TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 avril 2018

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Alex Dépraz et M. François Kart, juges.

 

Recourants

1.

A.________ à ******** représentée par Me Christine SAVIOZ NICOLE, avocate à Lausanne, 

 

2.

B.________ à ********

 

 

3.

C.________ à ********

 

 

4.

D.________ à ********

 

 

5.

E.________ à ********

 

 

6.

F.________ à ********

 

 

7.

G.________ à ********

 

 

8.

H.________ à ********

 

 

9.

I.________ à ********

 

 

10.

J.________ à ********

 

 

11.

K.________ à ********

 

 

12.

L.________ à ********

 

 

13.

M.________ à ********

 

 

14.

N.________ à ********

 

 

15.

O.________ à ********

 

 

16.

P.________ à ********

 

 

17.

Q.________ à ********

 

 

18.

R.________ à ********

 

 

19.

S.________ à ********

 

 

20.

T.________ à ********

 

 

21.

U.________ à ********

 

 

22.

V.________ à ********

 

 

23.

W.________ à ********

 

 

24.

X.________ à ********

 

 

25.

Y.________ à ********

 

 

26.

Z.________ à ********

 

 

27.

AA.________ à ********

 

 

28.

AB.________ à ********

 

 

29.

AC.________ à ********

 

 

30.

AD.________ à ********

 

 

31.

AE.________ à ********

 

 

32.

AF.________ à ********

 

 

33.

AG.________ à ********

 

 

34.

AH.________ à ********

 

 

35.

AI.________ à ********

 

 

36.

AJ.________ à ********

 

 

37.

AK.________ à ********

 

 

38.

AL.________ à ********

 

 

39.

AM.________ à ********

 

 

40.

AN.________ à ********

 

 

41.

AO.________ à ********

 

 

42.

AP.________ à ********

 

 

43.

AQ.________ à ********

 

 

44.

AR.________ à ********

 

 

45.

AS.________ à ********

 

 

46.

AT.________ à ********

 

 

 

les recourants 2 à 46 représentés par F.________, à Lausanne

 

 

47.

AU.________ à ********

 

 

48.

AV.________ à ********

 

 

 

 

 

  

 

Autorité intimée

 

Municipalité de Penthalaz, à Penthalaz, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,

Tiers intéressée

 

Association Piscine - Camping – Patinoire en liquidation, à Penthalaz,

 

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de Penthalaz du 23 juin et 18 août 2017 concernant la libération des emplacements et l'évacuation des caravanes (GE.2017.0167)
Recours B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________, S.________, T.________, U.________, V.________, W.________, X.________, Y.________, Z.________, AA.________, AB.________, AC.________, AD.________, AE.________, AF.________, AG.________, AH.________, AI.________, AJ.________, AK.________, AL.________, AM.________, AN.________, AO.________, AP.________, AQ.________, AR.________, AS.________, AT.________, AU.________, AV.________ c/ les mêmes décisions (GE.2017.0169)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Commune de Penthalaz est propriétaire de parcelles sur son territoire sur lesquelles se trouvent notamment un camping et une piscine. Il y a déjà quelques années que la Commune a entamé des réflexions sur l'avenir de ce site. En 2016, elle avait reçu un rapport d'étudiants de l'Ecole hôtelière à Lausanne qui proposaient de revoir le concept du camping, voire de l'abandonner.

L'Association de la Piscine et du camping de Penthalaz et environs (ci-après: Association exploitante), qui indique aussi le nom d'Association Piscine – Camping –Patinoire sur ses courriers, a été fondée en 1959. Selon ses statuts, elle a pour but la gestion pour le compte de la Commune de Penthalaz d'une piscine et de toute autre installation, sanitaire, sportive ou touristique réalisables conformément au plan général d'affectation (art. 1). La personnalité morale de cette association est définie par les art. 60 et suivants du Code civil suisse; sont membres de cette association toute personne physique, morale, association ou Commune, dont la demande est admise par l'assemblée générale, la Commune de Penthalaz étant d'office membre de l'association et un membre de sa Municipalité étant membre du comité composé de cinq à sept personnes (art. 4 et 8). Le comité a comme mission la gestion, pour le compte de la Commune de Penthalaz, d'une piscine et de toute autre installation conformément à l'art. 1 des statuts (art. 9).

