TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 novembre 2018

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Roland Rapin et M. Claude Bonnard, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de ********, à ********,

Autorité concernée

Service de la population, Secteur des naturalisations,

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ******** du 27 mars 2018

Vu les faits suivants:

A. A.________, née le ********, de nationalité brésilienne, vit en Suisse au bénéfice d’une autorisation d’établissement (permis C). Le 20 novembre 2017, elle a déposé une demande de naturalisation auprès du bureau des naturalisations de la ville de ********, où elle est domiciliée. A cette occasion, elle n’a pas rempli entièrement la formule officielle servant au dépôt de la demande, ni produit tous les justificatifs qui sont énumérés dans ce document. La formule officielle comporte l’avis suivant concernant le devoir de collaboration: "le (la) requérant(e) est tenu de fournir tout document que l’autorité lui demandera. Si cette obligation n’est pas respectée, l’autorité pourra statuer en l’état du dossier (art. 6 LDCV)."

Par courrier du 7 décembre 2017, le bureau des naturalisations a informé A.________ que son dossier était incomplet et il l’a invitée à lui faire parvenir les documents manquants, à savoir le formulaire original de demande de naturalisation complété, daté et signé; une attestation de résidence en Suisse pendant douze ans, dont trois ans dans le canton, y compris l’année précédant la demande; une photo passeport; un relevé fiscal général portant sur les cinq dernières années ou un plan de paiement; un extrait de l’office des poursuites; une attestation du centre social régional; une décision de l’office de l’assurance-invalidité. L’attention de A.________ a été attirée sur le fait que son dossier devrait être déposé le 31 décembre 2017 au plus tard pour pouvoir être traité sous l’angle du régime légal en vigueur.

En date du 20 décembre 2017, A.________ a transmis au bureau des naturalisations le formulaire de demande de naturalisation, complété par sa signature, ainsi qu’un extrait de l’office des poursuites et une lettre dans laquelle elle faisait part de ses motivations à obtenir la nationalité suisse.

B. Par décision du 27 mars 2018, la Municipalité de ******** a constaté que les pièces requises n’avaient pas été produites dans le délai imparti. Elle en a conclu que la demande de naturalisation de A.________ n’avait pas été valablement déposée selon la loi sur la nationalité suisse qui était en vigueur jusqu’au 31 décembre 2017.

C. Par acte du 19 avril 2018, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle a fait valoir qu’elle se trouvait auprès de son frère malade au Brésil quand le bureau des naturalisations l’avait invitée à compléter sa demande, que la personne qu’elle avait désignée pour relever son courrier était aussi absente à la mi-décembre 2017 et qu’elle souffrait d’une maladie chronique en raison de laquelle elle touchait une rente d’invalidité. Ces éléments expliquaient le fait qu’elle n’avait pas pu envoyer les documents manquants avant le 31 décembre 2017. La recourante a produit un certificat daté du 10 avril 2018, signé par le Dr B.________, médecin généraliste à ********, rédigé en ces termes:

"Madame A.________ souffre de plusieurs maladies chroniques. Son séjour au Brésil lui a été pénible mais nécessaire pour voir son unique frère qui compte beaucoup pour elle, qui est malade. Elle-même devait prendre durant son séjour 25 comprimés de médicaments. A son retour elle a subi une intervention chirurgicale. Elle continue à devoir prendre de nombreux médicaments et sa santé reste mauvaise, elle ne sort pratiquement que pour aller chez un de ses médecins."

Dans sa réponse du 5 juillet 2018, l’autorité intimée a conclu au rejet des conclusions prises par la recourante et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 26 juillet 2018, la recourante a transmis une série de pièces en lien avec sa demande de naturalisation (soit une photo passeport, un relevé fiscal général et plusieurs attestations émanant de l’office de l’assurance-invalidité, du centre social régional, de la caisse cantonale vaudoise de compensation AVS et des offices de la population de ******** et de ********). L’autorité intimée a renoncé à se déterminer à ce sujet.

Considérant en droit:

1. Le litige porte sur le refus de l’autorité intimée d’entrer en matière sur la demande de naturalisation de la recourante. Avant d’examiner le fond de l’affaire, il convient de déterminer quel est le droit applicable, la législation en vigueur lors du dépôt de la requête ayant été abrogée au 1^er janvier 2018.

Jusqu’au 31 décembre 2017, les conditions auxquelles un étranger pouvait obtenir la naturalisation suisse figuraient dans l’ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN; RO 1952 1115) et, en droit cantonal, dans l’ancienne loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV; cf. Recueil annuel de la législation vaudoise, tome 201, 2004, p. 735). Ces textes légaux ont été abrogés le 1^er janvier 2018 avec l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) et de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11).

