TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 novembre 2019

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Mélanie Pasche et M. Alex Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

 

A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Commission de recours individuel, à Lausanne,   

  

Tiers intéressé

 

B.________ à ********.

  

 

Objet

          

 

Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours individuel du 15 janvier 2018 (notifiée le 13 février 2018) admettant partiellement le recours formé par B.________ contre la décision de A.________ du 14 décembre 2016

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le ********septembre 1991, B.________ est entré au service de la A.________ en qualité d'"ébéniste", fonction située dans les classes 19 à 15 de l'échelle spéciale des traitements. Le 1er janvier 1995, il a été promu "chef d'atelier remplaçant", fonction colloquée en classes 12 à 11 de l’échelle spéciale des traitements, puis, le 1er juillet 1996, "chef d'atelier", fonction située en classes 10 à 09 de l'échelle spéciale des traitements. Le 1er octobre 1999, B.________ a finalement été promu "adjoint technique" dans le sous-service Pompes funèbres officielles (ci-après: PFO) du Service protection et sauvetage; cette fonction était colloquée en classes 09 à 05 de l'échelle spéciale des traitements.

B.                     Le 7 juin 2016, le Conseil communal de ******** a adopté le rapport-préavis n° 2016/14 relatif au nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux (grille des salaires «Equitas»). Le Conseil communal a adopté le même jour les modifications des art. 9, 20, 34, 35, 36, 38 et 39 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (RPAC), approuvées par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 13 septembre 2016.

C.                     Le 12 octobre 2016, B.________ a été informé des modifications concernant son poste et sa situation salariale. Il lui a notamment été indiqué que son salaire actuel garanti étant supérieur au maximum de sa nouvelle classe, il n’évoluerait pas. Le 14 décembre 2016, la Municipalité de A.________ (ci-après: la Municipalité) a notifié à B.________ une décision de classification, aux termes de laquelle:

« (…)

Votre classification est modifiée sur les aspects suivants:

Branche:

Nature et gestion du patrimoine

Niveau:

7

Domaine:

Cultes et prestations funéraires

Classe:

7

Chaîne:

331 – Travaux professionnels – Généraliste

Echelon:

18

La présente décision de classification prend effet au 1er janvier 2017.

(…)»

Cette classification a été effectuée sur la base d'une description du poste de B.________ datant d'avril 2015.

D.                     En mars 2017, une nouvelle description du poste – désormais intitulé "coordinateur PFO" – de B.________ a été établie et signée par les intéressés. Cette description faisait nouvellement état notamment de tâches de conduite, en indiquant les postes hiérarchiquement subordonnés, soit ceux du contremaître remplaçant et des employés PFO. Les buts et responsabilités du poste étaient désormais les suivants:

 

 

Buts du poste

Responsabilités principales

moyen

 

 

Seconder et appuyer la cheffe d'office.

Seconde la cheffe d'office dans la coordination des deux sites et la gestion du personnel et assure son remplacement

Appuie la cheffe d'office dans les tâches liées au budget et achats. Assure gestion du stock

Assure l'établissement de statistiques internes et les mises à jour dans divers logiciels

Assume les tâches et responsabilités de CMI

40

 

 

Assurer la gestion des activités

relevant des employés PFO

Procède aux levées de corps sur les lieux de décès Effectue les toilettes mortuaires et les mises en bière

Assure le service des transports et des convois funèbres  Suisse et à l'étranger

Procède aux mises en place dans les offices religieux et/ou aux domiciles des défunts

Inhume les corps ou les cendres des défunts

Accomplit sur délégation des Assistants funéraires les formalités administratives auprès des autorités compétentes

Participe au service de piquet

30

 

 

Gérer les employés PFO

Planifie, dirige et coordonne l'exécution des prestations funéraires

Planifie et contrôle les vacances, absences et tournus de garde et est répondant ATT pour l'office

Garantit le respect et l'application des mesures de santé et sécurité au travail (MSST) et représente l'entité dans les séances RH du service.

20

 

 

Garantir la qualité des prestations

Contrôle et garantit l'état des finitions des fournitures fournies (cercueils, croix etc.)

