TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 juin 2018

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges.

 

Recourant

 

A.________, à ********

  

Autorité intimée

 

TRIDEL SA, représentée par Me Nicolas GILLARD, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

       Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décision de TRIDEL SA du 19 décembre 2017 (refusant de donner suite à sa demande fondée sur la LInfo)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Tridel SA est une société anonyme avec siège à Lausanne ayant pour but le traitement de déchets urbains admissibles dans une installation d'incinération au sens de la législation fédérale, provenant des zones d'apport qui lui sont assignés par la législation vaudoise et par le plan cantonal vaudois sur la gestion des déchets.

B.                     Le 31 octobre 2017 est paru dans la presse (24 heures) un article concernant les primes extraordinaires versées à certains administrateurs de Tridel SA en 2016. A la même date, A.________ a adressé au Président du Conseil d'administration de Tridel SA une "demande d'accès à des documents officiels", à savoir: le tableau des primes versées (avec montants individuels et noms des bénéficiaires), l'extrait du procès-verbal du Conseil d'administration validant ces primes exceptionnelles, l'extrait du règlement du Conseil d'administration prévoyant ces primes exceptionnelles.

Par courrier du 14 novembre 2017, Tridel SA, sous la plume du Président de son Conseil d'administration, a informé A.________ que sa demande serait traitée lors de la séance du Conseil d'administration du 13 décembre 2017. Par décision du 19 décembre 2017, Tridel SA a refusé de fournir à l'intéressé les informations demandées, au motif qu'elles ne relevaient pas de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21) et que, de surcroît, la plupart d'entre elles avaient déjà été rendues publiques à la suite de l'article du 24 heures susmentionné.

C.                     A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision par acte du 4 janvier 2018 adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'admission de son recours, à la constatation du fait que la société Tridel SA est soumise à la LInfo et au renvoi de la cause à cette société afin qu'elle statue sur sa demande d'information du 31 octobre 2017.

Tridel SA (ci-après: l'autorité intimée) a déposé sa réponse au recours le 25 janvier 2018 en concluant à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. Le recourant s'est déterminé par réplique du 8 janvier 2018. L'autorité intimée a dupliqué le 6 mars 2018.

La cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      Le recourant reproche à Tridel SA d'avoir refusé d'accéder à sa requête du 31 octobre 2017 demandant des informations sur des primes extraordinaires versées à certains membres du Conseil d'administration durant l'année 2016. Dans l'intervalle, un rapport d'audit de la société BDO SA au sujet de la conformité de ces primes aux règles de la société anonyme, ainsi qu'aux statuts et au règlement d'organisation de la société a été rendu public. Tridel SA a livré un communiqué de presse le 17 avril 2018, reprenant les conclusions de cet audit. Ces documents sont publics et consultables sur le site Internet de Tridel SA sous la rubrique "Actualités". Se pose dès lors la question de la recevabilité du recours sous l'angle de l'intérêt digne de protection du recourant.

a) Au sens de l'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36 LPA-VD), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans ce cadre, constitue un intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière; l'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; arrêt GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c).

Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection doit par ailleurs être actuel (ATF 128 II 34 consid. 1b). Cet intérêt actuel est déterminé en fonction du but poursuivi par le recours, des conséquences et de la portée d'une éventuelle admission de celui-ci. Il peut toutefois être renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque le recours porte sur un acte qui pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, ne pourrait vraisemblablement jamais être soumis à un contrôle judiciaire; encore faut-il, en pareille hypothèse, qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question litigieuse, en raison de sa portée de principe (ATF 136 II 101 consid. 1.1 et les références; arrêt GE.2013.006 du 31 mai 2013 consid. 1a).

b) En l'espèce, le recourant n'a pas pu obtenir les informations requises, Tridel SA estimant ne pas être soumise à la LInfo. Des documents répondant, du moins en grande partie, aux questions du recourant, ont été rendus publics au mois d'avril 2018, de sorte que la qualité pour recourir du recourant sous l'angle de l'intérêt actuel devient douteuse, à tout le moins s'agissant de sa conclusion condamnatoire (cf. consid. 3 ci-dessous).

En revanche, s'agissant de la conclusion en constatation de droit du recourant (v. notamment arrêt GE.2017.0174 du 20 novembre 2017 consid. 2a et les références), il y a lieu d'examiner l'intérêt au recours de celui-ci, sachant que c'est sur le principe que le conseil de Tridel SA considère dans ses écritures successives, que cette société n'est pas titulaire d'une délégation de la puissance publique qui ferait d'elle une autorité soumise à la LInfo. C'est pour cette raison qu'elle s'est refusée à fournir les informations requises par le recourant, et ce nonobstant le fait que les informations en question ont été rendues publiques en cours de procédure. Il y a donc lieu de craindre des décisions de refus systématique de toute demande fondée sur la LInfo auprès de cette société. Dans ces conditions, il y lieu d'admettre qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question de principe litigieuse.

Par conséquent, il sera entré en matière sur le fond du litige.

