposé une requête en mesures provisionnelles urgentes devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elle concluait à la suspension de la décision de la municipalité jusqu'à l'échéance du délai de recours, délai dans lequel elle entendait déposer un recours.

Le 30 août 2017, la juge instructrice a indiqué aux parties qu'une requête de mesures provisionnelles tendant à la suspension de l'exécution d'une décision présentée avant le dépôt d'un recours était en principe irrecevable, mais qu'au vu du contenu de la requête du 29 août 2017, cet acte devait néanmoins être considéré comme valant recours. Un délai était imparti à la recourante pour déposer un recours satisfaisant aux exigences légales et il était précisé que le recours avait effet suspensif.

H.                     Par acte du 22 septembre 2017, la société (ci-après: la recourante) a déposé un recours contre la décision de la municipalité du 15 août 2017, en formulant les conclusions suivantes:

"Préalablement

1. Procéder à l'audition de M. B.________, gérant de A.________.

2. Procéder à l'audition du Sgmt. F.________ (Police municipale de Morges).

3. Procéder à l'audition d'un représentant de la Municipalité de Morges.

Principalement

4. Annuler la décision de la Municipalité de Morges du 15 août 2017 et la renvoyer à la Municipalité de Morges pour nouvelle décision.

5. Condamner la Municipalité de Morges aux frais et dépens.

6. Débouter la Municipalité de Morges de toutes ou contraires conclusions.

Subsidiairement

7. Annuler la décision de la Municipalité de Morges du 15 août 2017 et la réformer en ce sens qu'un avertissement (au sens de l'art. 74 al. 1 ch. 2 du règlement sur le service des taxis de la Ville de Morges) soit prononcé.

8. Condamner la Municipalité de Morges aux frais et dépens.

9. Débouter la Municipalité de Morges de toutes ou contraires conclusions.

Plus subsidiairement

10. Annuler la décision de la Municipalité de Morges du 15 août 2017 et la réformer en ce sens que des conditions au maintien de l'autorisation d'exploiter N° A 13 (au sens de l'art. 74 al. 1 ch. 3 et al. 2 du règlement sur le service des taxis de la Ville de Morges) soient fixées.

11. Condamner la Municipalité de Morges aux frais et dépens.

12. Débouter la Municipalité de Morges de toutes ou contraires conclusions".

La recourante invoque une violation du droit d'être entendu à plusieurs égards. Tout d'abord, elle n'a jamais été informée de l'ouverture d'une procédure administrative à son encontre. Dès lors, elle n'a jamais pu se prononcer en connaissance de cause sur les mesures envisagées à son encontre. Ensuite, son gérant a certes été entendu le 6 avril 2017 comme PADR mais le formulaire relatif à ses droits et obligations en tant que PADR ne lui a été notifié qu'un mois plus tard. Concernant la séance ayant eu lieu à fin mai 2017, la recourante considère qu'elle ne saurait être considérée comme respectant son droit d'être entendu, notamment au vu de sa convocation par sommation et de sa courte durée. En outre, en l'absence de préavis par la direction de la police, la procédure prévue par le règlement communal n'avait pas été respectée. La recourante estime en outre que les faits n'ont pas été constatés de manière exacte: elle conteste toute intention de fraude et souligne sa constante collaboration. Elle indique à ce propos avoir acquis l'équipement demandé, incluant un logiciel Tachopremium, un scanner 6 disques, ainsi qu'un service d'installation sur site et un contrat de maintenance annuel. Elle a en outre confié l'établissement du registre de la durée du travail à un dénommé G.________, comme demandé. La recourante considère aussi que la décision attaquée viole le principe de la légalité en tant qu'elle se base sur les art. 69 (qui ne vise que les contraventions pénales), 71 (qui ne concerne que l'utilisation des emplacements réservés ou les conditions d'octroi du permis) et 73 du règlement communal (qui ne porte que sur les modalités et les conséquences d'un retrait). Enfin, la recourante soutient que la décision attaquée constitue une restriction illicite et disproportionnée à sa liberté économique. En effet, l'art. 8 du règlement communal ne serait pas suffisamment précis pour restreindre une liberté fondamentale. Quant à l'art. 34 du règlement communal, il ne serait pas pertinent. Au final, seuls les art. 35 et 70 du règlement communal pourraient justifier la restriction à la liberté économique, si celle-ci était proportionnée, ce qui n'est pas le cas, aucune des exigences découlant du principe de proportionnalité n'étant satisfaite.