L'Association exploitante a conclu le 24 juin 2010 une "convention" avec la Municipalité de Penthalaz (ci-après: la Municipalité) par laquelle cette dernière confie au comité de l'Association exploitante la gestion de la piscine et du camping et l'Association exploitante s'engage à assurer la bonne marche des installations. Ses missions y sont définies dans le sens de l'engagement d'un chef de camp, de l'élaboration d'un cahier des charges, de l'entretien des parcelles, du respect des réglementations en vigueur, de la gestion des loyers et de l'engagement du personnel auxiliaire nécessaire à l'exploitation du camping. Selon cette convention, le personnel communal ne peut pas être engagé pour l'entretien courant et le prix des emplacements est défini d'entente avec la Municipalité. La convention prévoit qu'un montant forfaitaire est attribué comme défraiement au comité, qui se charge de répartir ce montant entre ses membres.

Le 27 mars 2017, la Municipalité a délivré à l'Association exploitante une "Autorisation provisoire d'exploiter" du 1er avril 2017 au 31 octobre 2017. Cet acte retient comme conditions notamment qu'en fin de saison, tout accessoire doit impérativement être rangé à l'intérieur de la caravane et les pavillons démontés et qu'en cas de non-respect des conditions, la Municipalité peut exiger le regroupement des caravanes à la fin de chaque saison.

B.                     L'Association exploitante conclut avec les particuliers un "Contrat de location de place pour caravane" pour un loyer actuel de "fr. 1'560 par année ou fr. 130 par mois". Selon les conditions générales annexées au contrat, le loyer est payable d'avance et le contrat n'est valable que pour une année et doit être renouvelé à son échéance. "Le non renvoi dudit contrat signé dans les délais impartis, engendrera la facturation au mois de l'emplacement tant que l'installation restera sur place" (ch. 2 du règlement sur la durée des conditions générales). Selon les déclarations non contestées des recourants, les contrats de location ont été reconduits annuellement du 1er avril d'une année à fin mars de l'année suivante, la nouvelle saison commençant le 1er avril. Le règlement du camping édicté par l'Association exploitante et auquel renvoient les conditions générales, se prononce notamment sur l'entretien, les installations et les auvents autorisés. A son art. 31, avec le titre "Travaux de fin de saison", il est retenu qu'à "la fin de la saison, tout emplacement doit être laissé propre. Aucun objet, table, vélo, couvert, etc. ne doit être visible. Le gérant peut exiger, dans certains cas, l'évacuation ou le regroupement d'installations mobiles, en dehors des périodes d'exploitation, sur des emplacements prévus à cet effet. Une visite sera effectuée en fin de saison par un représentant de la Municipalité, du comité de l'association et du gérant. Tout contrevenant se verra facturer les travaux de remise en état ou d'évacuation."

C.                     Le 23 juin 2017, la Municipalité et l'Association exploitante ont adressé un courrier commun à tous les campeurs par lequel elles les ont informés qu'afin "de se conformer aux dispositions de la loi sur les campings et caravanings résidentiels (LCCR) du 11 septembre 1978 et de répondre aux exigences des services cantonaux émises en 2005 déjà" elles étaient "dans l'obligation de libérer la totalité des emplacements et de faire évacuer les caravanes et tous autres installations et aménagements à la fin de la présente saison". Ce courrier, ne contenant aucune indication des voies de droit, continue ainsi:

Cette opération permettra notamment de vous offrir, pour le début de la saison 2018, des surfaces correctement dimensionnées, un accès facilité et des places pour le stationnement des voitures. Ceci venant compléter les travaux déjà effectués, soit les bornes d'alimentation électrique et la réfection des sanitaires.

La Municipalité et l'Association recherchent actuellement un terrain pour l'hivernage et étudient un planning pour l'évacuation des caravanes. Le déplacement de celles-ci sera confié à une entreprise spécialisée au cas où vous ne seriez personnellement pas en mesure d'y procéder. Les frais inhérents seront à votre charge.

Cependant, il faut toutefois relever qu'un certain nombre d'installations –caravanes, auvents etc.- doivent être considérées comme hors d'usage, soit qu'elles n'ont pas été suffisamment entretenues, soit qu'elles ont atteint un nombre d'années d'utilisation maximal. Celles-ci ne pourront pas être réinstallées en 2018.

Ceci dit:

-  Début juillet 2017: une visite d'expertise de toutes les installations sera exécutée par des membres de la Municipalité et de l'Association. [...] Vous serez alors informé-e de la possibilité ou non de pouvoir replacer votre caravane en 2018, moyennant peut-être des travaux de rénovation;

-  [...];

-  première quinzaine d'octobre: évacuation de toutes les installations, avec hivernage des caravanes sur le terrain proposé par la Municipalité [...]