Participe aux tâches de préparation des commandes Assure et garantit le soudage des cercueils

10

 

Total :

100

 

E.                     Entre-temps, par acte du 16 décembre 2016, B.________ a saisi la Commission de recours individuel (ci-après: la Commission) d'un recours contre la décision du 14 décembre 2016. En substance, il s’est plaint d’une méconnaissance et d’un manque de reconnaissance de la fonction de prestataire funéraire, en particulier s'agissant de son impact psychologique. Il a également fait valoir que ses tâches de gestion du personnel n'avaient pas été prises en compte. Il a conclu à ce que son poste soit réévalué au niveau 9 de la chaîne "333 – Conduite". Il s'est prévalu de la nouvelle description de son poste.

Dans sa réponse, la Municipalité a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle s'est référée au profil spécifique du poste de B.________, qu'elle avait établi sur la base de la nouvelle description de poste mise à jour. Selon elle, même si les critères secondaires "connaissances spécifiques de l'organisation", "compétence à diriger" et "temps de travail irrégulier" devaient être adaptés, le niveau d'exigences du poste demeurait inchangé. Elle a ajouté qu'afin de "valoriser la conduite du personnel", il aurait convenu de positionner le poste en question dans une chaîne de conduite. En l'état, la grille des fonctions ne comportait pas de niveau 7 dans la chaîne "333 – Conduite" du domaine "Cultes et prestations funéraires". Le poste pouvait néanmoins déjà être colloqué de la sorte, en attendant que la grille soit adaptée.

Le 25 juillet 2017, B.________ a déposé une réplique.

La Commission a requis la production des descriptions de poste des assistants funéraires et de la cheffe d'office PFO, ainsi que des employés funéraires de ******** classés au niveau 6.

Le 16 janvier 2018, la Commission a notifié aux parties le dispositif de sa décision, à teneur duquel:

«I.           Le recours déposé le 16 décembre 2016 par B.________ est partiellement admis.

II.           La décision de classification rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité de A.________ est modifiée comme suit :

Chaîne:                        333 – Conduite

Niveau:            8

(…)»

Le 13 février 2018, la Commission a, à la requête de la Municipalité, communiqué la motivation de sa décision. Il en ressort que la comparaison des descriptifs de fonction des niveaux 331-7, 333-8 et 333-9 avec le profil spécifique établi pour le poste de B.________ révélait "un aspect de conduite légèrement plus bas que celui du niveau 333-8, mais des sollicitations plus élevées que pour ce niveau". En outre, la comparaison mettait en lumière "des compétences de conduite, des connaissances de l'organisation et un temps de travail irrégulier évalués à des niveaux supérieurs à ceux retenus pour le niveau 331-7". La Commission a ainsi estimé que le poste en question ne correspondait pas au niveau 9 de la chaîne 333. Il démontrait en revanche "une adéquation certaine" avec le niveau 8 de la chaîne 333, niveau qui permettait de prendre en compte de manière plus adéquate les compétences de conduite inclues dans la description du poste. Le recours devait ainsi être partiellement admis.

F.                     Par acte du 15 mars 2018, la Municipalité a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision. A titre principal, elle demande en substance qu'elle soit réformée en ce sens que le recours de B.________ est "partiellement rejeté" et que la décision qu'elle a rendue le 14 décembre 2016 soit modifiée en ce sens que le poste du tiers intéressé est classé au niveau 7 de la chaîne "333 – Conduite"; à titre subsidiaire, elle conclut à ce que la cause soit renvoyée à la Commission pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ces conclusions, elle fait valoir que c'est de manière arbitraire et en violation de la méthode d'évaluation et de la "cohérence Ville" que l'autorité intimée a reclassifié le poste de B.________ au niveau 8 de la chaîne "333 – Conduite".

La Commission intimée a produit son dossier; elle a renoncé à se déterminer sur le recours, en se référant à la décision attaquée.

B.________ (ci-après aussi: le tiers intéressé) n'a pas procédé.

Pour des motifs d'organisation interne, la cause a été attribuée à un nouveau juge instructeur.

G.                    Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) Selon l'art. 5 des dispositions du RPAC relatives à la Commission de recours individuel, la décision rendue par cette dernière peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal dans les trente jours suivant la communication de la décision motivée, conformément à la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). A teneur de l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

En l'espèce, déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD. La Commune de ********, qui agit par sa Municipalité, a qualité pour recourir (cf. arrêt GE.2018.0175 du 1er juillet 2019 consid. 1b). Il convient donc d’entrer en matière.