La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 26 octobre 2017 et a conclu au rejet du recours. Elle conteste toute violation du droit d'être entendu et indique que la recourante a été informée à plusieurs reprises des négligences administratives qui lui étaient reprochées. Celle-ci a en outre été entendue directement par la municipale en charge de la sécurité à fin mai 2017 – cette audition n'aurait d'ailleurs pas été particulièrement courte – et a pu se déterminer par écrit. Quant aux faits reprochés, ils lui auraient été clairement signifiés. En outre, l'art. 70 du règlement communal constitue une base légale suffisante pour retirer une autorisation. De plus, la décision attaquée a été rendue sur la base d'un préavis établi le 10 août 2017. Enfin, le principe de proportionnalité serait respecté, les infractions étant graves, multiples et commises sur une longue durée. De surcroît, la recourante aurait déclaré ne pas vouloir se soumettre à la réglementation applicable. Le retrait d'une seule autorisation sur trois s'avérerait ainsi proportionné.

La recourante a répliqué le 20 novembre 2017 et a persisté dans ses conclusions. Préalablement, elle conclut à ce que la production du préavis de la Direction de police du 10 août 2017 soit ordonnée et à ce que ce préavis lui soit communiqué avec un délai pour prendre position. Sur le fond, elle conteste avoir été informée à plusieurs reprises des négligences administratives qui lui étaient reprochées. En particulier, elle n'a jamais été informée de l'ouverture d'une procédure à son encontre ni de la mesure envisagée. La convocation de son gérant à une audition en tant que PADR ne saurait en particulier être suffisante, vu qu'on ne pouvait pas en déduire l'existence d'une procédure administrative contre la société. Quant à la séance de mai 2017, elle n'a donné lieu à aucun procès-verbal et la teneur des propos échangés ne peut donc pas être établie. Elle n'a par ailleurs jamais reçu copie du préavis du 10 août 2017. De plus, la décision constate les faits de manière inexacte vu qu'elle nie ses efforts de mise en conformité. Cette mise en conformité rend au surplus la décision inutile. La recourante conteste aussi le but sécuritaire qui serait visé par la décision attaquée. Elle estime que si tel était vraiment le cas, ce seraient les trois autorisations qui auraient dû être retirées et pas une seule.

Le 12 décembre 2017, l'autorité intimée a indiqué que le préavis du 10 août 2017 figurait dans le dossier adressé au tribunal le 26 octobre 2017. Au surplus, elle estime avoir respecté le droit d'être entendu de la recourante ainsi que le principe de proportionnalité, soulignant à cet égard qu'une seule des trois autorisations avait été retirée.

Le 14 décembre 2017, la recourante s'est étonnée de ce que le préavis du 10 août 2017 figure au dossier transmis par l'autorité intimée au tribunal mais pas dans le dossier qui lui avait été remis par l'autorité intimée. Elle a dès lors demandé à pouvoir consulter le dossier transmis au tribunal.

Le 18 décembre 2017, la juge instructrice a transmis le dossier à la recourante pour consultation et a imparti à l'autorité intimée un délai pour produire le dossier original, dès lors que le dossier déjà produit n'était pas le dossier original.

L'autorité a produit son dossier original le 11 janvier 2018.