-  début 2018: à votre demande, une prolongation de bail avec des conditions actualisées vous sera adressée par l'Association piscine-camping-patinoire."

Par la suite, les visites des emplacements ont eu lieu le mardi après-midi 18 juillet 2017, date qui avait été annoncée au campeur par "Informations à tous les campeurs" du 11 juillet 2017 placardée sur le site du camping.

Dans un courrier du 18 août 2017 auquel était joint un rapport de la "visite d'expertise" du 18 juillet 2017, la Municipalité et l'Association exploitante se sont adressées à chaque campeur individuellement. Dans un premier temps, elles ont répété ce qu'elles avaient déjà exposé dans leur courrier du 23 juin 2017, soit l'invitation à tous les campeurs à libérer les emplacements et à évacuer les caravanes à la fin de la saison. Dans un second temps, elles se sont référées aux rapports précités de la "visite d'expertise", un rapport par emplacement, respectivement par caravane ayant été établi. Ces rapports retiennent pour chaque caravane soit que son état général est "bon" et qu'elle "pourra être installée lors de la saison 2018", soit que l'état de la caravane est "moyen" et qu'elle "pourrait être installée lors de la saison 2018 moyennant les travaux d'entretien suivants" qui sont détaillés par exemple comme suit: "remontage du timon" ou "la caravane devra être nettoyée", soit que l'état de la caravane est "mauvais" et qu'elle ne "pourra pas être installée lors de la saison 2018, elle devra être définitivement évacuée en fin de la présente saison et remplacée pour pouvoir demander un nouveau bail". Les rapports se prononcent aussi sur la question de savoir si les auvents actuels pourront être réinstallés lors de la nouvelle saison. Conformément à ces constats, le courrier du 18 août 2018 informe chaque campeur s'il pourra de nouveau installer sa caravane et son auvent lors de la saison 2018. Ce courrier ne contient aucune indication de voies de droit.

D.                     Par écriture de sa mandataire du 22 août 2017, A.________ (ci-après: A.________) s'est adressée à la Municipalité, notamment en demandant à celle-ci quelles étaient d'éventuelles exigences des services cantonaux qui nécessiteraient le déplacement de la totalité des caravanes. Un assainissement du camping pouvait vraisemblablement être effectué sans qu'il soit nécessaire de déplacer l'ensemble des caravanes. Certaines caravanes étaient installées depuis de nombreuses années, voire décennies, avec l'accord de la Municipalité qui effectuait chaque année une inspection en fin de saison. Les campeurs à l'année avaient par ailleurs des contrats valables jusqu'au 31 mars et, pour la plupart, versé la totalité du prix jusqu'à cette date. Ce courrier se termine ainsi:

"Au vu de ce qui précède, et convaincue qu'une solution peut être trouvée, ma mandante requiert la tenue d'une séance de conciliation afin de discuter des modalités à prendre en vue de l'assainissement du camping, et donc le réexamen de la situation. Lors de celle-ci, il serait notamment utile que la Municipalité communique les assainissements requis par le canton en 2005, auxquels se réfère sa lettre du 23 juin 2017.

Dans l'hypothèse où la Municipalité refuserait ce réexamen, afin de préserver les droits de ma mandante, la présente doit être considérée comme un recours et transmise à la Cour de droit administratif et public, ma mandante concluant, avec dépens, à l'annulation de la décision entreprise."

Par courriers datés entre le 19 et le 24 août 2017, la majorité des campeurs s'est également adressée personnellement à la Commune, respectivement à la Municipalité, pour s'opposer aux écritures précitées du 23 juin et 18 août 2017. Les campeurs ont généralement clos leur courrier en déclarant qu'ils remerciaient la Commune de prendre note de leur "recours".

E.                     Par courrier du 28 septembre 2017, la Municipalité a transmis l'intégralité des écritures que les campeurs lui avaient adressées du 19 au 24 août 2017 ainsi que le courrier de A.________ du 22 août 2017 à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal comme objet de sa compétence. Elle a joint son dossier et une écriture rédigée le 28 septembre 2017 à l'intention du Tribunal dans laquelle elle déclare ne pas souhaiter répondre favorablement à la tenue d'une séance de conciliation, qu'elle considère l'ensemble des interventions comme des recours à sa décision transmise par courrier du 18 août 2017, qu'elle demande de rejeter ces recours et de confirmer "la décision de libération des emplacements transmise par courrier du 18 août 2017". Pour le reste, elle a répété en particulier ce qu'elle avait déjà déclaré dans ses courriers du 23 juin et 18 août 2017 en retenant:

"Afin de s'en conformer aux dispositions de la Loi sur les campings et caravanings résidentiels (LCCR) du 9 septembre 1978, et de répondre aux exigences des services cantonaux, émises en 2005 déjà, la Municipalité a été dans l'obligation de faire libérer la totalité des emplacements et évacuer les caravanes et tous autres installations et aménagements à la fin de la présente saison."

