TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 mars 2018
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guy Dutoit et                                                                                                                                                                 Cédric Stucker, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

Municipalité de Prangins, à Prangins,

  

Autorité intimée

ECA,  à Pully.

  

 

Objet
	Recours Municipalité de Prangins c/ décision de l'ECA du 15 septembre 2017 (refus de transmission des valeurs ECA)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 18 mai 2016, le Conseil communal de la Commune de Prangins a adopté un règlement sur la perception des émoluments et contributions dus en matière d’aménagement du territoire et des constructions (ci-après: le règlement). Le règlement a été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l’environnement le
14 octobre 2016. Il dispose ce qui suit à son article 5:

"Art. 5 Autorisation préalable d'implantation (art. 119 LATC), permis de construire (art. 103 et suivants LATC) et décision constatant qu'un permis de construire n'est pas nécessaire

Les émoluments suivants, calculés sur la base de la valeur de construction définie à l'alinéa 2, sont perçus pour toute décision ayant pour objet l'octroi ou le refus:

-  d'un permis de construire : 2 ‰, mais au minimum CHF 200.--;

-  d'un permis de construire complémentaire : 2 ‰, mais au minimum CHF 200.--;

-  d'une demande d'autorisation préalable d'implantation : 1 ‰, mais au minimum
CHF 200.--;

-  d'un permis d'habiter, d'occuper ou d'utiliser : 0,5 ‰, mais au minimum CHF 100.--.

La valeur de la construction ou des transformations soumises à autorisation est définitivement calculée après les travaux par I'Etablissement Cantonal d'Assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA). Une taxation provisoire est faite sur la base du coût de construction indiqué dans la demande de permis de construire ou d'autorisation préalable d'implantation.

(…)".

B.                     Par courrier du 21 février 2017, la Municipalité de la Commune de Prangins (ci-après: la municipalité) s’est adressée à l’Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ci-après: l’ECA) afin de savoir comment la Bourse communale pouvait accéder à ses taxations afin d’établir une facture finale pour les permis de construire. La municipalité a joint le règlement à son envoi.

L’ECA s'est déterminé le 30 mars 2017 en exposant qu’il ne pouvait pas répondre favorablement à sa demande en l’absence d’une autorisation expresse de ses assurés. La transmission des polices d’assurance irait à l’encontre de l’intérêt privé prépondérant de ses assurés, "à savoir que cela porterait une atteinte notable à leur sphère privée en l’absence de leur consentement express". L'ECA exposait que la loi sur l’information du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21) garantissait aux personnes sur lesquelles des renseignements étaient communiqués un droit d’opposition à une telle communication (art. 16 al. 4 et 5 LInfo).

La municipalité a répondu le 24 avril 2017 qu’elle ne pouvait se satisfaire de cette réponse dès lors que l'art. 15 al.1^er let. b de la loi sur la protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; RSV 172.65) disposait que les données personnelles pouvaient être communiqués lorsque le requérant établissait qu’il en avait besoin pour accomplir ses tâches légales, ce qui était son cas. La police des constructions faisait partie des tâches des municipalités, qui devaient dans ce cadre facturer des émoluments. Cette taxation intervenait sur la base d’un règlement approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l’environnement. L’accord de la personne intéressée n’était par conséquent pas nécessaire. Au surplus, aucun intérêt privé prépondérant ne s’appliquait à la transmission des renseignements demandés, cette transmission ayant pour unique but d’assurer l’application de la loi.

Le 9 mai 2017, l’ECA a déclaré maintenir sa position. Il relevait que ni la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ni le règlement n’autorisaient la municipalité à obtenir les informations voulues. Selon lui, la question était régie par la LInfo, vu que la demande portait sur des données personnelles de tiers et que les données requises figuraient dans un document officiel.

Le 14 juin 2017, la municipalité s’est référée dans un nouveau courrier à l’art. 15 al.1^er let. b LPrD, au fait que son règlement avait été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l’environnement et au fait que ce type de données était à sa connaissance transmis à d’autres communes. Elle a demandé à l’ECA de reconsidérer sa position ou de rendre une décision formelle susceptible de recours.