Le 30 janvier 2018, la recourante a informé la juge instructrice que l'autorité intimée avait renouvelé l'ensemble de ses autorisations d'exploiter pour l'année 2018, sans réserve ni mention aucune, ce malgré que la loi le permette. Cela avait pour effet selon elle de vider le litige de sa substance et la cause devait par conséquent être rayée du rôle. La recourante s'est aussi déterminée sur le préavis du 10 août 2017, pour le cas où la Cour devait décider de poursuivre la procédure. D'un point de vue formel, elle souligne qu'il n'est pas signé et qu'aucune version originale et signée n'a être produite malgré les interpellations de la juge instructrice. Sur le fond, elle expose que le préavis mentionne expressément que les mesures nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements ont été prises, ce dont la décision attaquée omet à tort de tenir compte.

L'autorité intimée a produit des observations le 12 février 2018. Elle explique que ce n'est pas elle mais la police qui a renouvelé les autorisations; or le fonctionnaire de police n'a pas la compétence de remettre en cause les décisions de la municipalité. Il ne s'agirait d'ailleurs que d'une autorisation provisoire, uniquement liée à la procédure en cours et à l'effet suspensif qui lui est attaché, et qui prendrait immédiatement fin en cas de rejet du recours.

La recourante s'est déterminée le 28 février 2018. Elle expose qu'en vertu d'une délégation de compétences, la police est compétente pour renouveler les autorisations (art. 5 et 6 du règlement communal; art. 1 de la Prescription d'application du règlement communal sur le service des taxis). Elle l'a fait pour 2018 de la même manière que pour les années précédentes, sans aucune réserve. La recourante estime dès lors devoir être protégée dans la confiance légitime qu'elle peut accorder aux actes de l'administration. Par ailleurs, ce défaut de diligence contraste, de son point de vue, avec la prétendue nécessité de lui retirer son autorisation pour des motifs sécuritaires.

Le 23 mars 2018, l'autorité intimée a répondu que c'était en raison de l'effet suspensif qu'un tampon avait été apposé sur l'autorisation n° A-13 pour l'année 2018 et qu'il était bien clair qu'en cas de rejet du recours, l'autorisation n° A-13 ne déployerait plus d'effet.

I.                       Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi, comme c’est le cas en l’occurrence, ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le fait que le règlement communal mentionne une voie de recours au Conseil d’Etat (art. 77) n’est pas déterminant dès lors que le droit communal ne peut pas déroger au droit cantonal, d’autant plus que le règlement est antérieur à la LPA-VD et que l’autorité intimée a sans doute simplement omis de l’adapter au changement législatif intervenu au niveau cantonal.

En l’espèce, le recours a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi; il y a donc lieu d’entrer en matière, sous réserve de la question de l’intérêt actuel au recours qui sera examinée ci-dessous.

2.                      a) Au cours du mois de janvier 2018, l'autorité intimée a renouvelé les trois autorisations d'exploiter de la recourante pour l'année 2018. Dès lors que ce renouvellement a eu lieu sans réserve ni mention aucune, ce malgré que la loi le permette, la recourante estime que cela a eu pour effet de vider le litige de sa substance et que la cause doit être radiée du rôle.

b) La notion d'intérêt digne de protection au sens de la LPA-VD est la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence fédérale concernant cette disposition (cf. arrêt GE.2016.0065 du 26 juillet 2016 consid. 3). L'intérêt n'est digne de protection que s'il est pratique: il faut que la décision attaquée porte un préjudice concret et immédiat à la situation personnelle du recourant (ATF 141 II 50 consid. 2.1 p. 52, et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143, 139 I 206 consid. 1.1 p. 208, 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 24, et les arrêts cités). Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143, 139 I 206 consid. 1.1 p. 208, 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 25 et les arrêts cités; arrêt GE.2016.0065, précité, consid. 3).

c) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1, 129 I 161 consid. 4.1, 128 II 112 consid. 10b/aa, 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2, 131 II 627 consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1, 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).

Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).

d) Dans le cas présent, l'une des conditions de l'application du principe de la bonne foi n'est pas réalisée vu que la recourante ne s'est pas appuyée sur la nouvelle autorisation A délivrée sans réserve pour prendre des dispositions auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir de préjudice.

Quant à savoir si le recours garde un objet, on pourrait certes se poser la question étant donné la nouvelle autorisation A délivrée. Au vu du principe de la confiance, il n'est pas sûr que la recourante, qui est naturellement au courant de la décision de retrait et de la procédure de recours y relative, puisse se prévaloir de la nouvelle autorisation A délivrée comme d'une autorisation qui serait valable jusqu'au 31 décembre 2018, indépendamment de l'issue du recours. Il n'est cependant pas nécessaire de trancher cette question, dès lors que seule la recourante conclut à ce que la cause soit considérée comme sans objet et le recours doit de toute manière être admis pour les motifs qui suivent, la recourante ne subissant dès lors aucun préjudice en raison de l'entrée en matière sur son pourvoi.

3.                      La recourante a requis l'audition de son gérant ainsi que de deux témoins, à savoir F.________, de la police communale, et un représentant de la municipalité.

a) Sans qu’il n’en résulte une violation du droit d’être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157, 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment, entendre les parties et recueillir des témoignages (cf. art. 29 al. 1 let. a et f LPA-VD). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148, 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) Dans le cas présent, on peut se dispenser de tenir une audience et d’entendre des témoins. L’autorité intimée a produit son dossier original et complet, les faits sont établis et le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de donner suite aux réquisitions d’instruction formulées par la recourante, lesquelles doivent être rejetées.

4.                      a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD). La liberté économique protège notamment l'activité de chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131; arrêts TF 2C_161/2011 du 19 août 2011 consid. 7.1, 2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 6.1; parmi d’autres GE.2014.0202 du 2 février 2016). Cet usage accru du domaine public peut cependant être réglementé par l'Etat; le législateur cantonal peut ainsi limiter le nombre de places de stationnement réservées aux taxis et déterminer le cercle des bénéficiaires de ces emplacements. Indépendamment de l'usage accru du domaine public, l'Etat peut soumettre l'exercice de la profession de chauffeur de taxi à l'obtention d'une autorisation pour lui permettre d'exercer un contrôle efficace de cette branche d'activité économique qui, par sa fonction et son importance, se rapproche d'un service public. Une telle exigence ne viole pas l'art. 27 Cst. mais constitue une mesure justifiée par l'intérêt public (ATF 143 II 598 consid. 5.3 p. 613 et les nombreuses références citées; arrêt TF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in: SJ 2001 I p. 65).

b) Dans les limites de l'autonomie que leur accordent la Constitution et les lois cantonales, les communes disposent à cet égard d'un pouvoir normatif et peuvent réglementer les matières qui rentrent dans leurs attributions, soit celles qui ne font l'objet d'aucune règle cantonale et fédérale, soit celles dont le droit cantonal ou fédéral confie la mise en œuvre à la commune en lui laissant une certaine responsabilité (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, ch. 4.2.3, p. 171). Les communes vaudoises disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal (art. 139 let. a Cst./VD) et dans l'ordre public (let. e). Pour les communes vaudoises, le pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public, résulte ainsi directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L’administration du domaine public est une tâche propre des communes, dont la gestion incombe aux municipalités (cf. art. 2 al. 2 let. c et 42 ch. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11]). Le règlement communal se fonde sur l’art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01), à teneur duquel, outre les pouvoirs qui leur sont délégués en vertu de la présente loi, les communes sont compétentes pour réglementer le service des taxis. Le régime de l'autorisation qui régit l'usage des places de parc officielles repose, d'une part, sur l'utilisation accrue que les taxis font du domaine public, qu'il appartient à la collectivité publique de réglementer et, d'autre part, sur le fait que les taxis délivrent des prestations qui relèvent d'un service quasi public, complémentaire aux transports publics collectifs, auquel le public doit pouvoir s'adresser en toute confiance (ATF 108 Ia 153 consid. 3 p. 136-138). Faisant usage de la compétence législative que lui confèrent la Constitution vaudoise et le droit cantonal, la municipalité a adopté un règlement communal, qui prévoit notamment ce qui suit:

 

"[…]

Conditions générales

Art. 8 — Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis (entreprise collective ou individuelle), il faut :

a. que l'entreprise soit exploitée et ait son siège dans la commune. Pour les entreprises individuelles, cette condition sera remplie lorsque le candidat a son domicile dans la commune; la Municipalité peut accorder des dérogations;

b. avoir une bonne réputation;

c. disposer sur le territoire de la commune de locaux conformes suffisants pour garer les véhicules et les entretenir, ainsi que, pour les titulaires d'une autorisation B, d'un téléphone placé à proximité du lieu de stationnement des véhicules;

d. offrir aux conducteurs des conditions de travail conformes à celles décrites au chapitre VIII du présent règlement.

(…)

Mesures administratives

Art. 70 — La Direction de police peut vérifier en tout temps si un exploitant continue de satisfaire aux dispositions de l'article 8.

Lorsque tel n'est pas le cas ou si l'exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du présent règlement, ses prescriptions d'application, les mesures d'exécution ou les règles de la circulation, l'autorisation n'est pas renouvelée ou est retirée.

Art. 71 — Le permis de stationnement peut être retiré au bénéficiaire de l'autorisation du type A lorsque l'exploitant ou ses conducteurs violent les mesures édictées par la Municipalité ou la Direction de police sur l'utilisation des emplacements réservés ou les conditions de l'octroi du permis.

Art. 72 — La Direction de police peut vérifier en tout temps si les conducteurs continuent de satisfaire aux exigences de l'article 15. Lorsque tel n'est pas le cas, ou si le conducteur a enfreint le présent règlement de façon grave ou répétée, l'autorisation n'est pas renouvelée ou est retirée.

Il en est de même en cas de violation grave ou répétée des prescriptions d'application et des mesures d'exécution du présent règlement, des règles de la circulation ou de celles relatives au repos des conducteurs professionnels.

Art. 73 — Le retrait ou le non-renouvellement d'une autorisation d'exploiter, ou d'une autorisation de conduire professionnellement un taxi peut être ordonné à titre temporaire, pour une durée indéterminée ou définitivement par la Municipalité, sur préavis de la Direction de police.

Si le retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée indéterminée, ou en cas de retrait ou de non-renouvellement d'un permis de stationnement, une nouvelle demande ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans.

Art. 74 — Dans les cas de peu de gravité, la Direction de police peut :

1. mettre l'intéressé en garde au sujet de son comportement;

2. l'avertir que s'il fait l'objet de nouvelles plaintes fondées, un retrait sera proposé à la Municipalité;

3. fixer des conditions au maintien de son carnet, de l'autorisation d'exploiter ou du permis de stationnement.

Dans les autres cas, la Municipalité peut, si l'intéressé paraît devoir s'amender, surseoir à l'exécution d'une mesure de retrait ou de non-renouvellement et imposer à l'intéressé un délai d'épreuve de cinq ans au plus, et, le cas échéant, certaines conditions".

5.                      Il importe d’examiner les moyens tirés de la violation du droit d'être entendu et de la constatation inexacte de faits pertinents préalablement aux autres griefs invoqués par la recourante.

a) On rappelle que la résiliation du droit de stationner sur le domaine public procède d'un acte étatique individuel ayant pour but de régler de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif; l'autorité rend en pareil cas une décision administrative sujette à recours, ce qui confère à l'intéressé la qualité de partie à une procédure contentieuse à laquelle il doit pouvoir participer, cela dans le respect de droits dont l'exercice lui est garanti par la Constitution, notamment celui d'être entendu (art. 9 et 29 Cst.; art. 27 al. 2 Cst./VD; cf. arrêts GE.2012.0212 du 22 avril 2013, GE.2003.0082 du 8 octobre 2004, GE.2002.0093 du 29 avril 2004, GE.2004.0041 du 14 juin 2004; cf. en outre, Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.1). La LPA-VD a concrétisé ce principe à son art. 13 al. 1, aux termes duquel ont qualité de parties en procédure administrative, notamment, les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a); les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b); les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée (let. c).

b) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270, 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49, 135 I 279 consid. 2.3 p. 282, 127 I 54 consid. 2b p. 56, 126 I 15 consid. 2a/aa, 124 I 49 consid. 3a). Le droit de s'exprimer sur les points pertinents implique la possibilité de prendre position, avant la décision, sur tous les éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, n° 6 ad art. 29 Cst., pp. 267-268). Le droit d’être entendu repose sur l’idée que le citoyen ne doit pas être un simple objet, dans une procédure étatique, mais un sujet du procès et qu’en cette qualité il doit pouvoir faire valoir ses droits par une participation active (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd., Berne 2015, p. 267).

c) En l'espèce, comme il ressort des faits exposés ci-dessus, le gérant de la recourante a été dénoncé à plusieurs reprises, tant en raison de ses propres manquements à ses obligations d’exploitant d’un service de taxi, qu’en raison de ceux de ses conducteurs. Il ressort des rapports de police qu'il a été entendu suite à chacune de ces dénonciations, sans qu'il n'ait cependant été informé de l'ouverture d'une procédure à l'encontre de la recourante. De plus, les déclarations rapportées par ces rapports n'ont pas été contresignées par l'intéressé, ce qui affaiblit leur force probante. Le dossier produit par l’autorité intimée ne contient qu’un seul procès-verbal d'audition du gérant de la recourante, soit celle du 6 avril 2017. A cette occasion, le gérant de la recourante a été entendu comme PADR, mais le formulaire exposant ses droits et obligations dans le cadre de cette audition ne lui a été transmis que le 3 mai 2017, selon les affirmations de la recourante non contestées par l'autorité intimée. Il s'agit d'une erreur formelle qui serait de nature à invalider ladite audition. Quoi qu'il en soit, le procès-verbal de cette audition ne mentionne aucunement qu'il aurait été indiqué au gérant de la recourante qu'une procédure de retrait d'autorisation A allait être ouverte à son encontre. Dans le rapport de dénonciation établi le 7 mai 2017, la police indique aussi que "le 22 décembre 2016, a eu lieu une séance réunissant tous les patrons d'entreprise de taxis de la ville de Morges, à laquelle Monsieur B.________ était présent. Lors de cette séance, il a été rappelé à chaque employeur qu'ils étaient dans l'obligation d'établir le registre d'activités pour les chauffeurs; nous leur avons laissé un délai au 15 avril afin de se mettre à jour avec de document de contrôle. De plus, en date du 7 mai 2017, cette date buttoir leur a été rappelée par courrier". Outre le fait qu'il s'agit de déclarations unilatérales, celles-ci ne sont de toute manière pas suffisantes pour démontrer que le droit de la recourante d’être entendu préalablement à toute décision la concernant a bien été respecté. Il s'agit en effet d'une mise en garde générale et non d'un avis d'ouverture de procédure concernant des personnes déterminées. Ensuite, pour ce qui concerne la séance de mai 2017, réunissant le gérant de la recourante, deux représentants de la police ainsi qu'une représentante de l'autorité intimée (la municipale Anne-Catherine Aubert-Despland), aucun procès-verbal n'a été dressé. La nature des propos échangés ne peut dès lors être établie et l'autorité intimée ne saurait être suivie lorsqu'elle affirme que la recourante a été informée qu'une autorisation A allait lui être retirée. On ne peut pas non plus retenir que la recourante a pu faire valoir ses arguments. Enfin, le 10 août 2017, la Direction Sécurité, informatique et manifestations a émis à l'intention de l’autorité intimée un préavis, aux termes duquel elle préavisait en faveur d’une mesure administrative à l’encontre de la recourante. Aucune copie de ce préavis n'a été transmise à la recourante, qui n'a ainsi pu s’expliquer avant que la décision attaquée ne soit rendue. Peut-être que la recourante devait s’attendre, compte tenu des dénonciations dont son gérant et ses employés avaient fait l’objet, à ce que l’autorité intimée examine le respect des conditions posées par le règlement communal et remette en cause les autorisations qui lui avaient été délivrées. Toujours est-il - et cela est essentiel - que la recourante n'a pas été informée de l'ouverture d'une procédure à son encontre et n’a pas eu l’occasion de s’exprimer et de faire valoir ses moyens avant que la décision attaquée ne soit rendue (cf. pour une affaire similaire GE.2014.0184 du 13 mai 2015 consid. 4c). Son droit d'être entendue a été violé de manière importante.