L’art. 50 LN consacre le principe de la non-rétroactivité de la loi, en prévoyant que l’acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s’est produit (al. 1) et que les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de la loi sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce qu’une décision soit rendue (al. 2). Au niveau cantonal, l'art. 68 LDCV dispose que l’acquisition et la perte du droit de cité et de la bourgeoisie sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s’est produit. L’art. 69 LDCV précise que les demandes de naturalisation déposées avant le 1^er janvier 2018 sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce que la décision finale sur l’admission ou le refus de la demande soit prononcée (al. 1). Est considérée comme valablement déposée au sens de l’alinéa 1, la demande présentée au moyen de la formule officielle complète et accompagnée de toutes les annexes requises au plus tard le dernier jour ouvré précédant le 1^er janvier 2018. L’autorité communale compétente atteste de la date de ce dépôt et du caractère complet du dossier déposé (al. 2). D’après l'exposé des motifs et projet de loi sur le droit de cité vaudois du Conseil d'Etat (EMPL) du mois d'août 2017, l’art. 69 LDCV précise à quel moment la demande est considérée comme valablement déposée afin d’éviter toute confusion et de régler au niveau communal les demandes déposées sous l’ancien droit et qui seraient traitées courant 2018.

Dans un arrêt du 11 juin 2018 (GE.2017.0216 consid. 1), la CDAP a retenu, au regard des art. 50 LN et 68 et 69 LDCV, que tant l'autorité de première instance que le Tribunal cantonal doivent faire application de l'ancien droit lorsque, comme en l'espèce, la demande de naturalisation a été déposée avant le 1^er janvier 2018.

Il convient ainsi d'appliquer l'ancien droit dans le cadre de la présente cause.

2. La décision attaquée se fonde sur le fait que la recourante n’a pas fourni en temps utile toutes les pièces nécessaires à l’examen de sa demande de naturalisation, qui ne peut dès lors pas être considérée comme ayant été valablement déposée sous le régime de l’ancien droit. La recourante admet qu’elle n’a pas agi dans le délai qui lui a été fixé. Elle expose toutefois qu’elle n’a pas pu prendre connaissance de la lettre du bureau des naturalisations du 7 décembre 2017 qui l’invitait à compléter sa requête d’ici au 31 décembre 2017, parce qu’elle était en visite chez son frère malade au Brésil et que la personne qui était en charge de son courrier était absente à la mi-décembre 2017. Elle se prévaut aussi de son mauvais état de santé et produit un certificat médical qui atteste qu’elle souffre de plusieurs maladies chroniques, qu’elle a subi une intervention chirurgicale à son retour de l’étranger et qu’elle ne sort pratiquement plus de chez elle, sauf pour des rendez-vous médicaux. Ce faisant, la recourante sollicite implicitement la restitution du délai imparti pour compléter sa demande de naturalisation, du fait qu'elle aurait été empêchée d'agir en temps utile.

a) Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert par la naturalisation dans un canton et une commune (art. 12 al. 1 aLN). La naturalisation n’est valable que si une autorisation fédérale a été accordée par le Secrétariat d’Etat aux migrations (art. 12 al. 2 aLN). Pour obtenir une telle autorisation, le requérant doit remplir une condition d’aptitude énoncée à l’art. 14 aLN (supposant en particulier qu’il se soit intégré dans la communauté suisse, qu’il se soit accoutumé au mode de vie et aux usages suisses, qu’il se conforme à l’ordre juridique suisse et qu’il ne compromette pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse), et une condition de résidence prévue à l’art. 15 al. 1 aLN (douze ans de résidence en Suisse, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête). En tant qu'il fixe des conditions minimales, l'art. 14 aLN a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; il reste que le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169 consid. 6.3 p. 173 s.; 138 I 305 consid. 1.4.3 p. 310 s., résumé et traduit in: JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I 352 et 441).

A cet égard, l'art. 8 aLDCV prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Le candidat présente sa demande sur formule officielle, en principe à la commune vaudoise où il réside (art. 9 al. 1 aLDCV). Après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l’octroi de la bourgeoisie (art. 14 al. 1 aLDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, elle rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si la municipalité estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, elle rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, elle informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période, à charge pour ce dernier de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies (al. 5).

b) Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36), ce principe n'est pas absolu. En particulier, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction d’un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité peut statuer en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 3^e éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3 p. 294 s). En matière de naturalisation vaudoise, l’art. 6 aLDCV prévoit que le requérant est tenu de fournir tout document que l’autorité lui demandera, faute de quoi cette dernière pourra statuer en l'état du dossier.