2.                      a) Appelé à se prononcer en appel sur des décisions rendues par le Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale (TRIPAC) dans le cadre du nouveau système de classification des fonctions adopté par l'Etat de Vaud, le Tribunal cantonal a rappelé que l'employeur jouit d’une importante marge d’appréciation en matière de rémunération des fonctions et que le tribunal doit faire preuve d’une grande retenue s’agissant d’une contestation portant sur un système de rémunération, sous peine d’opérer de nouvelles inégalités. Il n'appartient dès lors pas au juge saisi d'un recours en matière de classification des fonctions de substituer son appréciation à celle de l'employeur, mais uniquement de vérifier que le résultat du système respecte l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (CACI 22 mars 2013/166, JdT 2013 III 104 consid. 5e; CACI 29 juin 2015/334 consid. 3b; CACI 16 août 2017/367 consid. 3.1.3; CREC I 27 avril 2017/1; CREC 7 février 2019/145). Il a été jugé dans ce cadre qu'il n'appartient pas au TRIPAC, autorité judiciaire qui est saisie sur recours, de substituer son appréciation à celle de la Commission de recours DECFO-SYSREM, intervenue en qualité d'autorité hiérarchiquement supérieure et soumise aux règles gouvernant le recours administratif. Le Tribunal cantonal a en particulier relevé que ladite Commission bénéficiait d'une compétence exclusive qui lui assurait une vision d'ensemble des problématiques touchant l'adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau de poste lors de transitions semi-directes et indirectes et que sa spécialisation assurait aux collaborateurs concernés l'intervention d'une autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui étaient soumis (CACI 16 août 2017 précité consid. 3.1.3). 

Comme cela a déjà été jugé (arrêt GE.2018.0061 du 19 janvier 2019 consid. 2c), il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence pour définir le pouvoir d'examen de la Cour de céans, lorsqu'elle est saisie d'un recours concernant la classification d'un poste dans le nouveau système de rémunération des fonctionnaires ********. On rappelle à cet égard que la Cour de céans ne peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD a contrario). Lorsque l'autorité précédente dispose d'un pouvoir d'appréciation, cela exclut que la CDAP substitue son appréciation à celle de l'autorité intimée (voir ATF 141 II 353 consid. 3 p. 362 s. dans le domaine des marchés publics). Procédant à un examen de la légalité, la Cour de céans se limite à vérifier que l'autorité précédente a exercé son pouvoir d'appréciation de manière conforme au droit et ne peut ainsi intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir (cf. art. 98 let. a LPA-VD), ce qui, en pratique, peut s'assimiler à un contrôle restreint à l'arbitraire (cf. ATF 141 précité consid. 3 p. 363).

De jurisprudence constante, une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 144 I 318 consid. 5.4 p. 326 s.; 144 IV 136 consid. 5.8 p. 143). En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 145 II 32 consid. 5.1 p. 41; 144 I 113 consid. 7.1 p. 124, 170 consid. 7.3 p. 174 s.).

b) Quant à la Commission, il découle de ce qui précède qu'à l'instar de la Commission de recours DECFO-SYSREM, elle peut en principe substituer son appréciation à celle de la A.________ en tant qu'employeur et autorité de classification. Toutefois, comme cela ressort de la décision attaquée (consid. II), la grille des fonctions est issue d'un processus complexe. La Commission se limite dès lors à contrôler la correspondance effective entre la description du poste et les caractéristiques de la chaîne et du niveau telles qu'elles résultent de la grille des fonctions.