 

F.                     Par avis de réception du 4 octobre 2017, le Tribunal de céans a enregistré les causes sous deux numéros de dossier (GE.2017.0167 pour A.________ et GE.2017.0169 pour les campeurs) et invité les parties notamment à se déterminer sur la compétence du Tribunal. Il les a rendues attentives que le litige pourrait éventuellement ressortir du domaine de compétence d'un tribunal civil, voire du Tribunal des baux.

La Municipalité s'est déterminée le 23 octobre 2017 en estimant que le Tribunal de céans était compétent.

Le 25 octobre 2017, le juge instructeur a donné des précisions au sujet des explications de la Municipalité du 23 octobre 2017.

Les campeuses AW.________ et AX.________ se sont retirées de la procédure.

Le 30 octobre 2017, l'Association exploitante a transmis divers documents requis par le juge instructeur, dont ses statuts et la convention précitée du 24 juin 2010. Sans autres explications, elle a rejoint l'avis de la Municipalité.

Le 8 novembre 2017, les campeurs représentés par F.________ ont déclaré qu'ils estimaient que la Cour de céans était compétente puisque c'était "la Municipalité qui a agi dans le cadre de ses prérogatives".

Le même jour, A.________ s'est également prononcée dans le sens que l'objet du litige était une décision de la Municipalité, l'Association exploitante n'ayant pas résilié les contrats qui la lient jusqu'au mois de mars 2018.

Le Tribunal de céans a introduit le 10 novembre 2017 un échange de vue avec le Tribunal des baux. Ce dernier a expliqué, le 30 novembre 2017, que les campeurs ne semblaient pas émettre de prétention à l'égard de leur bailleresse, l'Association exploitante, mais seulement contester la décision de la Commune. Ils ne désignaient pas la bailleresse comme partie adverse et ne faisaient valoir aucune prétention en lien avec le droit du bail à son égard. Les recours ne pouvaient être interprétés comme des contestations de congé puisque A.________ soutenait que les baux n'ont pas été résiliés. Dans cette mesure, le Tribunal des baux estime que le litige porté devant la CDAP n'entre pas dans la compétence du Tribunal des baux. Si par impossible, on devait considérer que les recours des campeurs contiennent également des prétentions civiles, celles-ci seraient de toute façon soumises à l'exigence d'une tentative de conciliation préalable, conformément à l'art. 197 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272).

G.                    Par écriture du 22 février 2018, la Municipalité a expliqué que l'Association exploitante a été dissoute à la fin de l'année 2017 et que c'était "maintenant la Municipalité de Penthalaz qui reprend totalement en main la gestion de ce camping. Elle reste donc seule autorité intimée." Elle a joint le procès-verbal d'une séance du 28 décembre 2017 de l'Association exploitante dont il ressort que la dissolution de dite association est "acceptée à l'unanimité", que les comptes seront bouclés au 31 décembre 2017 et remis à la "Bourse communale avec le compte postal et le portefeuille Assurances". Le procès-verbal retient encore que les institutions, entreprises et personnes concernées seront informées. Il ne se prononce pas explicitement sur le camping, mais sur la patinoire (retenant que les conditions actuelles restent les mêmes pour la patinoire jusqu'à la fin de la saison 2017/2018 et seront rediscutées dans le courant de l'année 2018).

Les autres parties ne se sont pas prononcées sur la dissolution de l'Association exploitante.

Le 22 mars 2018, la Municipalité a requis la levée de l'effet suspensif.

H.                     La Cour de céans a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Les causes GE.2017.0167 et GE.2017.0169 sont jointes en une seule procédure (cf. art. 24 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

2.                      Sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du recours en matière de droit public – nommé alors recours corporatif ou égoïste – pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (cf. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2; TF 2C_613/2015 du 7 mars 2017 consid. 1.2.2; 8C_779/2015 du 8 août 2016 consid. 4.4.1, in SJ 2017 I 138). En l'occurrence, A.________ est une association au sens des art. 60 CC (RS 210), qui est ainsi, en principe, dotée de la personnalité juridique (art. 60 al. 1 CC). Selon ses statuts (ch. II), elle représente et défend les intérêts de ses membres. Dans la mesure où ses membres, en tant que campeurs sur le site en question, sont tous personnellement touchés, A.________ remplit les conditions pour introduire un recours corporatif en leur faveur.

