TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 décembre 2018

Composition

M. Pierre Journot, président; Mme Caroline Kühnlein et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par l'avocate Jana BURYSEK, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la consommation et des affaires vétérinaires

Objet

Décision du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 14 février 2018 (interdiction de commerce et de prise en charge d'animaux, avec effet immédiat)

Vu les faits suivants:

A. A.________, née en 1962, exerce depuis 2013 une activité de ******** ; elle gagne entre ********. par mois. Elle a aussi, à la même époque, fondé l’association « B.________», dont elle est la présidente. Son activité au sein de cette unité ne lui rapporte aucun revenu. Elle n’est pas au bénéfice d’une quelconque autorisation pour son activité en relation avec les chiens et ne bénéficie d’aucune formation de gardienne d’animaux.

B. A.________, agissant sans but lucratif et même sans que ses frais soient couverts, dans le cadre de son association, a importé vingt-trois chiens entre janvier et août 2015, afin de les placer dans des familles d’accueil en Suisse, sans être au bénéfice d’une autorisation du Vétérinaire cantonal. Plus précisément, elle a importé cinq chiens le 20 janvier, six le 27 février, sept le 6 mars, trois le 5 août et deux le 17 août 2015.

C. Le 1^er avril 2015, à sa demande, A.________ a été convoquée au Service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV). A cette occasion, il lui a été expliqué qu’en l’absence d’autorisation, de formation de gardienne d’animaux et d’installations adéquates, elle devait arrêter d’importer des chiens et devait se limiter à aider le refuge qu’elle soutenait en Italie par l’apport de matériel, ce qu’elle s’est alors engagée à respecter en apposant sa signature en bas de page du procès-verbal.

D. Le 1^er juillet 2015, A.________ a été dénoncée par le SCAV à la Préfecture du district de la Broye-Vully pour infraction aux art. 13 al. 1 de la loi du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA ; RS 455), ainsi que 103 let. a et 105 al. 1 let a et b et al. 2 de l’ordonnance sur la protection des animaux du 23 avril 2008 (OPAn ; RS 455.1).

Par ordonnance pénale du 4 décembre 2015, le Préfet du district de la Broye-Vully a reconnu A.________ coupable de contravention à l'art. 28 al. 1 let. h LPA pour avoir enfreint les art. 13 al. 1 LPA, 103 let. a et 105 al. 1 let. a et b et al. 2 OPAn.

Statuant à la suite de l'opposition formée par A.________ contre cette ordonnance, le Tribunal de police de l'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois a, par jugement du 11 juillet 2016, condamné celle-ci pour contravention à l'art. 28 al. 1 let. a LPA, pour avoir violé les art. 14 al. 1 LPA, 101 let. a et c, 102 al. 2, 105 al. 1 let. a et b et al. 2 et 197 OPAn. Il a prononcé une amende de 500 fr., la peine privative de liberté de substitution étant fixée à 5 jours et les frais mis à la charge de A.________.

Par jugement du 22 septembre 2016, la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal, saisie d’un recours de A.________, a jugé que le comportement de celle-ci violait les art. 101 let. a et c OPAn et que cette violation constituait une contravention sanctionnée par l'art. 28 al. 1 let. a LPA. Cette autorité a confirmé la sanction infligée par le Tribunal de police et a par conséquent rejeté l'appel formé par A.________.

Par arrêt du 24 novembre 2017, le Tribunal fédéral a admis le recours déposé par A.________, a annulé le jugement attaqué et a renvoyé la cause à la Cour cantonale pour nouvelle décision. Il a notamment considéré que les faits tels que constatés par le jugement entrepris ne permettaient pas de retenir que l'art. 101 al. 1 let. a OPAn aurait été violé, la seule importation puis remise de plus de cinq chiens à la fois ne suffisant pas pour conclure à l'exploitation par la recourante d'une pension pour un tel nombre en 2015, et que seule la violation de l'art. 101 al. 1 let. c OPAn en relation avec l'art. 206a OPAn était susceptible de tomber sous le coup de l'art. 28 al. 3 LPA en l'espèce. Il a jugé qu’il incombait à l’autorité précédente de juger si cette nouvelle qualification pouvait entrer en considération, dans le respect du droit d'être entendu de la recourante et du principe d'accusation.

Par nouveau jugement du 30 janvier 2018, la Cour d’appel pénale du Tribunal cantonal a notamment considéré que A.________ avait violé l’art. 101 let. c OPAn – ce qui n’était pas contesté par celle-ci – et qu’un tel acte était sanctionné par la peine prévue à l’art. 28 al. 3 LPA, soit l’amende. Il a ainsi constaté que A.________ s’était rendue coupable de contravention à la Loi fédérale sur la protection des animaux et l’a condamnée à une amende de 100 fr., la peine privative de liberté de substitution en cas de non-paiement fautif étant de un jour. Cet arrêt est définitif et exécutoire.