3.                      a) L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 al. 1 ch. 3 LC).

b) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de ********, le tiers intéressé est soumis au RPAC (cf. art. 1er). Conformément à l'art. 33 al. 1 RPAC, le traitement du fonctionnaire comprend le traitement de base (let. a), les allocations complémentaires (let. b), l'allocation spéciale sous la forme d'un treizième salaire prorata temporis (let. c), ainsi que l'allocation de résidence versée aux seuls fonctionnaires ayant leur domicile fiscal principal sur le territoire communal (let. d). L'art. 34 RPAC prévoit que le traitement de base est fixé par rapport à l'échelle ordinaire figurant à l'alinéa 1. Selon l'art. 35 al. 1 RPAC, la Municipalité colloque chaque fonction dans une des classes de l'art. 34 RPAC, d'après les compétences, les sollicitations et les conditions de travail qu'elle implique. A teneur de l'art. 36 al. 1 RPAC, la Municipalité fixe le traitement initial dans les limites de la classe correspondant à la fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des connaissances spéciales et de l'âge du candidat. Dans l'échelle ordinaire, une classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est atteint par des augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de chaque année pour autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois (art. 36 al. 2 RPAC).

L'art. 2 al. 1 in initio des dispositions transitoires du RPAC prévoit, pour le personnel en poste avant l'entrée en vigueur du nouveau droit, que l'ensemble du personnel de l'Administration communale – à l'exception de trois catégories d'employés – est soumis à la nouvelle échelle des salaires et au nouveau système de rémunération dès son entrée en vigueur.

Selon l'art. 4 des dispositions transitoires du RPAC, la Municipalité détermine la classe de traitement et l'échelon de chaque collaborateur conformément à l'article 36 RPAC. Ce calcul fixe le nouveau traitement, appelé salaire cible (al. 1). Le calcul de l'échelon tient compte de l'âge du collaborateur, de l'âge de référence d'entrée dans la fonction et d'un facteur de compression (al. 2).

c) Le nouveau système de classification des fonctions adopté par A.________ a été créé selon la méthode GFO, soit une méthode qui s'appuie sur un catalogue de critères pour évaluer les fonctions. Ce catalogue se compose de cinq critères principaux, soit quatre critères de compétences (professionnelle, personnelle, sociale et de conduite) et un critère relatif aux sollicitations et conditions de travail (cf. rapport-préavis n°2016/14 du 2 mars 2016, p. 5 et guide "Grille des fonctions, Descriptifs de fonctions" [ci-après: le Guide], p. 4).

La compétence professionnelle a un poids relativement élevé puisqu'elle représente 28% des critères principaux. Les compétences personnelle, sociale et de conduite représentent chacune 20% et les sollicitations et conditions de travail, 12%. Chacun des cinq critères se décline ensuite en critères secondaires (cf. rapport-préavis, p. 5). Les critères principaux et secondaires sont définis dans le Guide précité.

Selon le Guide, la grille des fonctions permet de regrouper l'ensemble des postes de A.________ dans un seul et unique document sous forme matricielle. Les postes sont rattachés à des fonctions évaluées de manière uniforme selon les compétences et sollicitations nécessaires à leur exercice.

La grille des fonctions est composée de deux axes:

-   l'axe vertical "métiers" se découpe en 6 branches d'activités et 25 domaines professionnels recouvrant les missions et responsabilités de la Ville de Lausanne; chaque domaine est composé de plusieurs chaînes;

-   l'axe horizontal correspond à la valorisation du travail et se subdivise en 16 niveaux d'exigence.

Le Guide définit la chaîne de fonctions en ces termes: "Une chaîne de fonctions regroupe de 2 à 4 fonctions. L'augmentation du niveau qui leur est associé est liée à l'accroissement des compétences et sollicitations attendues. Chaque chaîne et ses exigences sont spécifiques à une branche et un domaine". Le niveau est décrit comme l'unité de mesure du degré d'exigences en termes de compétences et de sollicitations, la grille des fonctions comptant 16 niveaux, le niveau 16 étant le plus exigeant. Quant à la fonction, elle est l'association d'une chaîne et d'un niveau d'exigences, à laquelle correspond un profil de compétences spécifiques.

L'attribution des niveaux a résulté d'un processus complexe qui a débouché sur la grille des fonctions. Toutes les fonctions (et non les postes), qui font l'objet d'un descriptif, ont été évaluées à l'aide des cinq critères principaux cités ci-dessus, subdivisés en critères secondaires. L'évaluation des fonctions a consisté, pour chaque fonction, à attribuer un certain nombre de points, selon que le critère secondaire était plus ou moins réalisé. L'addition des points donne un total – appelé cote – comportant des différences suivant les fonctions, ce qui a permis de les répartir, quelles qu'elles soient et aussi différentes que soient les responsabilités et les exigences qui leur sont propres, entre les seize niveaux de la classification salariale.