3.                      Dans un premier temps, il sera examiné si on est en présence de décisions qui peuvent être déférées auprès de la Cour de céans, respectivement s'il y a lieu de transmettre la cause à une autre instance.

a) Selon l'art. 92 LPA-VD, en relation avec l'art. 83 de la loi cantonale d'organisation judiciaire du 12 décembre 1979 (LOJV; RSV 173.01), la CDAP connait des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La Municipalité peut sans conteste être considérée comme autorité administrative. Elle peut toutefois aussi agir dans le domaine du droit civil et n'a alors pas le rôle d'autorité administrative (par exemple en tant que bailleresse d'une de ces propriétés à un particulier). L'art. 92 LPA-VD exige donc que l'objet de la contestation soit une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Aux termes de l'art. 3 al. 1 let. a LPA-VD est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations.

b) En substance, la Municipalité estime dans ses déterminations du 28 septembre et 23 octobre 2017 avoir rendu le 18 août 2017 des décisions en application du droit public qui étaient sujettes à recours selon les art. 3 et 92 LPA-VD. Elle déclare avoir rendu ses décisions en application de la loi cantonale du 11 septembre 1978 sur les campings et caravanings résidentiels (LCCR; RSV 935.61) et surtout de l'art. 19 de cette loi. Selon les déterminations des autres parties, celles-ci estiment également qu'il faut considérer les écritures du 18 août 2017 en tant que décisions contre lesquelles la voie de recours auprès de la CDAP est ouverte.

c) Dans la mesure où la Municipalité invoque l'art. 19 LCCR, il est effectivement fait référence à l'application du droit public au sens de l'art. 3 LPA-VD. Vu que la Municipalité demande notamment l'évacuation des caravanes et autres installations et restreint pour certains campeurs la réinstallation de leur caravane et/ou auvent, il s'agit également d'un acte ayant pour objet de créer ou de modifier des droits et des obligations. Certes, les courriers de la Municipalité du 18 août 2017 ne contiennent pas le terme "décision" et il n'y est pas non plus retenu que la Municipalité "décide" ou "statue". Il manque par ailleurs (notamment) toute indication des voies de droit, contrairement à ce qu'exige l'art. 42 LPA-VD pour le contenu des décisions. Cela n'empêche pas de considérer les actes du 18 août 2017 en tant qu'ils ont été signés par le syndic et le secrétaire de la Commune comme décisions selon l'art. 3 LPA-VD; les conséquences du manque de ces indications n'ont d'effet que sur le délai de recours (cf. ATF 129 II 125 consid. 3.3; Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012, n. 4.5.2 ad art. 42 LPA-VD).

Pour les mêmes motifs, les courriers adressés aux campeurs le 23 juin 2017 peuvent également être considérés comme décision, puisqu'il y était déjà demandé l'évacuation des caravanes et autres installations pour la fin de la saison courante en application de la LCCR. En effet, plusieurs campeurs et leur association se réfèrent explicitement aussi aux courriers du 23 juin 2017 et les contestent dans les écritures qu'ils ont rédigées entre le 19 et le 24 août 2017, même si la Municipalité ne considère pas les courriers du 23 juin 2017 comme décisions, alors que leur contenu était identique à ceux du 18 août suivant concernant l'évacuation complète des emplacements. En définitive, le courrier du 18 août 2017 ne se référait qu'à l'obligation déjà prononcée le 23 juin précédent. Quoiqu'il en soit, le délai légal pour recourir contre des décisions qui auraient été rendues le 23 juin 2017 doit être considéré comme respecté par les actes du 19 au 24 août 2017; d'une part, il manquait également toute indication des voies de droit et, d'autre part, les délais de recours (de 30 jours selon l'art. 95 LPA-VD) ne couraient de toute façon pas du 15 juillet au 15 août (cf. art. 96 al. 1 let. b LPA-VD). Par rapport aux décisions du 23 juin 2017, le délai légal de recours n'aurait ainsi été dépassé tout au plus que de quelques jours (selon la date de réception par les destinataires), ce qui ne saurait être reproché aux recourants compte tenu des indications de voies de droit manquantes (cf. ATF 129 II 125 consid. 3.3; 129 II 193 consid. 1; Bovay et al., op. cit.). Le fait que les recourants se soient adressés à la Municipalité et non pas directement au Tribunal de céans n'y change rien (cf. art. 20 LPA-VD).

