TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 avril 2018

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Isabelle Guisan, juge;
M. Roland Rapin, assesseur; Mme Nicole Riedle, greffière.

Recourantes

A.________ à ********,

B.________ à ********,

toutes deux représentées par Anoushavan SARUKHANYAN, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction de la sécurité et de l'économie, Service de l'économie, à Lausanne,

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision du 4 décembre 2017 de la Direction de la sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne (refus de délivrer une autorisation pour deux manifestations prévues les 15 et 22 décembre 2017) et
Recours B.________ c/ décision du 4 décembre 2017 de la Direction de la sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne (refus de délivrer une autorisation pour la manifestation prévue le 15 décembre 2017) - joint à GE.2017.0220

Vu les faits suivants:

A. Le 24 octobre 2017, A.________, pour le compte de C.__________ (ci-après: l'Association), a déposé une demande d'autorisation tendant à l'organisation d'une manifestation sur le domaine public de la Commune de Lausanne, prévue le vendredi 22 décembre 2017 entre 18h 00 et 21h 00.

Le 31 octobre 2017, l'intéressée a déposé une deuxième demande d'autorisation pour le compte de plusieurs associations, dont l'Association, ainsi que B.________, tendant à l'organisation d'une autre manifestation sur le domaine public de la Commune de Lausanne, prévue le vendredi 15 décembre 2017 entre 19h 00 et 21h 00.

Le dépôt de ces demandes a été suivi de divers contacts entre A.________ et le Service de l'économie de la Ville de Lausanne (ci-après: le Service de l'économie). Les dates et horaires visés par les manifestations correspondant aux soirées d'ouvertures nocturnes des commerces ("nocturnes"), le Service de l'économie, en application d'une pratique constante de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) visant à réserver ces moments à des activités récréatives, a proposé à l'intéressée d'autres dates avant Noël, hors nocturnes. En réponse, l'intéressée a finalement sollicité une prise de position écrite.

Par lettre du 15 novembre 2017, le Service de l'économie a ainsi fait part à A.________ et aux différentes organisations qu'elle représente, de son souhait que le domaine public, lors des soirs de nocturnes, soit mis à disposition des sociétés locales pour des stands de vente et des animations en lien avec les aspects récréatifs des fêtes de fin d'année. Les manifestations à but de diffusion d'idées ou politique, telles que les manifestations annoncées, avaient la possibilité d'être organisées à d'autres moments de l'année. Le Service de l'économie a également rappelé aux intéressées qu'il avait proposé de tenir les manifestations à d'autres dates et les a invitées à se déterminer avant que la Municipalité ne prenne une décision formelle.

Le 21 novembre 2017, A.________, pour le compte des différentes organisations qu'elle représente, a indiqué au Service de l'économie qu'elle souhaitait maintenir les dates indiquées dans les demandes d'autorisation, à savoir les vendredis 15 et 22 décembre 2017.

Lors de sa séance du 23 novembre 2017, la Municipalité a examiné les demandes concernées et a décidé de ne pas autoriser la tenue des manifestations en cause les soirs des nocturnes. Cela étant, elle a formulé une contre-proposition visant d'autres dates de forte affluence avant Noël et s'est dite prête, également, à examiner d'autres possibilités de dates.

Contactée par le Service de l'économie à la suite de cette séance, A.________ a réitéré son souhait de maintenir les dates litigieuses et a demandé à ce que la prise de position de la Municipalité lui soit communiquée par écrit.

B. Le 30 novembre 2017, avant que ladite communication ne lui parvienne, l'intéressée a recouru, pour le compte de l'Association, contre le refus d'autorisations devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle a conclu à l'annulation de la décision attaquée, au constat de la violation des libertés d'expression, de réunion et d'art, ainsi qu'à l'autorisation de manifester les 15 et 22 décembre 2017. Elle a, par ailleurs, déposé une requête de mesures provisionnelles, dans le cadre de laquelle elle a pris les mêmes conclusions. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2017.0220.

C. Par décision du 4 décembre 2017, le Service de l'économie a refusé les autorisations requises aux dates souhaitées, tout en proposant d'autres dates et horaires, soit la journée du samedi 16 décembre 2017 et/ou l'après-midi du samedi 23 décembre 2017.