E. Le 8 août 2016, le SCAV a dénoncé une seconde fois A.________ pour ne pas avoir maîtrisé deux de ses chiens, entraînant la mort d’un troisième. Cette dénonciation a donné lieu à une ordonnance pénale du 20 septembre 2016.

F. Par courrier du 10 octobre 2016, soit dans le délai imparti et dûment prolongé par le SCAV, A.________, par l’intermédiaire de son avocate, s’est déterminée au sujet des reproches émis par le SCAV. Elle a produit à cette occasion une procuration non datée mais dûment signée par A.________, déclarant donner mandat à Me Jana Burysek aux fins de la représenter et d’agir en son nom dans le cadre de la procédure ouverte par le SCAV.

G. Selon des certificats intracommunautaires de l’Union européenne « Traces » produits par le SCAV, A.________ – en son nom ou en celui de son association – a encore importé 44 chiens en 2017, puis 17 chiens entre le 1^er janvier 2018 et le 29 mars 2018.

H. Par décision du 14 février 2018, le Vétérinaire cantonal a interdit à A.________, avec effet immédiat, le commerce et la prise en charge des animaux, a dit que l’émolument de 400 fr. serait facturé par courrier séparé, a rendu l’intéressée attentive à l’art. 292 du Code pénal suisse et a indiqué qu’un éventuel recours n’aurait pas d’effet suspensif sur la décision. Cette décision a été adressée directement à A.________, qui n’a pas retiré l’envoi dans le délai de garde postal.

Par courrier du 20 mars 2018, le Vétérinaire cantonal a dénoncé A.________ au Ministère public de l’arrondissement du Nord vaudois pour insoumission à sa décision du 14 février 2018 au motif qu’elle avait importé neuf chiens depuis lors selon les certificats douaniers TRACES.

Par courrier du 28 mars 2018, le Ministère public a informé A.________ de la dénonciation du SCAV à son encontre pour insoumission à la décision du 14 février 2018.

Par courrier du 3 avril 2018, Me Jana Burysek a informé le Vétérinaire cantonal que A.________ avait appris l’existence de la décision du 14 février 2018 par le Ministère public et que ni elle-même ni sa cliente ne l’avait reçue. Elle l’a ainsi invité à lui notifier celle-ci dans les meilleurs délais conformément à la procuration produite.

Par acte du 9 avril 2018, alors qu’elle n’avait pas encore reçu la décision en question, A.________, par l’intermédiaire de son avocate, a interjeté recours contre celle-ci auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP), en concluant principalement à ce qu’elle soit déclarée nulle, subsidiairement à ce qu’elle soit annulée. Elle invoquait une violation du droit d’être entendu, alléguant ne jamais avoir reçu la décision et ne pas avoir eu l’occasion d’être entendue avant qu’elle soit rendue. Elle a requis la production complète du dossier de la cause par le SCAV, ainsi que la restitution de l’effet suspensif et l’octroi de l’assistance judiciaire.

La recourante a reçu la décision en cause du Vétérinaire cantonal le 10 avril 2018.

La recourante a complété son recours le 13 avril 2018. Elle conteste en substance exercer ses activités à titre professionnel, tout comme le fait d’être une récidiviste.

Le Vétérinaire cantonal a déposé sa réponse le 30 avril 2018. Il a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.

Le 2 mai 2018, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif.

A.________ n’a pas produit la formule de demande d’assistance judiciaire dûment complétée et accompagnée des pièces justificatives dans le délai imparti et dûment prolongé par le juge instructeur.

Par décision du 16 mai 2018, le juge instructeur de la présente cause a refusé le bénéfice de l’assistance judiciaire à A.________.

A.________ a versé l’avance de frais dans le délai imparti et dûment prolongé au 15 juin 2018.

Considérant en droit:

1. a) Dans son recours du 9 avril 2018, la recourante conteste avoir reçu la décision attaquée. Dans son écriture complémentaire du 15 avril 2018 au recours, elle déclare avoir eu connaissance de la décision en question le 10 avril 2018. Le Vétérinaire cantonal reconnaît dans sa réponse ne pas avoir tenu compte de la procuration produite au motif qu’elle n’était pas datée.

b) L’art 16 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative du (LPA-VD ; RSV 173.369) prévoit que les parties peuvent se faire représenter en procédure, sauf si elles doivent agir personnellement en vertu de la loi ou pour les besoins de l'instruction (al. 1). L'autorité peut exiger du représentant qu'il justifie de ses pouvoirs par une procuration écrite. Les avocats inscrits à un registre cantonal des avocats sont réputés disposer des pouvoirs nécessaires. Ils justifient de leur pouvoir s'ils en sont requis (al. 2). Selon l’art. 11 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA ; RS 172.021), qui exprime un principe général de procédure administrative, tant que la partie ne révoque pas la procuration, l'autorité adresse ses communications au mandataire (al. 3).