Dans cette mesure, la Cour de céans peut entrer en matière sur les recours déposés en temps utile contre les décisions de la Municipalité du 23 juin et 18 août 2017. Certes, la majorité des actes, que les campeurs entendent avoir déposés comme recours, ne contiennent pas de conclusions explicites. Il ressort toutefois de la motivation de leurs écritures qu'ils demandent l'annulation des décisions de la Municipalité.

d) Il n'appartient pas au Tribunal de céans de statuer au sujet d'éventuelles prétentions entre la bailleresse, c'est-à-dire l'Association exploitante, et les campeurs. Comme l'admet implicitement aussi le Tribunal des baux, de telles prétentions relèvent du droit civil et non pas du droit administratif. Leurs rapports sont réglés par un contrat de bail et les conditions générales auxquelles il est renvoyé. Selon le Tribunal des baux, les recourants n'ont pas fait valoir de prétentions civiles par rapport à la bailleresse. Vu qu'aucune partie ne demande pas non plus de transmettre son pourvoi au Tribunal des baux ou à toute autre instance civile et que tous les recourants avaient adressé leurs écritures, qui sont considérées comme des recours, uniquement à la Municipalité et non pas à l'Association exploitante, la Cour de céans statuera uniquement sur la partie qui peut être considérée comme décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et renonce à procéder (partiellement) à une transmission à une autre instance.

Il y a lieu de préciser qu'il appartiendra au surplus à la juridiction civile compétente de déterminer, cas échéant, la portée juridique des courriers des 23 juin et 18 août 2017, objets du présent litige, dans la mesure où ceux-ci émanaient de l'exploitante du camping. Certes, l'Association exploitante a prononcé sa dissolution pour la fin de l'année 2017 et n'existe donc plus. Selon l'art. 76 du Code civil suisse (CC; RS 210), une association peut décider sa dissolution en tout temps. Cependant, l'Association exploitante a transmis ses droits et obligations à la Commune de Penthalaz. La Commune étant en outre propriétaire des parcelles en question, il faut, a priori, considérer que la Commune a repris la position d'exploitant du camping ainsi que les relations contractuelles de l'Association exploitante par rapport aux locataires des emplacements. Comme exposé, les rapports entre l'exploitante et les campeurs ne ressortent toutefois pas du droit public selon l'art. 3 LPA-VD. Dans son activité d'exploitant du camping, la Municipalité n'agit, en l'état actuel, pas en tant que détentrice du pouvoir public; ses rapports avec les locataires des emplacements relèvent du droit civil et, partant, la Municipalité ne pourra pas procéder par voie de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

4.                      Pour motiver ses décisions adressées aux campeurs, la Municipalité avance qu'il faut se conformer aux dispositions de la LCCR et répondre aux exigences des services cantonaux, émises en 2005 déjà. Dans ses déterminations à l'intention du Tribunal de céans, elle invoque en particulier l'art. 19 LCCR sans donner plus de précisions.

a) Le classeur produit par la Municipalité contient (sous l'onglet 4) un courrier, non signé, que l'ancien Service (cantonal) de la mobilité, intégré au Département cantonal des infrastructures, lui avait adressé le 14 avril 2005 suite à des réclamations formulées par le propriétaire d'une parcelle à proximité du camping et à une visite des lieux qui avait été entreprise. Le Service cantonal avait exigé d'ériger une clôture autour du camping ne laissant qu'un seul accès à celui-ci, d'enlever les clôtures privées à l'intérieur du camp, de supprimer les installations "sauvages" d'adduction d'eau et de modifier ou supprimer des aménagements privés sur le camping tels que dallages, bordures, murets ou soubassements. Le délai imparti concernant ces derniers aménagements privés pouvait être différé de deux à trois ans si l'exploitant projette une réorganisation du camp. Sous le titre "Autorisation d'exploiter", le Service cantonal a relevé ce qui suit:

"Actuellement, le camp est exploité sans autorisation, la Municipalité n'ayant pas procédé au renouvellement de l'autorisation délivrée le 1er janvier 1992 pour une durée de cinq ans.

D'une manière générale, nous constatons que le règlement de camp édicté par l'exploitant n'est pas ou mal appliqué. Les dispositions de la loi et de son règlement, de même que les précisions et demandes de mise en conformité précédentes ne sont pas appliquées non plus.

Par conséquent, nous prions la Municipalité de délivrer une autorisation provisoire pour la saison 2005, et de prendre toutes les dispositions nécessaires pour que le camp soit exploité conformément aux règles applicables. A cet effet, il lui incombe de communiquer une décision à l'exploitant, en fixant des délais de mise en conformité et en indiquant les voies de recours. [...]