2.                      Le recours soulève donc la question de savoir si Tridel SA est soumise ou non à la LInfo. 

a) L’art. 2 LInfo est libellé comme suit:

"Champ d’application

1 La présente loi s’applique aux autorités suivantes :

       a.    au Grand Conseil ;

       b.    au Conseil d’Etat et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles ;

       c.    à l’Ordre judiciaire et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles ;

       d.    aux autorités communales et à leur administration, à l’exclusion de leurs fonctions juridictionnelles ;

       e.    aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques.

2 …

3 La loi ne s’applique pas au Bureau cantonal de médiation administrative."

Lors de son adoption, le 24 septembre 2002, le contenu de l'art. 2 LInfo était quelque peu différent, puisque la lettre e de l’alinéa 1 n’existait pas, pas davantage que  l’alinéa 3. Quant à l’alinéa 2, il disposait que:

"Le Conseil d’Etat désigne les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis à la présente loi. Ces derniers ne sont assujettis que lorsque et dans la mesure où ils agissent dans l’accomplissement de tâches de droit public. Le Conseil d’Etat précise l’étendue et les modalités de cet assujettissement."

Les modifications précitées de la LInfo, et plus particulièrement l'adoption de l’art. 2 al. 1 let. e et l'abrogation de son al. 2, sont intervenues parallèlement à l'adoption de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; RSV 172.65), dont l'art. 3 al. 2 a la teneur suivante:

"Sont soumises à la présente loi les entités suivantes:

       a.    le Grand Conseil;

       b.    le Conseil d’Etat et son administration;

       c.    l’Ordre judiciaire et son administration;

       d.    les communes, ainsi que les ententes, associations, fédérations, fractions et agglomérations de communes;

e.    les personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans l’exécution desdites tâches."

L'art. 3 du règlement d’application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo, RSV 170.21.1) prévoit ce qui suit:

"1 La LInfo et le présent règlement s’appliquent aux personnes morales et autres organismes de droit privé ou public, lorsque l’accomplissement de tâches de droit public repose sur une base légale.

2 Les articles 13, 15 à 17, 20, 21 et 24 à 26, 28 à 36 s’appliquent par analogie à ces organismes.

3 La liste de ces organismes figure en annexe du présent règlement."

L'annexe dont il est question à l'art. 3 LInfo ne cite pas Tridel SA comme organisme assujetti à la LInfo selon les art. 2 LInfo et 3 RLInfo. La disposition de la loi sur laquelle elle se base, soit l'art. 2 al. 2 LInfo, qui donnait compétence au Conseil d'Etat de désigner les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis, a cependant, on l'a vu, été abrogé et remplacé par l’art. 2 al. 1 let e LInfo, qui lui-même ne donne pas une telle compétence au Conseil d'Etat. Il suit de là qu'une telle liste n'est désormais plus nécessaire; que Tridel SA y figure ou pas ne joue ainsi aucun rôle quant au point de savoir si la LInfo lui est applicable – ou non. Il reste ainsi à examiner si Tridel SA est un organisme investi par le canton d'une tâche publique, en application du droit public cantonal, au sens de l'art. 2 al. 1 let. e LInfo, mis en relation avec l'art. 3 al. 1 RLInfo. 

b) La loi vaudoise du 5 décembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) régit la gestion des déchets et fixe les dispositions d'application du droit fédéral en la matière (art. 1 al. 1 LGD), en particulier de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et de ses ordonnances d'application. La gestion des déchets fait partie intégrante de la politique de développement durable du canton. (art. 3 al. 1 LGD). Le Conseil d'Etat adopte un plan de gestion des déchets selon les dispositions de l'ordonnance fédérale sur le traitement des déchets (OTD; RS 814.600) et fixe les principes régissant les modes de gestion des déchets, en particulier la prévention de la production de déchets, le tri des déchets en vue de leur valorisation, ainsi que la délimitation des périmètres de gestion et des zones d'apport; ce plan est coordonné avec le plan directeur cantonal et définit notamment le type et le nombre d'installations régionales nécessaires, dont il désigne les emplacements possibles; le plan sert de base de décision pour les mesures prises en application de la loi (art. 4 LGD). Les communes sont associées à l'élaboration du plan, qui est régulièrement adapté à l'évolution des conditions et à l'état de la technique (art. 5 LGD). Le département compétent exerce la haute police en matière de gestion des déchets et veille à une gestion des déchets conforme au plan (art. 6 LGD).