6.                      L'obligation pour l'autorité administrative de motiver sa décision est prescrite, au niveau légal, par l'art. 42 LPA-VD en ces termes: la décision doit notamment contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (art. 42 let. c LPA-VD).

En l'occurrence, la décision entreprise souffre d'un défaut sur le plan de la constatation des faits qui entraîne un défaut de motivation. Elle n'a pas retenu un élément essentiel qui figure pourtant dans le préavis du 10 août 2017, à savoir que, suite à un contrôle effectué par un collaborateur de la police, il avait été constaté que le gérant de la recourante, avec l'aide de l'entreprise G.________, s'était, au 10 août 2017, mis à jour. La décision attaquée n'en tient pas non plus compte dans le cadre de la motivation, alors qu'il s'agit d'un élément dont on ne saurait faire abstraction, notamment dans le cadre de l'appréciation de la proportionnalité de la sanction prononcée. Au final, force est de constater que la décision en cause repose sur un état de fait incomplet (cf. art. 42 al. 1 let. c et 98 al. 1 let. b LPA-VD) et que le respect du principe de proportionnalité n'a de ce fait pas été examiné à satisfaction.

7.                      L'art. 90 al. 2 LPA-VD, entré en vigueur le 1er avril 2018, dispose ce qui suit en cas d'admission du recours:

"1 En cas d'admission du recours, l'autorité réforme en principe la décision attaquée. Elle peut également l'annuler.

2 Elle renvoie la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision si le droit d'être entendu ou la garantie de l'autonomie communale l'exigent, si elle estime que l'autorité intimée est la mieux à même de compléter l'instruction ou si réformer reviendrait à statuer en opportunité en lieu et place de l'autorité intimée".

Dans le cas présent, la violation du droit d'être entendu de la recourante est importante dès lors que celle-ci n'a même pas été informée de l'ouverture d'une procédure à son encontre. En outre, durant la procédure de recours, l'autorité intimée ne s'est pas prononcée sur l'élément de fait omis, à savoir la mise en conformité de la recourante. Elle n'a ainsi pas réparé la motivation déficiente affectant la décision attaquée. Compte tenu en outre de l'autonomie communale dont relève le présent litige, il se justifie de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision, après avoir entendu la recourante et avoir entrepris les éventuelles mesures d'instruction qui pourraient s'avérer nécessaires.

8.                      Au vu de ce qui qui précède, le recours doit être admis dans la mesure où il a gardé un objet. Le dossier de la cause sera retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision, conformément au considérant ci-dessus.

Vu le sort du recours, les frais d’arrêt seront mis à la charge de la Commune de Morges, celle-ci succombant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD) et les communes ne faisant pas partie des collectivités publiques exonérées (art. 52 al. 1 LPA-VD). Des dépens seront en outre alloués à la recourante, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis. 

II.                      La décision rendue le 15 août 2017 par la Commune de Morges est annulée et la cause lui est renvoyée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                    La Commune de Morges versera à A.________ une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 4 mai 2018

 

La présidente:                                                                                           La greffière:


                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.