C.                     L’ECA a rendu une décision en date du 15 septembre 2017, confirmant le refus de transmettre les données requises. Il expose qu’il transmet des données aux communes dans le cadre des art. 4a et 36 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RS 650.11), qui concernent uniquement le calcul des taxes de raccordement et d’introduction aux réseaux publics de distribution et d’évacuation d’eaux et non les émoluments en matière de permis de construire. L’ECA motive son refus de transmission de données par l’intérêt privé prépondérant des assurés, lequel s’y opposerait (art. 16 LInfo). L’ECA indique aussi craindre la rupture du lien de confiance des assurés à son encontre si les données sont transmises sans leur consentement exprès. De plus, une telle communication s’opposerait au principe de finalité puisque les données ont été collectées à des fins d’assurance uniquement. L’ECA ajoute qu’il constate malheureusement un nombre croissant de recours principalement motivés par la volonté de diminuer les taxes communales, malgré le risque de sous-assurance.

D.                     Par acte du 19 octobre 2017, la municipalité (ci-après: la recourante) a déposé un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée "en ce sens que les valeurs ECA des bâtiments construits ou transformés sur le territoire de la Commune de Prangins doivent être transmis à la Commune de Prangins lorsque celle-ci le demande, en vue de la fixation des émoluments dus sur la base du règlement communal sur la perception des émoluments et contributions dus en matière d’aménagement du territoire et des constructions, adopté le 18 mai 2016 et approuvé le 14 octobre 2016". Sur le plan de la motivation, la recourante relève qu’on voit mal pourquoi les valeurs ECA pourraient être transmises pour le calcul de certaines taxes communales et non pour l’émolument dû en matière de police des constructions. De son point de vue, l’art. 36a LIcom n’est pas limité à certaines taxes. La recourante estime aussi que l’art. 15 al.1^er let. b LPrD permet que les données personnelles soient communiquées sans que l’accord des administrés ne soit nécessaire. Enfin, l’art. 15 LInfo pose le principe du droit à la transmission d’information et aucun intérêt privé prépondérant ne s’y opposerait en l’espèce. De plus, les intéressés n’auraient pas à être interpellés préalablement puisque les renseignements ne concernent pas leur personne mais leur immeuble.

L’ECA (ci-après: l’autorité intimée) a répondu le 29 novembre 2017 et a conclu au rejet du recours ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. Il estime que ni le règlement, ni la LICom ne contiennent d’obligation de renseigner de la part de l’assujetti ou de l’ECA. En particulier l’art. 36a LICom ne prévoit d’obligation de communication que pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau. La LInfo étant plus récente que la LICom, l’autorité intimée indique qu’elle prend le parti, en cas de doute quant à l’application de l’une ou l’autre législation, de se référer à la LInfo. Elle reprend pour le reste les arguments déjà invoqués, soulignant que la valeur d’un immeuble constitue une donnée personnelle, vu que les polices d’assurance sont établies au nom du propriétaire du bâtiment.

La recourante s’est déterminée le 19 décembre 2017. Elle relève qu’elle ne demande pas une transmission complète des polices ECA mais uniquement la valeur des bâtiments concernés. Elle reprend pour le reste les éléments déjà soulevés.

L’autorité intimée a indiqué le 9 janvier 2018 qu’elle n’avait pas d’observation complémentaire à faire valoir.

E.                     Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      La recourante, destinataire de la décision lui refusant l'accès aux données demandées, auquel elle prétend avoir droit, a la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 26 et 27 LInfo), dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).

Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      a) Sur le plan cantonal, l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) dispose que les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst./VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). 

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi, en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2014.0205 du 24 avril 2015 consid. 3a; Exposé des motifs et projet de loi sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647).

Le droit à l'information institué par la LInfo n'est toutefois pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition a la teneur suivante:

"¹ Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

² Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

³ Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

⁴ Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

⁵ Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi."

Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition de la notion d'intérêt privé prépondérant comprend les aspects suivants (p. 2657 ss):

"Intérêt privé prépondérant

a) La protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée ;

Les données personnelles qui sont enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques sont protégées par la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles (RSV 3.3).

Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idées, la transmission d’un document contenant des noms de personnes n'est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d'une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 [LPD, RS 235.1] qui les définit [à son art. 3 lettre c] comme suit :

−  Les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;

−  La santé, la sphère intime ou l’appartenance à une race;

−  Les mesures d'aide sociale;

−  Les poursuites ou sanctions pénales et administratives.

b) La protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

Il s'agit ici d’une protection supplémentaire pour les procédures de natures diverses (par exemple enquête administrative).

c) Le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi;

Le secret commercial protégé par le projet doit être compris comme toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production selon un arrêt du Tribunal fédéral (ATF 103 283c.2b). Cette disposition couvre également le secret de fabrication, par quoi il faut entendre le processus de fabrication, la recette, qui ne sont ni de notoriété publique, ni facilement accessibles, que le fabriquant a un intérêt légitime à garder secret et qu'en fait il ne veut pas divulguer (tiré de l’ATF 103 283, 80 22 c.2a).

Les autres types de secrets protégés par le projet de loi concernent par exemple le secret fiscal couvert par l'article 157 de la nouvelle loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux qui dispose que les personnes chargées de l'application de la loi ou qui y collaborent doivent garder le secret sur les faits dont elles ont eu connaissance dans l'exercice de leurs fonctions ainsi que sur les délibérations des autorités et refuser aux tiers la consultation des dossiers fiscaux.

Un autre exemple de secret protégé par le projet de loi est le secret médical prescrit par l'article 80 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique qui prévoit que les personnes exerçant une profession mentionnée par l’article 321 du code pénal suisse et qui relèvent de la loi sur la santé publique sont liées par le secret professionnel. L'alinéa 2 mentionne en outre qu’en raison de ce devoir de discrétion, elles ne peuvent être obligées de révéler les secrets qui leur ont été confiés ou dont elles ont eu connaissance dans l’exercice de leur profession, même si elles en sont déliées par l’intéressé ou par les autorités compétentes.

Enfin, l'administration peut être amenée à gérer des dossiers qui concernent essentiellement une personne déterminée (par exemple dossier du permis de conduire, dossier en matière d'aide sociale). Ces dossiers personnalisés n'échappent pas sans autre à la transparence, mais pourraient être accessibles si leur diffusion ne portait pas notablement atteinte à la sphère privée. Il se justifie toutefois que si la transmission à un tiers d’un tel dossier devait être autorisée, la personne directement concernée par le dossier en soit informée. C'est pourquoi cet article prévoit expressément à son alinéa 4 un tel devoir d'information sans toutefois accorder de droit de contestation".

b) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. La LTrans (art. 7 al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références citées; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc, GE.2013.0040 du 7 octobre 2013 consid. 4a, GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 5a, GE.2008.0175 du 20 janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5). L'application des exceptions doivent résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader in: La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un récent arrêt du Tribunal fédéral, il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (cf. arrêt 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 destiné à la publication, consid. 3; pour un panorama de la pratique des autorités fédérales sur ces dix dernières années, cf. Alexandre Flückiger / Mike Minetto, La communication de documents officiels contenant des données personnelles?: la pesée des intérêts dans la pratique des autorités fédérales, RDAF 2017 I, p. 558 ss).

c) L’art. 15 LPrD complète la LInfo sur la question de la communication en prévoyant ce qui suit:

"Art. 15   Communication

¹ Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque :

a.      une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b.      le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c.      le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d.      la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;

e.      la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f.       le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêt légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans le mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.

² L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.

³ Les autorités peuvent communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la personne concernée".

Selon les art. 2 al. 1 lettre f LInfo et 3 al. 2 lettre e LPrD, les lois précitées s'appliquent aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans l'exécution desdites tâches. Elles s'appliquent donc à l'ECA (cf. art. 1 et 1a de la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (LAIEN; RSV 963.41).

L'art. 5 LPrD, auquel renvoie l’art. 15 al. 1 let. a LPrD, a la teneur suivante:

"Art. 5     Légalité

¹ Les données personnelles ne peuvent être traitées que si:

a.     une base légale l'autorise ou

b.     leur traitement sert à l'accomplissement d'une tâche publique.

² Les données sensibles ne peuvent être traitées que si:

a.     une loi au sens formel le prévoit expressément,

b.     l'accomplissement d'une tâche clairement définie dans une loi au sens formel l'exige absolument, ou

c.     la personne concernée y a consenti ou a rendu ses données accessibles à tout un chacun".