Pour ce qui est de la répartition des tâches, les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues d'épuration; elles organisent la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate; elles informent leurs administrés sur l'organisation qu'elles mettent en place et veillent à l'accessibilité du dispositif pour l'ensemble de la population (art. 14 LGD). Les communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 LGD ou les confier à des organismes indépendants (corporations ou établissements publics ou privés). Elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur allouer des subventions; elles peuvent confier aux entreprises l'élimination de leurs propres déchets, d'une manière conforme au plan (art. 15 LGD). La construction des installations, voire l'obligation de construire qui peut, le cas échéant passer par l'expropriation de terrains nécessaires, ainsi que l'exploitation de ces installations, sont soumises à l'autorisation du département compétent qui exerce la surveillance de l'ensemble de l'activité (art. 22 ss LGD). Question financement, un système de subventions avec mécanisme de suivi et contrôle par les autorités publiques est prévu par la loi (art. 30 ss LGD).

c) Tridel SA est une société anonyme de droit privé dont le but statutaire est le traitement de déchets urbains admissibles dans une installation d'incinération au sens de la législation fédérale, provenant des zones d'apport qui lui sont assignés par la législation vaudoise et par le plan cantonal vaudois sur la gestion des déchets (art. 2 par. 1 des Statuts). Selon le rapport d'audit de BDO SA, Tridel SA dispose d'un capital action de 11'000'000.00 fr., divisé en 11'000 actions nominatives de 1'000.00 chacune, liées selon Statuts. Le capital-actions est détenu entièrement, de manière indirecte, par des collectivités publiques, soit par les sociétés Gedrel SA, à Lausanne, Valorsa SA, à Penthaz, Strid SA, à Yverdon–les-Bains, et Sadec SA, à Gland. Selon l'art. 17 des Statuts, l'art. 5 du règlement d'organisation du Conseil d'administration, ainsi que l'art. 32 de la loi vaudoise du 16 mai 2018 sur l'exercice des droits politiques (LEPD; RSV 160.01), les membres du Conseil d'administration sont nommés pour une durée correspondant à celle d'une législature communale vaudoise, soit pour 5 ans. En application de l'art. 18 des Statuts et 5 du règlement d'organisation de la société, chacun des actionnaires a droit à deux représentants au conseil d'administration, élus par l'assemblée générale des actionnaires, alors que la ville de Lausanne a droit d'office à un siège dont le représentant est désigné par cette collectivité publique (membre délégué).

Au vu des considérations qui précèdent, Tridel SA est une personne morale investie par le canton d'une tâche publique, en application du droit public cantonal. Peu importe à cet égard qu'une partie de ses activités ne concerneraient, selon cette société, que le droit privé, tant il est manifeste que le domaine de la gestion des déchets, y compris la construction, le financement et la surveillance des installations, relèvent d'un intérêt public majeur, soit la protection de l'environnement, et que la législation tant fédérale que cantonale en la matière est particulièrement précise et contraignante. Le mode d'organisation de Tridel SA, dont la totalité du capital-actions est détenu indirectement par des collectivités publiques, et le mode de gouvernance, au vu de la composition du Conseil d'administration, renforce si besoin est, le caractère d'entité s'ayant vue déléguer une tâche publique par le canton, de Tridel SA.

Il en résulte que Tridel SA est soumise à la LInfo selon l'art. 2 al. 1 let. e de cette loi et 3 al. 1 de son règlement d'application. Le recours doit être admis sur ce point.

3.                      S'agissant de la conclusion condamnatoire du recourant tendant à renvoyer la cause à Tridel SA pour qu'elle fournisse les informations demandées, il résulte du communiqué de presse de cette société du 17 avril 2018 et du rapport final d'audit de BDO SA, tous deux consultables sur le site Internet de Tridel SA sous la rubrique "Actualités", que l'essentiel de ces informations ont d'ores et déjà été rendues publiques, la demande du recourant portant sur l'accès aux documents officiels suivants:

"- tableau des primes versées (avec montant individuels des bénéficiaires),

- extrait du PV du Conseil d'administration validant ces primes exceptionnelles,

-  extrait du règlement du Conseil d'administration prévoyant ces primes exceptionnelles."

Dès lors que le recourant a obtenu une grande partie de l'information demandée en cours de procédure, le recours est devenu sans objet dans cette mesure, et non irrecevable, puisqu'il apparaît que le recourant avait un intérêt actuel au recours au moment du dépôt de celui-ci (cf. ATF 137 I 23 consid. 1.3.1; ég. arrêts GE.2017.0174 du 20 novembre 2017 consid. 1b et les références citées; GE.2012.0068 du 30 août 2013 consid. 1a et GE.2009.0250 du 8 août 2011 consid. 1a; TF 1C_91/2010 du 4 février 2011 consid. 2.2). Il n'apparaît toutefois pas de manière claire que le communiqué de presse du 17 avril 2018 et le rapport d'audit de la société BDO SA couvre entièrement la demande du recourant, de sorte que la cause sera renvoyée pour le surplus à Tridel SA afin qu'elle fournisse les informations demandées, à charge, le cas échéant, pour le recourant, de préciser l'objet résiduel de sa demande.

4.                      Il est statué sans frais (art. 21a LInfo). Le recourant, non assisté par un mandataire n'a pas droit à des dépens; il en est de même de Tridel SA, qui succombe (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      Il est constaté que la société Tridel SA, à Lausanne, est soumise à la LInfo.

III.                    Le dossier est transmis à Tridel SA afin qu'elle statue sur la demande d'informations de A.________ du 31 octobre 2017, à charge pour celui-ci de préciser l'objet résiduel de sa demande.

IV.                    Il est statué sans frais.

V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 7 juin 2018

 

                                                         La présidente:                                 


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.