Le 7 décembre 2017, A.________ a modifié les conclusions prises dans son recours, en ce sens que "les décisions de la Direction de l'économie et de la sécurité du 15 novembre 2017 et 4 décembre 2017 sont annulées".

D. Le même jour, la B.________ a également recouru devant la CDAP contre le refus d'autorisation, en concluant à l'annulation des "décisions du 15 novembre 2017 et du 4 décembre 2017 de la Direction de l'économie et de la sécurité", au constat de la violation des libertés d'expression et de réunion, ainsi qu'à la délivrance d'une autorisation pour la manifestation prévue le 15 décembre 2017. Elle a accompagné son recours d'une requête de mesures provisionnelles dans le cadre de laquelle elle a pris les mêmes conclusions. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2017.0223.

Dans ses déterminations du 13 décembre 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet des recours et requêtes de mesures provisionnelles, ainsi qu'au maintien de sa décision du 4 décembre 2017. Elle a précisé, une nouvelle fois, que les événements litigieux pouvaient notamment se tenir les samedis 16 et 23 décembre 2017.

E. Par décision du 14 décembre 2017, la juge instructrice a rejeté la requête de mesures provisionnelles. En substance, elle a retenu qu'à l'issue d'une analyse sommaire du dossier et sans préjuger du sort des recours au fond, le refus d'autoriser les manifestations litigieuses aux dates requises reposait sur une base légale, répondait à un intérêt public et respectait le principe de la proportionnalité, étant précisé qu'il ne s'agissait pas d'interdire les manifestations litigieuses, mais simplement de refuser leur tenue aux dates requises.

Par avis du même jour, la juge instructrice a prononcé la jonction des causes GE.2017.0220 et GE.2017.0223, sous la première référence. Invitées à se déterminer sur la suite de la procédure dès lors que les recours paraissaient avoir perdu leur objet, les recourantes ont déposé des écritures le 1^er janvier 2018. Elles ont conclu, une nouvelle fois, à l'annulation des décisions litigieuses et au constat de la violation des libertés d'expression, de réunion et d'art. Elles ont par ailleurs soulevé un nouveau grief, celui de la violation du principe de l'égalité et de l'interdiction de discrimination.

Dans ses déterminations du 26 janvier 2018, l'autorité intimée a conclu, principalement, à l'irrecevabilité des recours et, subsidiairement, à leur rejet. Elle a également produit un rapport d'investigation établi par la police municipale de Lausanne le 23 janvier 2018, dont il ressort qu'A.________ et d'autres personnes ont tenu une manifestation non autorisée le soir du 22 décembre 2017, entre 20h 30 et 21h 00, sur le domaine public de la Commune de Lausanne.

Le 5 février 2018, les recourantes ont déposé des observations complémentaires, reprenant les conclusions formulées dans leurs écritures du
1^er janvier 2018.

F. La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 75 al. 1 let. a en relation avec l'art. 99 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, a qualité pour former recours.

a) La recourante A.________ a indiqué agir pour le compte de l'Association. Elle n'a toutefois pas produit de procuration justifiant de ses pouvoirs de représentation, de sorte qu'elle sera considérée comme recourant en son propre nom dans le cadre de la présente procédure.

b) La notion d'intérêt digne de protection au sens de la LPA-VD est la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence fédérale concernant cette disposition (cf. arrêts GE.2016.0065 du 26 juillet 2016 consid. 3a; GE.2016.0143 du 12 avril 2017 consid. 1a). L'intérêt n'est digne de protection que s'il est pratique: il faut que la décision attaquée porte un préjudice concret et immédiat à la situation personnelle du recourant (ATF 141 II 50 consid. 2.1 p. 52 et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143 et les arrêts cités). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143 et les arrêts cités). Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143 et les arrêts cités; cf. notamment arrêts GE.2016.0065 précité consid. 3; GE.2016.0143 précité consid. 1a).

c) En l'espèce, les recours portent sur la décision du 4 décembre 2017 refusant les autorisations d'organiser des manifestations les soirs des 15 et 22 décembre 2017. Il est indéniable que les recourantes pouvaient se prévaloir d'un intérêt actuel au moment du dépôt des recours. Or les dates des manifestations litigieuses étant désormais dépassées, cet intérêt actuel a disparu; il s'ensuit que les recours ont perdu leur objet.