Dans le cadre des débats au Grand Conseil en rapport avec l’adoption de la LPrD, il a été précisé que la loi au sens formel comprenait les règlements communaux, à tout le moins ceux adoptés par le conseil communal (cf. BCG 4 septembre 2007 p. 233 ss ad art. 15 al. 2 LPRD devenu art. 16 dans la versions finale). Le Tribunal fédéral a aussi eu l’occasion de confirmer qu’en dépit d'une terminologie qui peut prêter à confusion, les règlements qui émanent du parlement communal et sont soumis au référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2 et 147 al. 1 Cst./VD, ont toutes les caractéristiques d'une loi au sens formel (cf. concernant une affaire vaudoise ATF 131 I 333 consid. 43. p. 341). En effet, dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante, quelle que soit la gravité de l'atteinte invoquée (ATF 135 I 233 consid. 2.1 p. 241 et les références citées, 122 I 305 consid. 5a p. 312, 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées).

En rapport avec l'art. 15 al. 1 let. b LPrD, le Conseil d'Etat précisait dans son Exposé des motifs et projet de loi sur la protection des données personnelles (mars 2007 p. 38: ad art.14 al. 1 let. b du projet) que lorsque le requérant établit qu'il a besoin des données pour l'accomplissement des tâches légales "les tâches doivent clairement ressortir de la loi sur laquelle le requérant fonde sa demande".

d) Dans les situations dans lesquelles la communication est admissible au regard des conditions légales, il convient encore de tenir compte du droit d’opposition de la personne intéressée (art. 16 al. 4 et 5 LInfo, cf consid. 2. ci-dessus).

La LInfo ne règle pas plus précisément ce droit d’opposition. Il est à cet égard intéressant de se référer à la LPrD. L'art. 28 LPrD a la teneur suivante:

"Art. 28   Droit d'opposition

¹ Toute personne a le droit de s'opposer à ce que les données personnelles la concernant soient communiquées, si elle rend vraisemblable un intérêt digne de protection.

². Le responsable du traitement rejette ou lève l'opposition :

a.     si la communication est expressément prévue par une disposition légale;

b.     si la communication est indispensable à l'accomplissement des tâches publiques du destinataire des données et prime les intérêts de la personne concernée".

Concernant des données dont la transmission est expressément prévue par une disposition légale, le tribunal de céans a considéré que la transmission de ces données à des tiers pouvait être effectuée par l’autorité sans l'accord préalable de la personne concernée (cf. arrêt du 16 décembre 2016 dans la cause GE.2016.0084, GE.2016.0091 consid. 3b, en relation avec l'art. 22 al.1 LCH qui prévoit que le bureau est autorisé à renseigner les particuliers sur l'état civil, la date de naissance, l'adresse et l'adresse postale complète, les dates d'arrivée et de départ, le précédent lieu de séjour et la destination d'une personne nommément désignée). Cette interprétation peut s’appliquer par analogie à la transmission des données au sens de la LInfo, lorsque cette transmission est expressément prévue par une disposition légale.

3.                      En l’espèce, les polices d'assurances établies par l'autorité intimée et contenant la valeur d'assurance ECA des immeubles assurés constituent des documents achevés, élaborés et détenus par les autorités, qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir la LAIEN); ils ne sont pas destinés à un usage personnel. A ce titre, il s’agit de documents officiels au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Au vu de la distinction exposée ci-dessus entre données personnelles sensibles et non sensibles, les valeurs d'assurance des immeubles assurés ne constituent pas de données sensibles.

Il convient tout d’abord d’examiner si une communication de la valeur d'assurance figurant dans ces polices d'assurance pourrait se justifier d’emblée en application de l’art. 15 al. 1 let. a ou let. b LPrD, dès lors que l'art. 5 du règlement prévoit que la base de calcul d’une taxe en matière de permis de construire est constituée par la valeur ECA de l’immeuble concerné.

a) Au préalable, il convient d’examiner le fondement légal de l’art. 5 du règlement.

Selon l'art. 1^er de la loi cantonale sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 (LICom, RSV 650.11), les communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent percevoir divers impôts et taxes. Indépendamment de ces impôts et taxes, énumérés à l'art. 1er (ainsi qu'à l'art. 3bis), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (art. 4 al. 1 LICom); ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (art. 4 al. 2 LICom). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie (art. 4 al. 3 LICom); leur montant doit être proportionnel à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 al. 4 LICom).