c) En l’espèce, la décision attaquée a été notifiée à la recourante elle-même, alors qu’une procuration – signée de la recourante et mentionnant une élection de domicile en l’étude de la mandataire – avait été établie en faveur de Me Jana Burysek. Le fait que celle-ci n’ait pas été datée ne la rendait pas nulle pour autant, cela d’autant que Jana Burysek est inscrite au registre cantonal des avocats. En notifiant la décision à la recourante elle-même, sans même interpeller la recourante au sujet de l’absence de date sur le document produit, l’autorité intimée a violé le principe selon lequel les décisions doivent être notifiées aux mandataires des parties. La notification de la décision directement à la recourante, en lieu et place de sa mandataire, était ainsi dépourvue d’effets juridiques.

La recourante, par l’intermédiaire de sa mandataire, a déposé un recours le 9 avril 2018, alors que le délai de recours n’avait pas commencé à courir et avant même d’avoir eu connaissance du contenu de la décision, l’empêchant ainsi de remplir les conditions de recevabilité du recours s’agissant de la motivation et de l’obligation de joindre la décision (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Elle a toutefois déposé un complément au recours le 15 avril 2018, après avoir reçu la décision le 10 avril 2018, de sorte que le délai de recours de trente jours courant à partir de cette dernière date est respecté (art. 95 LPA-VD). Au regard des deux écritures, le recours, qui remplit l’exigence de motivation, est dès lors recevable.

2. a) Le recourante se plaint implicitement d’une violation de son droit d’être entendue, soutenant ne pas avoir été informée de cette procédure administrative, ni entendue avant que la décision ne soit prise.

b) Le droit d'être entendu, garanti notamment par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 139 II 489 consid. 3.3; 137 IV 33 consid. 9.2; 135 I 279 consid. 2.3). Il ne s'oppose pas à ce que l'autorité mette un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 130 II 425 consid. 2.1).

Une violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 et les références citées). Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; PE.2014.0208 du 22 janvier 2015 et les réf.cit.).

c) En l’espèce, le Vétérinaire cantonal a donné l’occasion à la recourante, en 2016, de se déterminer sur des faits précis, soit l’importation d’Italie de cinq chiens le 23 juillet 2016, d’une chienne le 25 mai 2016 sans vaccination antirabique et de huit nouveaux chiens le 22 septembre 2016. Il n’a toutefois pas indiqué la décision qu’il avait l’intention de prendre à son égard ; cette décision a d’ailleurs été prise un an et demi environ après l’exercice partiel du droit d’être entendu de la recourante – vraisemblablement afin de connaître l’issue pénale de l’affaire –, de sorte que la recourante, demeurée ensuite sans nouvelles pendant tout ce temps, pouvait effectivement penser que la procédure avait été clôturée après le dépôt de ses déterminations. Quoi qu’il en soit, l'intéressée a pu s'exprimer librement devant la Cour de céans qui dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, de sorte que l’éventuelle violation du droit d’être entendu serait de toute manière réparée ici.

3. La recourante conteste le fait que le Vétérinaire cantonal lui ait formellement signifié la contestation de son activité. Or il ressort du procès-verbal de l’entretien du 1^er avril 2015 que la recourante, à sa demande, a eu un entretien au SCAV, pendant lequel les représentants de celui-ci lui ont expliqué qu’elle devait cesser l’importation de chiens. Ce document a d’ailleurs été signé par la recourante. Cette contestation est dès lors sans fondement.

4. a) La recourante soutient que son activité ne lui rapportant aucun revenu, elle ne pourrait de la sorte être qualifiée d’activité professionnelle. Le fait d’importer et de détenir des chiens d’Italie ne serait ainsi, selon elle, pas soumis à autorisation. Elle relève qu’elle n’a encore jamais été condamnée pour avoir violé des dispositions sur la protection des animaux, qu’à cet égard la dénonciation du 8 août 2016 serait sans rapport avec la présente cause et que le jugement de la Cour d’appel pénale du 30 janvier 2018 ne serait pas définitif et exécutoire.

Pour l’autorité intimée, qui se réfère à l’arrêt du Tribunal fédéral du 24 novembre 2017, l’art. 101 OPAn distingue les situations où il exige que l’activité décrite soit exercée à titre professionnel (let. b, d et e) et celles où une telle exigence n’est pas formulée (let. a et c), l’activité décrite étant assimilée à une prise en charge professionnelle. Elle soutient que la recourante remplirait ainsi les conditions de l’art. 101 let. c OPAn. Elle relève par ailleurs que la recourante a été sanctionnée par jugement du 30 janvier 2018 pour avoir enfreint de manière répétée la LPA et qu’elle n’a manifestement aucune intention de se conformer à ses obligations puisqu’elle aurait continué à importer des chiens après la notification du jugement précité.

b) Selon l’art. 14 LPA, le Conseil fédéral peut, pour des raisons relevant de la protection des animaux, soumettre l'importation, le transit et l'exportation d'animaux et de produits d'origine animale à certaines conditions, les limiter ou les interdire.

