TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 avril 2019

Composition

M. François Kart, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Pierre Journot, juges.

Recourants	1.	A.________ à ******** représenté par Me Jean ANEX, avocat à Aigle,
	2.	B.________ à ******** représenté par Me Jean ANEX, avocat à Aigle,

Autorité intimée

Direction générale de la mobilité et des routes,

Autorité concernée

Municipalité d'Ormont-Dessus, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.

Objet
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) du 3 novembre 2017 refusant d'entrer en matière sur leur demande tendant à la constatation de la nullité des servitudes de passage grevant les parcelles n^os 3012 et 3014 d'Ormont-Dessus et à l'interdiction de tout trafic motorisé sur la route des Moilles

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ sont propriétaires des parcelles n^os 3012, d'une surface de 29'695 m², et 3014, d'une surface de 20'246 m², de la Commune d’Ormont-Dessus, au lieu-dit "Les Moilles". La parcelle n° 3012 supporte un chalet et un garage.

Les parcelles n^os 3012 et 3014 sont grevées d'une servitude de passage public à pied et à véhicules datant de 1912 en faveur de la Commune d’Ormont-Dessus (servitude n° 234377). La parcelle n° 3014 est également grevée d'une servitude de passage à pied et à char (servitude n° 200201).

B. Les parcelles n^os 3012 et 3014 sont comprises dans le périmètre du plan partiel d'affectation d'Isenau, adopté par le Conseil communal dans ses séances des 28 et 29 juin 2017 et approuvé préalablement par le Département du territoire et de l'environnement le 20 décembre 2017 (ci-après: "le PPA d'Isenau"). Il ressort du rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1, ci-après: "le rapport 47 OAT") que le PPA a pour but de confirmer les activités se déroulant déjà dans le domaine skiable d'Isenau, d'assurer la protection à long terme des valeurs naturelles présentes et de permettre la réalisation des nouveaux équipements et des nouvelles activités sur le site. Les recours formés contre ce PPA (dont celui interjeté par les propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014) ont été rejeté par arrêts du Tribunal cantonal du 1^er avril 2019 (arrêts AC.2018.0037 et AC.2018.0040). Auparavant, la totalité du périmètre était colloquée en zone alpestre et agricole selon le Plan des zones d'Ormont-Dessus approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre 1982.

C. Une route carrossable relie le col du Pillon à La Marnèche (lieu d'arrivée de la télécabine où se situe le restaurant d'altitude [restaurant d'Isenau]), en passant par le lieu-dit "En Retaud" (ci-après: "la route des Moilles" ou "la route Retaud-Isenau" ou "la route Retaud-Marnèche"). Cette route traverse la parcelle n° 3012 et longe la parcelle n° 3014 située en amont. Elle traverse en outre de manière ponctuelle le bas-marais d’importance nationale des Moilles. Elle est ouverte à la circulation jusqu'au lieu-dit "En Retaud", à proximité du lac Retaud. Depuis cet endroit, la circulation n'est autorisée que pour les riverains (panneau de signalisation OSR 2.14 "circulation interdite aux véhicules automobiles, aux motocycles et cyclomoteurs"; cf. p.-v. d'audience). Apparemment, cette interdiction n'est pas toujours respectée. Ceci a amené la Municipalité d’Ormont-Dessus (ci-après: la Municipalité) à poser une barrière au lieu-dit "En Retaud". Celle-ci a fait l'objet d'un permis de construire délivré le 11 avril 2016. La barrière a été vandalisée dès son installation (cf. arrêts AC.2017.0037 et AC.2017.0040 précités).