d) Il convient néanmoins d'examiner s'il se justifie, dans le cas d'espèce, de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel et d'entrer en matière sur les recours.

aa) En l'occurrence, bien que l'autorité intimée ait été très claire sur sa volonté de ne pas autoriser les manifestations à diffusion d'idées ou politique les soirs de nocturnes - conformément à une pratique constante en la matière -, on ne saurait exclure que les recourantes ne déposent, dans les années à venir, de nouvelles demandes d'autorisations visant à organiser des événements ces soirs-là. Dans cette mesure, il n'est pas impossible que, compte tenu des délais liés à la procédure de recours, le Tribunal de céans ne soit pas en mesure de statuer avant le jour prévu pour la manifestation, et que, par conséquent, la contestation ne puisse être tranchée avant qu'elle ne perde son actualité. Cela étant, on peut attendre des recourantes qu'elles déposent suffisamment tôt leurs demandes d'autorisations, par exemple en début d'année pour une manifestation prévue en fin d'année, afin de permettre aux autorités de statuer sur celles-ci avant les dates requises.

bb) Encore faut-il, pour qu'il se justifie de renoncer à l'exigence de l'intérêt actuel, qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse, en raison de sa portée de principe. En l'espèce, la question litigieuse est celle de savoir si l'autorité intimée pouvait subordonner la tenue de manifestations à diffusion d'idées à des conditions particulières en termes de dates.

A cet égard, on relèvera que le litige porte bien sur les modalités des manifestations en cause, et non sur leur interdiction pure et simple. En effet, l'autorité intimée a proposé - à maintes reprises - de tenir lesdites manifestations à d'autres dates, équivalentes en termes d'affluence avant les fêtes, respectant ainsi scrupuleusement le souhait de publicité des recourantes. Compte tenu des alternatives - valables - proposées, l'existence d'un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question soulevée par les recours paraît douteuse. Cette question peut toutefois rester indécise, dès lors que les recours doivent être rejetés au fond au vu des motifs qui suivent.

2. Les recourantes contestent la compétence de la Municipalité pour refuser les autorisations litigieuses.

La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) prévoit, à son art. 42 al. 1 ch. 2, que les attributions des municipalités s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements communaux. Elles concernent spécialement l'administration des biens communaux, l'administration du domaine public et des biens affectés aux services publics. L'art. 43 al. 1 ch. 1 LC prévoit encore que dans les limites des compétences de la commune, la police a pour objet la sécurité, l'ordre et le repos publics. Selon le règlement général de police de la Commune de Lausanne (RGP), du 27 novembre 2001, dans son état au 7 novembre 2017, l'art. 41 al. 1 prévoit que toutes les manifestations publiques ou privées organisées dans des lieux ouverts au public, notamment les rassemblements, les cortèges, les spectacles, les conférences, les soirées (dansantes ou autres) ou les expositions, sont soumises à autorisation préalable de la Direction. L'art. 45 al. 1 RGP prévoit notamment que la Municipalité peut interdire une manifestation ou un spectacle de nature à troubler la sécurité, la tranquillité et l'ordre publics. L'art. 82 RGP dispose que toute utilisation du domaine public de nature à restreindre de quelque manière que ce soit, temporairement ou durablement, son commun usage est soumis à l'autorisation préalable de la Municipalité ou de la direction municipale que désigne la Municipalité, à moins qu'elle ne soit déjà soumise à l'autorisation d'une autre autorité, en vertu de dispositions particulières.

A la lumière de ces dispositions, il est ainsi manifeste que la Municipalité était compétente pour refuser les autorisations sollicitées. Ce grief est en conséquence rejeté.

3. Les recourantes demandent qu'il soit constaté que les décisions attaquées violent leurs libertés d'expression, de réunion et d'art. Elles se réfèrent aux art. 16, 22 et 21 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).

a) Aux termes de l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit, en outre, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4). Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une mesure restrictive doit être apte à produire le résultat escompté et celui-ci ne doit pas pouvoir être atteint par une mesure moins incisive; en outre, ce principe interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (TF 2C_345/2017 du
31 juillet 2017 consid. 5.1; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175; 136 I 197 consid. 4.4.4 p. 205; 134 I 214 consid. 5.7 p. 218).

b) Conformément à l'art. 50 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon l'art. 139 de la Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les communes disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal. Au vu des dispositions cantonales et communales précitées, l'usage du domaine public pour une manifestation du type de celles qui sont ici litigieuses, est ainsi soumis à autorisation et répond à un intérêt public à savoir la sécurité, l'ordre et la tranquillité publics.