L’art. 101 OPAn prévoit ce qui suit :

Art. 101 – Régime de l’autorisation

Doit être titulaire d’une autorisation cantonale quiconque :

a. exploite une pension ou un refuge pour animaux de plus de cinq places ;

b. offre des services de garde d’animaux à titre professionnel pour plus de cinq animaux ;

c. remet à des tiers dans l’intervalle d’une année un nombre plus élevé d’animaux que celui indiqué ci-dessous :

1. 20 chiens ou trois portées de chiots,

[…]

L’art. 2 al. 3 let. a OPAn précise que l’on entend par « à titre professionnel » le commerce, la détention, la garde ou l'élevage d'animaux exercés à des fins lucratives pour soi-même ou pour des tiers ou pour couvrir ses propres frais ou ceux d'un tiers; la contrepartie n'est pas forcément financière.

Selon l’art. 23 al. 1 LPA, l'autorité compétente peut interdire pour une durée déterminée ou indéterminée la détention, le commerce ou l'élevage d'animaux, ou l'exercice d'une activité professionnelle impliquant l'utilisation d'animaux: a. aux personnes qui ont été sanctionnées pour avoir enfreint à plusieurs reprises ou de manière grave des dispositions de la présente loi, des dispositions d'exécution ou des décisions d'application; b. aux personnes qui, pour d'autres raisons, sont incapables de détenir ou d'élever des animaux.

c) En l’occurrence, il apparaît que la recourante ne couvre pas totalement ses frais avec la contrepartie perçue par son activité de remise d’animaux, de sorte qu’elle n’exerce pas une activité « à titre professionnel » au sens de l’OPAn. Force est toutefois de constater que les art. 101 let. a et let. c OPAn ne mentionnent nullement la condition d’un exercice « à titre professionnel ». Peu importe que cette disposition fasse partie du chap. 5 qui concerne la "prise en charge professionnelle des animaux". Vu l'art. 14 LPA, très large, on ne peut d’ailleurs guère douter de la légalité de cette disposition réglementaire. Dans son arrêt 6B_1291/2016 du 24 novembre 2017, le Tribunal fédéral a relevé que l’on ne pouvait pas admettre une violation de l’art. 101 al. 1 let. a OPAn – la seule importation, puis remise de cinq chiens ne suffisant pas à le retenir –, la violation de l’art. 101 al. 1 let. c OPAn pouvait être punie pénalement en l’espèce, en vertu de l’art. 206a OPAn et 28 al. 3 LPA, considérant qu’il incombait à l’autorité précédente de reprendre cet aspect dans le respect du droit d’être entendu de la recourante et du principe d’accusation. Dans son nouvel arrêt du 30 janvier 2018, la Cour d’appel pénale a retenu que la recourante avait bel et bien commis l’infraction énoncée à l’art. 101 al. 1 let. c OPAn, ce qu’elle ne contestait d’ailleurs pas, et l’a sanctionnée par la peine prévue à l’art. 28 al. 3 LPA à titre intentionnel, la prévenue ayant été avisée par le Vétérinaire cantonal de la nécessité d’une autorisation. Cet arrêt est à ce jour définitif et exécutoire.

Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d’admettre que la recourante, en persistant à importer de nombreux chiens depuis 2015, malgré une procédure pénale en cours et un avertissement formel du Vétérinaire cantonal, remplit les conditions d’une interdiction prononcée sur la base de l’art. 23 al. 1 let. a LPA puisqu'elle a été sanctionnée à deux reprises pour avoir enfreint cette loi et ses dispositions d'application (jugement de la Cour d'appel pénale du 30 janvier 2018 et ordonnance pénale du 20 septembre 2016).

Cette décision n’apparaît aucunement disproportionnée étant donné que la loi conditionne de toute manière ces activités, pour autant qu’elles aient une certaine importance, à l’obtention d’une autorisation et que la recourante ne dispose même pas d’une formation. Elle n’est par ailleurs pas arbitraire, comme tente de le démontrer la recourante, son grief se recoupant avec les arguments développés s’agissant de l’absence d’activité lucrative.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Vu le sort du recours, un émolument de justice, fixé à 1'500 fr., sera mis à la charge de la recourante. Celle-ci n’a par ailleurs pas droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du 14 février 2018 est confirmée.

III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 décembre 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.