Une visite complémentaire aura lieu en automne 2005, à l'issue de laquelle il pourra être statué sur la délivrance d'une autorisation d'exploiter au sens de l'art. 17 LCCR. Si lors de cette visite complémentaire il devait être constaté que des points importants ne sont pas en ordre, la fermeture du camp pourra être exigée."

 

b) Les art. 17 et 19 LCCR susmentionnés se trouvent dans le chapitre IV, intitulé "Autorisation, patentes", de la LCCR. Ce chapitre commence par l'art. 17 LCCR au titre "Autorisation" avec le contenu suivant:

"1 La municipalité délivre l'autorisation d'exploiter après avoir pris connaissance du règlement du camp et s'être assurée de sa conformité aux usages en matière de camping.

2 L'autorisation est accordée à une personne physique ou morale.

3 Chaque camp est placé sous la surveillance d'un gardien ayant l'exercice des droits civils et jouissant d'une bonne réputation."

 

Quant à l'art. 19 LCCR, avec le titre "Retrait", il est formulé comme suit:

"1 Le contrôle du terrain de camping incombe à l'autorité qui délivre l'autorisation d'exploiter.

2 L'autorisation peut être retirée par la municipalité ou à son défaut par le Département des travaux publics lorsque les installations et l'administration du camp ne répondent plus aux prescriptions et obligations de la présente loi, ainsi qu'à celles du règlement du camp."

 

c) Dans ses courriers adressés les 23 juin et 18 août 2017 aux campeurs, la Municipalité ne donne aucune précision quant aux exigences retenues dans la lettre du Service cantonal du 14 avril 2005 ou par un éventuel autre service – dont le dossier produit par la Municipalité ne contiendrait toutefois aucune trace – qui seraient encore d'actualité et pourquoi elles nécessiteraient l'évacuation de toutes les caravanes avec leurs installations et non pas uniquement de certaines d'entre elles. Rien de plus ne ressort des déterminations produites par la Municipalité en cours de procédure judiciaire. Dans le courrier du 23 juin 2017, il est juste relevé que la libération de la totalité des emplacements permettra d'offrir aux campeurs "des surfaces correctement dimensionnées, un accueil facilité et des places de stationnement des voitures". Pour cela faire, on ne voit toutefois pas la nécessité que la Municipalité rende une décision en application du droit public à l'encontre des locataires des emplacements du camping. On ne voit en particulier pas de situation qui exigerait que la Municipalité s'adresse en 2017 directement aux campeurs et non pas dans un premier temps à l'exploitant du camping qui, pour sa part, peut s'adresser aux campeurs en vertu des contrats et des dispositions qui règlent leurs rapports (cf. notamment l'art. 31 du règlement du camping reproduit en extrait sous let. B). La Municipalité ne fait notamment pas valoir une situation à tel point urgente qu'il lui incomberait d'agir directement face aux campeurs. Du reste, cela apparaitrait surprenant puisqu'elle se rapporte à des exigences émises par le canton déjà en 2005, sans qu'elle explique pourquoi il y aurait entre-temps une évolution qui impose d'agir soudainement sans tarder.

L'art. 19 LCCR invoqué par la Municipalité règle uniquement le rapport, d'une part, entre la Municipalité, respectivement le Département cantonal des infrastructures, et, d'autre part, l'exploitant du camping qui, au moment où les décisions ont été rendues, était l'Association exploitante, à laquelle l'autorisation d'exploiter peut être retirée selon dite disposition, lorsque les installations et l'administration du camp ne répondent plus aux prescriptions et obligations de la LCCR et du règlement du camp. Il apparaît qu'il y a eu une certaine confusion des rôles entre celui de l'Association exploitante comme exploitante du camping qui est responsable de l'ordre, de l'hygiène et de la salubrité sur le camping (cf. art. 24 LCCR) et celui de la Municipalité qui délivre l'autorisation d'exploiter et, en pouvant venir contrôler le terrain de camping (cf. art. 19 al. 1 et 25 LCCR), surveille le camping et l'exploitant auquel elle peut retirer l'autorisation d'exploiter si celui-ci ne remplit pas ses tâches (cf. art. 19 LCCR). Cela pourrait être dû au fait que la Municipalité est membre autant de l'Association exploitante que de son comité. Dans ses déterminations du 23 octobre 2017, la Municipalité renvoie pour sa position à un arrêt rendu par le Tribunal de céans le 20 février 2014 dans la cause GE.2013.0029 (confirmé par le Tribunal fédéral, 1C_162/2014 du 20 juin 2014). Elle n'a toutefois pas reconnu que cet arrêt concernait justement l'injonction faite par les services compétents à l'exploitant du camping, et non pas directement aux campeurs, de démonter des installations accolées aux caravanes d'un camping. Du reste, le courrier précité du Service cantonal du 14 avril 2005 relève explicitement qu'il incombe à la Municipalité de "communiquer une décision à l'exploitant", et donc pas aux locataires des emplacements, en lui fixant des délais de mise en conformité.