Un projet de réfection et d'élargissement de la route des Moilles a été autorisé en 2005 après avoir suivi la procédure prévue par l'art. 13 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01). Les services cantonaux concernés se sont déterminés dans le cadre de l'examen préalable du projet effectué par le Service des routes (actuellement DGMR), examen qui a fait l'objet d'une synthèse du 25 mars 2004 (ci-après: la synthèse de mars 2004). Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (actuellement Direction générale de l'environnement [DGE]) a préavisé favorablement le projet en précisant que toute mesure devait être prise pour éviter une augmentation de l'utilisation du chemin par les personnes non concernées par l'utilisation directe de ce territoire. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT, actuellement Service du développement territorial [SDT]) a indiqué qu'il n'avait pas de remarques particulières à formuler "ce d'autant plus que le chemin à rénover sera réservé aux seuls exploitants de pâturages desservis". Les propriétaires de l'époque des parcelles n^os 3012 et 3014 s'étaient opposés à ce projet et ont recouru auprès du Tribunal administratif. Par arrêt du 28 décembre 2006 (AC.2005.0136), le Tribunal administratif a rejeté le recours et confirmé la décision du Conseil communal de la commune d'Ormont-Dessus du 27 mai 2005 adoptant le projet de réfection de la route et la décision d'approbation préalable du Département des infrastructures du 6 juin 2005. Apparemment, le projet de réfection de la route n'a pas, suite à l'arrêt du Tribunal administratif, fait l'objet d'une décision définitive de la part du département cantonal (cf. déterminations de la DGMR du 22 janvier 2019).

D. Un litige divise les propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014 et la Municipalité au sujet des possibilités d'utilisation de la route des Moilles conférées par les servitudes n^os 234377 et 200201. Les propriétaires se plaignent de manière récurrente auprès de la Municipalité d'une utilisation non conforme à l'interprétation qu'ils font des servitudes (et de l'interdiction de circuler) et reprochent apparemment à la Municipalité son inaction.

E. Le 6 février 2017, la Municipalité a écrit au Service des routes (actuellement DGMR) afin de proposer que le panneau de signalisation OSR 2.14 "circulation interdite aux véhicules automobiles, aux motocycles et cyclomoteurs" situé au lieu-dit "En Retaud" (cf. let. B ci-dessus) soit muni d'une plaque complémentaire "sauf Porteurs d'autorisations" "clients buvettes et restaurant autorisés hors des horaires d'ouverture de la télécabine (parking délimité)". Cette démarche, fondée sur l'art. 31 al. 3 du Règlement d'application du 18 décembre 2013 de la loi forestière du 8 mai 2012 (RVLFo; BLV 921.01.1), a été portée à la connaissance des propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014.

Le 6 avril 2017, le conseil des propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014 a écrit au Service des routes pour l'informer qu'il s'opposait à la démarche de la Municipalité. Il faisait valoir que celle-ci était en contradiction avec les intentions communales mentionnées dans le rapport 47 OAT relatif au PPA d'Isenau, dans le sens de l'interdiction de tout trafic motorisé au-delà du lac Retaud, sauf exceptions strictement définies de manière beaucoup plus restrictives que dans le courrier municipal au Service des routes du 6 février 2017. Il soutenait que l'utilisation projetée de la route des Moilles n'était pas conforme aux servitudes n^os 234377 et 200201. Il invoquait la nullité de ces servitudes. Il invoquait en outre des violations de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), ainsi que du droit de l'environnement et de la protection des eaux.

Le conseil des propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014 s'est à nouveau adressé au Service des routes le 6 juin 2017 pour se plaindre de l'utilisation de "la route des Moilles". Il invoquait une nouvelle fois une violation des servitudes n^os 234377 et 200201, ainsi que de l'art. 35 du Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), relatif à la zone agricole et alpestre. Il contestait que le Service des routes et le SDT puissent renvoyer les propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014 à agir devant le juge civil pour mettre en cause la validité et/ou la portée des servitudes n^os 234377 et 200201. Selon lui, la charge procédurale incombait à la commune et, jusqu'à ce que celle-ci ait fait valoir avec succès ses prétentions et son bon droit afférent aux servitudes, c'est une interdiction générale de tout trafic motorisé au-delà du lac Retaud qui devait être décrétée tant par le Service des routes que par le SDT.

Le conseil des propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014 s'est encore une fois adressé à la DGMR le 5 juillet 2017. Il rappelait les engagements pris par la Municipalité et différents services de l'Etat dans le cadre de la procédure relative à la réfection et l'élargissement de la route des Moilles (y compris devant le Tribunal administratif) concernant l'utilisation exclusivement agricole de la route des Moilles. Il rappelait ses différentes démarches auprès de l'autorité communale pour se plaindre de l'utilisation de la route et demander que des mesures soient prises. Etaient notamment mis en cause le libre accès en voiture au restaurant d'Isenau et le passage d'engins de damage. Il confirmait son interprétation des servitudes n^os 234377 et 200201 et le fait que, selon lui, toute autre utilisation de la route que agricole et pastorale était exclue et impossible juridiquement au double plan du droit civil et du droit public au regard notamment des dispositions de la LAT, de la LATC et de l'art. 35 RPE. Il soutenait que la DGMR et le SDT ne devaient pas prendre de nouvelles décisions mais uniquement faire respecter celles figurant dans la synthèse de mars 2004.