4.                      a) En l'occurrence, la recourante fait valoir que le profil "333 – Conduite" niveau 8, retenu par l'autorité intimée, est globalement trop éloigné des compétences, sollicitations et conditions de travail du poste litigieux pour que ce décalage soit admissible. En effet, dans la mesure où le tiers intéressé effectue les tâches d'un prestataire funéraire, les spécificités de son poste, telles qu'elles ressortent du profil adapté établi par la recourante, relèvent principalement des critères secondaires "sollicitation psychologique", "sollicitation physique", "influences environnementales" et "temps de travail irrégulier" et ne sont pour la plupart pas valorisées par le profil modèle "333 – Conduite" niveau 8. Le seul argument permettant de rattacher le poste du tiers intéressé à ce profil, à savoir la composante "conduite" du poste en question, serait insuffisant pour ce faire. En effet, d'un point de vue quantitatif, l'activité de conduite ne représente que 20% des buts et responsabilités de la description de poste. En outre, d'un point de vue qualitatif, la conduite inhérente au poste en question devrait être qualifiée d'"opérationnelle", ce qui conférerait moins de poids à cette composante. Il serait dès lors "arbitraire" de la part de l'autorité intimée de privilégier la conduite au détriment des autres caractéristiques inhérentes au poste du tiers intéressé, qui ont fait l'objet du profil adapté à partir de la fonction "331 Travaux professionnels – Généraliste" niveau 7, profil auquel celle-ci s'est ralliée.

b) Lorsqu'elle fait grief à l'autorité intimée d'avoir rattaché le poste du tiers intéressé à une chaîne de conduite, la position de la recourante n'est pas sans contradiction, dans la mesure où elle conclut elle-même à son classement dans une telle chaîne, certes au niveau 7, niveau qui n'existe toutefois pas encore et devrait être créé.

Il est par ailleurs exact que le profil modèle "333 – Conduite" niveau 8 ne valorise pas du tout ou pas autant que le profil adapté les critères secondaires "sollicitation psychologique", "sollicitation physique", "influences environnementales" et "temps de travail irrégulier", comme l'autorité intimée l'a du reste retenu dans la décision attaquée. En contrepartie, le profil "333 – Conduite" niveau 8 valorise davantage que le profil adapté notamment la compétence à diriger et l'aide à la décision (cf. graphique, pièce jointe au recours no 6). Il y a ainsi une certaine compensation. En termes de points, la recourante relève que le profil adapté a une cote de 27.62 points, ce qui le situe encore dans le spectre – au sens de la latitude d'un niveau en termes de nombre de points total pondéré attribué à chaque niveau – du niveau 7, qui s'étend de 24.20 à 28.09 points (recours, p. 7). Or, si, avec 27.62 points, le profil adapté est certes encore dans le spectre du niveau 7, il est en même temps proche de la limite basse du spectre du niveau 8, qui s'étend de 28.10 à 32.31 points (cf. pièce jointe au recours no 7). Au vu de cette proximité, il n'est en tout cas pas arbitraire de rattacher le poste du tiers intéressé à la fonction "333 – Conduite" niveau 8.

Compte tenu de ce qui précède, la Cour de céans – dont le pouvoir d'examen est limité (cf. consid. 2a ci-dessus) – estime que l'autorité intimée n'a pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation en classant le poste du tiers intéressé au niveau 8 de la chaîne 333, plutôt qu'au niveau 7 de la même chaîne, comme le voudrait la recourante. Cela vaut d'autant plus que, dans la grille des fonctions actuelle, la chaîne "333 – Conduite" correspond à des fonctions classées du niveau 8 au niveau 11. Il n'existe pas de niveau 7 de la chaîne 333, lequel devrait d'abord être créé, avant que le poste du tiers intéressé ne puisse lui être rattaché.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Vu l'issue du litige, les frais de justice seront supportés par la Commune de ********, qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, le tiers intéressé n'ayant pas procédé.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Commission de recours individuel du 15 janvier 2018 est confirmée.

III.                    Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de ********.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 7 novembre 2019

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.