Ce qui précède vaut, mutatis mutandis, aussi pour les décisions, prononcées (uniquement) par les courriers du 18 août 2017, concernant la question de savoir si les caravanes et leurs éventuels auvents peuvent être à nouveau installés pendant la saison 2018. On ne voit pas de nécessité que la Municipalité rende à ce stade des décisions de droit public au sens de l'art. 3 LPA-VD, ni sur quelle base elle peut rendre elle-même de telles décisions à l'encontre de tous les campeurs. Les décisions et déterminations de la Municipalité ne contiennent pas d'autres précisions, hormis le renvoi aux rapports de la "visite d'expertise" du 18 juillet 2017 qui eux n'expliquent pas non plus de manière claire notamment dès quel âge et pourquoi telle ou telle caravane doit être évacuée définitivement. Les documents produits donnent l'impression qu'une caravane d'un certain âge – lequel ? – doit être remplacée indépendamment de son état de conservation. Aucune règlementation particulière de droit public n'est indiquée qui permettrait à la Municipalité d'agir directement à l'encontre des locataires des emplacements.

En définitive, les décisions de la Municipalité à l'encontre des locataires des emplacements portent atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]), dans la mesure où elles concernent les caravanes et les autres installations des recourants. Ces décisions doivent donc reposer sur une base légale suffisante (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Comme exposé, cela n'est pas le cas en l'espèce, l'art. 19 LCCR n'étant pas une base légale qui permet à la Municipalité d'agir directement face aux locataires d'emplacements du camping. Suite à la dissolution de l'Association exploitante et à la reprise des activités d'exploitant du camping par la Commune, respectivement par la Municipalité qui la représente, cette dernière se trouve dans la position d'exploitant et de bailleur des emplacements du camping. Les relations de la Municipalité avec les campeurs seront dans cette mesure en principe régi par le droit civil et non pas par le droit public.

d) Pour le reste, vu que les rapports entre l'exploitant du camping et les campeurs se basent en premier lieu sur le droit civil, avec des contrats de bail sur une année, l'exploitant peut prévoir des restrictions à l'utilisation du camping qui vont au-delà des exigences minimales de la LCCR ou d'autres dispositions du droit public qui auraient permis à la Municipalité d'intervenir directement contre les campeurs; à la rigueur, l'exploitant peut aussi refuser le renouvellement du bail à l'échéance de l'année pour laquelle il a été conclu ou résilier le bail selon le droit du bail applicable. La Municipalité ne peut alors toutefois pas intervenir en tant qu'autorité administrative face aux campeurs pour faire imposer les exigences de l'exploitant.

5.                      Les recours contre les décisions de la Municipalité du 23 juin et 18 août 2017, qui ont été rendues sans base légale suffisante, s'avèrent donc bien fondés et dites décisions doivent être annulées (cf. toutefois consid. 3d dans la mesure où il s'agit également de courriers rédigés par l'Association exploitante). Avec cet arrêt, la demande de levée de l'effet suspensif déposée par la Municipalité devient sans objet.

Puisque la Municipalité n'obtient pas gain de cause, les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge de la Commune de Penthalaz. A.________, qui est représentée par un avocat, a droit à des dépens, fixés à la charge de la Commune de Penthalaz à 1'500 fr. en tant que participation aux honoraires d'avocat. Les campeurs, qui n'ont eux-mêmes pas eu recours à un avocat, ne peuvent recevoir des dépens (cf. art. 49 et 55 LPA-VD et 4, 10 et 11 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Les causes GE.2017.0167 et GE.2017.0169 sont jointes.

II.                      Les recours sont admis.

III.                    Les décisions de la Municipalité de Penthalaz du 23 juin 2017 et du 18 août 2017 sont annulées.

IV.                    Les frais judiciaires de 1'500 (mille cinq cents) francs sont mis à la charge de la Commune de Penthalaz.

V.                     La Commune de Penthalaz versera à l'A.________ une indemnité d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 3 avril 2018

 

                                                          Le président:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.