Dans un courrier du 10 juillet 2017 adressé au conseil des propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014, la DGMR a relevé qu'elle n'était pas compétente dès lors que les problèmes soulevés concernaient l'interprétation de servitudes de droit privé, ce qui relevait du juge civil. Le conseil des propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014 s'est déterminé sur cette prise de position par courrier du 2 octobre 2017. Il confirmait que, selon lui, il appartenait à la DGMR d'assurer le respect des règles et limitations clairement fixées et imposées en mars 2004 par le Service des routes. A défaut, on serait en présence d'une violation du principe de la bonne foi et d'un déni de justice. Il mettait également en cause l'impartialité des autorités communales dans le dossier relatif au PPA d'Isenau et se référait à un courrier adressé à l'Office fédéral des transports (OFT) en relation avec la procédure de renouvellement de la concession pour la télécabine d'Isenau. Dans ce courrier, il faisait notamment valoir que la route des Moilles ne pourrait pas être utilisée pour la reconstruction, l'entretien et l'exploitation courante de la future télécabine.

Dans un courrier du 3 novembre 2017 adressé au conseil des propriétaires des parcelles n^os 3012 et 3014, la DGMR a confirmé qu'elle ne s'estimait pas compétente pour intervenir en relation avec les différentes irrégularités invoquées en relation avec les projets en cours aux alentours ou sur les routes mentionnées (route des Moilles et route d'Ayerne). En relation avec l'élargissement et la réfection de la route des Moilles, la DGMR précisait qu'elle était intervenue en 2004 uniquement comme autorité compétente dès lors que le projet concernait la construction, l'affectation ou la désaffectation d'une route dont l'assiette est établie sur une servitude de passage public. Elle ajoutait que, dès lors que, d'une part, il existait une signalisation restreignant la circulation sur cette route et que, d'autre part, le Département des infrastructures et des ressources humaines ne pouvait prendre des mesures sur une route communale que pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic (art. 3 al. 4 LRou), conditions non remplies en l'espèce, les questions soulevées outrepassaient ses compétences. La DGMR confirmait par conséquent son refus d'entrer en matière tout en indiquant la voie de recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

F. Par acte du 3 décembre 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision de la DGMR du 3 novembre 2017 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et à la reconnaissance et constatation de la nullité des servitudes, ainsi qu'à l'interdiction de tout trafic motorisé sur la route des Moilles.

La Municipalité a déposé des déterminations le 1^er février 2018. Elle conclut au rejet du recours. La DGMR a déposé sa réponse et son dossier le 6 février 2018. Elle conclut au rejet du recours.

Le tribunal a tenu audience le 19 septembre simultanément dans les causes AC.2018.0037 et AC.2018.0040 relatives au PPA d'Isenau et dans la présente cause. A l'issue de l'audience, un délai a été imparti à toutes les parties pour déposer des déterminations finales.

La Municipalité a déposé des déterminations le 23 octobre 2018. Le même jour, les recourants ont réitéré leur requête tendant à la production "des dossiers complets et originaux des autorités communales et cantonales, comprenant notamment toutes les correspondances et nombreuses annexes que je leur ai déjà transmises, ainsi bien sûr que les écritures des autres parties et intervenants". Les recourants ont déposé des déterminations le 10 décembre 2018. La DGMR en a fait de même le 22 janvier 2019.

Les recourants ont déposé spontanément de nouvelles déterminations le 11 mars 2019.

Considérant en droit:

1. Les recourants demandent la production "des dossiers complets et originaux des autorités communales et cantonales".

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause, notamment celui produit par l'autorité intimée, est suffisant pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause sur les points qui lui sont soumis. Sur la base d'une appréciation anticipée des preuves proposées, il n'y a par conséquent pas lieu de donner suite à la requête tendant à ce que des pièces supplémentaires soient versées au dossier.