L’art. 4a LICom précise ce qui suit en ce qui concerne le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau:

"Art. 4a Base de calcul

¹ Si les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes:

– La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.

– Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.

(…)".

Les art. 4 et 4a LICom constituent les bases légales formelles avec délégation de compétence en faveur du législateur communal pour réglementer la perception de taxes; le contenu d'une telle délégation n'a pas besoin d'être délimité aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur d'une autorité exécutive cantonale ou communale car elle se limite à préciser la répartition des compétences entre cantons et communes sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs (voir FI.1996.0121 du 2 mars 2001 ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371).

Le chapitre II de la LICom pose divers principes généraux en rapport avec la taxation et le recouvrement. Il dispose notamment ce qui suit:

"Art. 36 Obligation de renseigner

¹ Les contribuables sont tenus de fournir aux autorités fiscales communales tous les renseignements nécessaires à la perception des impôts propres aux communes.

² Les receveurs, les conservateurs du registre foncier, les préposés aux impôts et les autres autorités fiscales cantonales fournissent aux communes les indications nécessaires à l'établissement de leurs rôles d'impôt.

³ Pour ce travail, les communes versent à l'Etat une indemnité dont le Conseil d'Etat fixera le montant par arrêté.

Art. 36a Valeur ECA

1 L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur territoire".

Cet article 36a est précisé par l'arrêté du Conseil d’Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des bâtiments (ACCVA; RSV 963.65.1), qui dispose ce qui suit:

"Art. 1

¹ Les communes ou associations de communes qui, en vertu d'un règlement dûment approuvé par le Conseil d'Etat, recourent au critère de la valeur d'assurance incendie pour le calcul de leurs taxes peuvent obtenir ces valeurs auprès des assurés ou de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA).

² Si la demande est adressée à l'ECA, elle doit être formulée par écrit, par la municipalité; elle peut désigner le destinataire de la réponse.

Art. 2

¹ Le Service de l'intérieur et le Service des eaux et de la protection de l'environnement communiquent à l'ECA quelles sont les communes qui possèdent ou modifient un tel règlement.

Art. 3

¹ Les municipalités doivent s'assurer que les données transmises ne sont utilisées qu'à des fins expressément prévues par le règlement; elles sont responsables de la confidentialité de ces données.

Art. 4

¹ Les valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990.

Art. 5

¹ La communication des renseignements se fait sous forme d'un listage initial de tous les bâtiments de la commune, émis pour la première fois dans le courant du premier trimestre de 1993. Toute mise à jour est communiquée automatiquement et en principe mensuellement, sous forme de listage.

Art. 6 

¹ L'ECA perçoit un émolument de Fr. 50.- à Fr. 2'500.- par listage.

Art. 7

¹ La responsabilité de l'ECA n'est pas engagée en cas de retard ou de défaut dans le contenu de la communication.

Art. 8

¹ Le Département de la prévoyance sociale et des assurances (ECA) est chargé de l'exécution du présent arrêté qui entrera en vigueur le 1er janvier 1993".

b) Il ressort des éléments exposés ci-dessus que l'ordre juridique vaudois connaît le recours à la valeur ECA comme base de calcul de certaines taxes communales. Si le recours à la valeur ECA a pu être contesté à certaines occasions, c’était parce qu’il apparaissait peu satisfaisant au regard du principe du pollueur-payeur mais non pour des raisons ayant trait à la protection des données (cela notamment en rapport avec l'élimination des déchets, cf. arrêt TF 2P.249/1999 et 2A.425/1999 du 24 mai 2000; pour un historique des art. 4a et 36a LIcom, cf. FI.1993.0001 du 23 février 1998 consid. 1c).