Selon la jurisprudence, il existe en principe, sur la base des libertés d'opinion et de réunion, un droit conditionnel d'utiliser le domaine public. Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas seulement examiner l'admissibilité, respectivement l'inadmissibilité de la requête, mais surtout les éventuelles conditions, charges ou alternatives pouvant être imposées en vertu du principe de la proportionnalité. Les organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de faire une manifestation à un endroit et un lieu déterminés, à des conditions qu'ils auraient eux-mêmes définies. Les autorités doivent plutôt procéder à une balance des intérêts neutre, objective et approfondie et rechercher une solution qui respecte le principe de la proportionnalité. L'autorité jouit d'une large marge d'appréciation dans l'examen des intérêts opposés. Les autorités peuvent ainsi attribuer, sans violer la Constitution, un autre lieu que celui souhaité, pour autant que celui-ci tienne compte de manière raisonnable du besoin de publicité de l'organisation. Il en va de même en principe pour les restrictions d'horaires et les changements de jours (cf. ATF 127 I 164 consid. 3c et 5 traduit in JdT 2003 I 291ss).

c) En l'occurrence, les décisions contestées se limitent à refuser d'autoriser les manifestations souhaitées par les recourantes à des périodes déterminées, à savoir pendant les soirées d'ouvertures nocturnes des commerces, de décembre 2017. L'autorité intimée n'a pas excédé son large pouvoir d'appréciation en considérant que de telles soirées devaient être consacrées à des animations festives ou caritatives et des activités commerciales en lien avec les aspects récréatifs des fêtes de fin d'année, alors que les manifestations à but de diffusion d'idées ou politique, telles que les manifestations litigieuses, avaient la possibilité d'être organisées à d'autres moments. La Municipalité a expressément proposé aux recourantes d'autres dates à forte affluence du public pour leurs manifestations, soit les samedis 16 et 23 décembre 2017. On ne saurait ainsi parler d'une restriction aux droits constitutionnels invoqués par les recourantes, qui conservent la possibilité d'organiser leurs manifestations sur le domaine public communal, mais à certaines conditions différentes que celles voulues par elles, en termes de dates. Ces conditions respectent au demeurant le principe de proportionnalité, dès lors que l'autorité intimée a proposé comme dates alternatives des samedis précédant les fêtes de fin d'année, soit des jours de forte affluence du public.

4. Les recourantes font également valoir une violation du principe de l'égalité et de l'interdiction de discrimination, au sens de l'art. 8 Cst.

a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 137 I 58 consid. 4.4; 136 I 297 consid. 6.1; 134 I 23 consid. 9.1).

Par ailleurs, l'art. 8 al. 2 Cst. dispose que nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d’une déficience corporelle, mentale ou psychique.

b) En l'occurrence, comme on l'a vu, il ne s'agit pas d'interdire aux recourantes de manifester, mais bien plus de s'accorder sur les modalités des manifestations. La Municipalité dispose d'un large pouvoir d'appréciation en la matière; elle a fait le choix - qu'elle a clairement expliqué - de donner aux nocturnes un caractère festif, au cours desquelles elle ne souhaite pas autoriser des manifestations de nature politique ou idéale, qu'elle est prête à autoriser à d'autres moments.

Dans ces conditions, on ne saurait retenir une violation de l'égalité de traitement ou une quelconque discrimination.

Partant, ce grief est mal fondé.

5. Il découle des considérants qui précèdent que les recours doivent être rejetés dans la mesure où ils conservent un objet et la décision attaquée maintenue. Les recourantes qui succombent dans la présente procédure, supporteront un émolument judiciaire, qui tient compte de la décision incidente rendue en cours de procédure (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Les recours sont rejetés dans la mesure où ils conservent un objet.

II. La décision de la Municipalité de Lausanne, du 4 décembre 2017, est maintenue.

III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourantes, débitrices solidaires.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 avril 2018

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.