2. Les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus au motif que les décisions attaquées seraient insuffisamment motivées.

a) Tel que garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, BLV 173.36]). Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas (ATF 112 Ia 107 consid. 2b). Il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564; TF 1B_145/2016 du 1^er juillet 2016 consid. 2). La motivation peut par ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565). Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, si l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).

b) En l'occurrence, dans la décision attaquée, l'autorité intimé a indiqué les raisons pour lesquelles elle ne s'estimait pas compétente pour restreindre la circulation sur la route des Moilles. A cet égard, la décision est suffisamment motivée et elle a permis aux intéressés de se rendre compte de sa portée et de l'attaquer devant la CDAP. Certes, les recourants ne sont pas satisfaits de la réponse qui leur a été donnée, qui ne correspond pas à leurs attentes. Ceci n'implique toutefois pas que la décision souffre d'un défaut de motivation susceptible d'entraîner son annulation.

3. Les recourants mettent en cause l'impartialité des autorités communales en relation avec le PPA d'Isenau, la création de la nouvelle télécabine d'Isenau et le traitement de la question des accès.

Ce grief, qui concerne les autorités communales, est sans rapport avec la décision rendue par la DGMR le 3 novembre 2018. Partant, il est irrecevable et il n'y a pas lieu de l'examiner plus avant.

4. Sur le fond, les recourants concluent à la reconnaissance et à la constatation de la nullité des servitudes n^os 234377 et 200201 et à l'interdiction de tout trafic motorisé sur la route des Moilles. Implicitement, ils considèrent le refus d'entrer en matière de la DGMR sur leurs différentes demandes comme un déni de justice formel au sens de l'art. 74 al. 2 LPA-VD, qui peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal en application de cette disposition, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.

a) La constatation éventuelle de la nullité des servitudes n^os 234377 et 200201 relève des juridictions civiles et la DGMR n'a aucune compétence à cet égard. Il en va de même en ce qui concerne l'interprétation du contenu des servitudes et notamment de la question de savoir si elles impliquent une utilisation exclusivement agricole ou permettent une ouverture au public de la route des Moilles, notamment pour rejoindre le restaurant sis en amont.

b) Pour ce qui est de l'interdiction de tout trafic motorisé sur la route des Moilles, on relève qu'une telle mesure a déjà été prise par l'autorité compétente puisqu'un panneau de signalisation OSR 2.14 "circulation interdite aux véhicules automobiles, aux motocycles et cyclomoteurs" a été installé. Il appartient aux autorités compétentes pour la constatation et la dénonciation des infractions en matière de circulation routière (cf. art. 11 ss de la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation routière [LVCR; BLV 741.01]), dont ne fait pas partie la DGMR, de faire respecter cette interdiction en sanctionnant de manière appropriée les conducteurs qui contreviennent à la signalisation en place.

On peut au surplus relever que, aux termes de l'art. 3 al. 4 LRou, la municipalité administre les routes communales et les tronçons de routes cantonales en traversée de localités, sous réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic. Or, ainsi que cela ressort de la décision attaquée, les conditions pour que le département intervienne sur cette base ne sont pas remplies.

c) On peut souligner à toutes fins utiles qu'il n'est pas nécessaire de trancher dans le cadre du présent litige la question de savoir si, en l'absence d'une servitude de passage public au sens de l'art. 1 al. 2 LRou valablement constituée, on se trouve en présence d'une route purement privée (comme semblent le soutenir les recourants). Dans cette hypothèse, il s'agirait en effet d'une route non soumise à la LRou et, a fortiori, la DGMR ne disposerait d'aucune compétence pour rendre une décision d'interdiction de circuler à cet endroit.

d) Vu ce qui précède, c'est à juste titre que la DGMR a refusé d'entrer en matière sur les demandes formulées par les recourants en relation avec la circulation sur la route des Moilles et on ne saurait par conséquent lui reprocher un déni de justice formel.

5. Dans leur dernière écriture du 11 mars 2019, les recourants mettent cause des autorisations qui auraient été données par la DGMR, suite à des préavis positifs de la Municipalité, pour l'utilisation de quads et de motoneige.

La décision de la DGMR du 3 novembre 2017, qui fait l'objet du présent recours, ne porte pas sur des autorisations d'utilisation de quads et de motoneige. Partant, cette question sort de l'objet du litige et n'a pas à être examinée plus avant.

6. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.

Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ces derniers verseront en outre de dépens à la Commune d'Ormont-Dessus, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 3 novembre 2017 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune d'Ormont-Dessus une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 avril 2019

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.