D'un point de vue littéral, il faut aussi souligner que l'ACCVA ne limite pas son champ d’application aux taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau. Certes, il ressort d’une analyse historique et systématique que l'ACCVA a été adopté en rapport avec les taxes précitées. Il n’en demeure pas moins que le Conseil d’Etat n’a pas jugé utile de circonscrire le champ d’application de l'ACCVA et que les art. 36 et 36a LIcom ne limitent pas non plus leur portée auxdites taxes. Il n’est ainsi pas possible d’interpréter l'art. 36a LICom et l'ACCVA en ce sens qu’ils interdiraient toute autre utilisation des valeurs ECA que celle faite en relation avec les taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau. Sur la base du simple principe de la légitimité démocratique d'ailleurs, un règlement adopté par le législatif communal a autant de poids qu'un règlement de l'autorité exécutive cantonale. En l'espèce, le règlement a ainsi la même légitimité que l'ACCVA. En outre, si on lit l'art. 36a LIcom en rapport avec l'art. 36 LIcom, on peut le comprendre comme une concrétisation du devoir de collaborer entre autorités afin de permettre l'établissement des impôts communaux. De manière plus large, l'art. 31 LPA-VD, applicable à toute procédure devant une autorité administrative, justifie aussi la transmission d'informations entre autorités.

On ajoutera que le tribunal de céans a déjà eu l’occasion de traiter des recours concernant des règlements communaux fixant le calcul des taxes pour les permis de construire et d'utiliser sur la valeur incendie (arrêts FI.2006.0032 du 3 octobre 2008, FI.2005.0024 du 4 juin 2007). Sans se déterminer expressément à ce sujet - qui ne constituait pas l’objet des recours en cause -, il en a néanmoins implicitement admis la validité.

c) Cela étant, l'art. 5 du règlement repose sur un base légale suffisante et fixe une règle conforme à l'ordre juridique, en disposant que la base de calcul pour l'émolument dû en matière de permis de construire est constituée par la valeur de la construction, ou celle des transformations soumises à autorisation, calculée après les travaux par l'ECA. Pour percevoir les émoluments dus, l'autorité communale doit disposer des valeurs ECA. La communication de ces valeurs répond ainsi à un besoin de l'autorité communale pour accomplir ses tâches légales au sens de l'art. 15 al. 1 let. b LPrD. Une telle communication tombe aussi sous le coup de l'art. 15 al. 1 let. a LPrD dès lors qu'une disposition légale au sens de l'art. 5 al. 1 LPrD existe et permet par conséquent la transmission des informations en cause.

Dès lors que la communication des valeurs ECA se justifie en l’espèce par un besoin de l'autorité communale lui permettant d'accomplir ses tâches légales, on pourrait se demander dans quelle mesure des intérêts publics ou privés prépondérants seraient éventuellement de nature à faire obstacle à cette communication. Or tel n'est pas le cas en l'occurrence, aucun intérêt public ou privé ne s’opposant à la communication des valeurs ECA.

Sur le plan privé tout d'abord, la valeur ECA ne constitue pas une donnée sensible; elle n’est en outre transmise qu’à la municipalité, qui a généralement déjà connaissance par d’autres biais de la valeur des bien-fonds que possèdent ses administrés, ne serait-ce que par les données du registre foncier (estimation fiscale notamment) ou par les dossiers de demandes de permis de construire. Quant à l’intérêt des administrés à ne pas payer une taxe prévue par un règlement communal, il ne saurait être considéré comme digne de protection. Sur le plan de l'intérêt public ensuite, l’autorité intimée invoque le risque de sous-assurance, en raison des recours qui seraient déposés contre les valeurs ECA. Dès lors toutefois que, selon la logique juridique, ne seront admis que les recours déposés contre des valeurs qui n’auraient pas été établies conformément aux principes légaux, il n’y a pas lieu de craindre que la multiplication des recours puisse conduire à une sous-assurance des bâtiments.

S'agissant des modalités de l'information, il y aura lieu d’appliquer les dispositions de l'ACCVA.

4.                      En conclusion, la communication à la recourante des valeurs d'assurance incendie des bâtiments ayant fait l’objet d’une procédure de permis de construire doit être autorisée selon les modalités exposés ci-dessus.

Le recours doit donc être admis. La décision attaquée sera annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision au sens des considérants, autorisant la communication des données en cause.

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. La recourante qui obtient gain de cause mais a procédé sans le concours d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de l’Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud du 15 septembre 2017 est annulée.

III.                    La cause est renvoyée à l’Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV.                    Il n’est pas perçu de frais de justice.

V.                     Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 mars 2018

 

La présidente:                                                                                          La greffière

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.