c) Aux termes de l'art. 22 LPA-VD, un délai peut être restitué lorsque la partie ou son mandataire établit qu’il a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé (al. 1). La demande motivée de restitution doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé. Dans ce même délai, le requérant doit accomplir l'acte omis. Sur requête, un délai supplémentaire lui est accordé pour compléter cet acte, si des motifs suffisants le justifient (al. 2). La restitution du délai suppose l'existence d'un empêchement d'agir dans le délai fixé, lequel doit être non fautif. La question de la restitution du délai ne se pose pas dans l'éventualité où la partie ou son mandataire n'ont pas été empêchés d'agir à temps. C’est le cas notamment lorsque l'inaction résulte d'une faute, d'un choix délibéré ou d'une erreur en particulier de calcul. En d'autres termes, il y a empêchement d'agir dans le délai lorsqu'aucun reproche ne peut être formulé à l'encontre de la partie ou de son mandataire (arrêt du Tribunal fédéral [TF] 2C_966/2017 du 5 février 2018 consid. 4.1.).

D’après une jurisprudence constante, celui qui se sait partie à une procédure administrative ou judiciaire et qui doit dès lors s'attendre, selon une certaine vraisemblance, à recevoir des actes de procédure de l'autorité, est tenu de relever son courrier ou, s'il s'absente de son domicile, de prendre des dispositions pour que celui-ci lui parvienne néanmoins. Une telle obligation signifie que le destinataire doit, le cas échéant, désigner un représentant, faire suivre son courrier, informer les autorités de son absence ou leur indiquer une adresse de notification (ATF 141 II 429 consid. 3.1 p. 431 s.; TF 2C_722/2016 du 21 décembre 2016 consid. 3.3.1).

d) En l’espèce, la recourante n’a pas joint à sa demande de naturalisation l’intégralité des justificatifs mentionnés dans la formule officielle vaudoise, pourtant nécessaires à l’examen de sa situation. Le bureau des naturalisations l’a par conséquent invitée à fournir les pièces manquantes dans un délai au 31 décembre 2017, afin que son dossier puisse être considéré comme complet et, le cas échéant, traité selon la loi sur la nationalité suisse en vigueur. Pour toute réponse, la recourante a seulement produit une partie des documents sollicités, le 20 décembre 2017. Dans ces conditions, force est d’admettre qu’elle n’a pas satisfait à son devoir de collaborer et que l’autorité intimée était fondée à statuer en l’état du dossier constitué, même s’il ne contenait pas l’intégralité des annexes requises selon la formule officielle. Compte tenu de ce dernier élément, la demande ne pouvait pas être considérée comme valablement déposée avant le 1^er janvier 2018, au sens de l’art. 69 al. 1 et 2 LDCV. C’est dès lors à juste titre que l’autorité intimée a refusé d’entrer en matière sur la demande de naturalisation de la recourante, déposée sous le régime de l’ancien droit. Elle n’était de surcroît pas en mesure de vérifier si les conditions formelles à la naturalisation prévues par la législation fédérale étaient réalisées. La recourante ne pouvait pas ignorer les conséquences en cas de non-respect du devoir de collaboration, vu l’avis figurant sur la formule officielle, qui renvoyait à l’art. 6 aLDCV, et vu le contenu du courrier du bureau des naturalisations du 7 décembre 2017, qui attirait son attention sur l’échéance fixée au 31 décembre 2017. Le fait que la recourante ait corrigé son manquement au stade du recours n’est pas déterminant à cet égard.

S’agissant de l’empêchement d’agir dont se prévaut la recourante, il sied tout d’abord de relever que cette dernière devait s’attendre à recevoir une lettre du bureau des naturalisations, puisqu’elle avait introduit une procédure auprès de cette autorité deux semaines plus tôt. Il lui incombait ainsi de prendre toutes les dispositions nécessaires pour s’assurer que son courrier lui soit acheminé durant son séjour à l’étranger - dont elle n’établit d’ailleurs pas la véracité, ni la durée - ou que ses affaires soient correctement gérées par un tiers au cours de cette période, ce qu’elle n’a manifestement pas fait. Par ailleurs, le certificat médical versé à la procédure atteste certes que la recourante est en mauvaise santé et qu’elle a dû être opérée après son séjour à l’étranger (à une date qui n’est pas précisée). Mais l’intéressée n’établit pas pour autant qu’elle s’est trouvée dans l'incapacité totale de compléter sa demande de naturalisation, ou de confier cette tâche à un tiers, pendant le délai qui lui a été imparti à cet effet. Le fait qu’elle ait été en mesure d’envoyer une partie des pièces requises le 20 décembre 2017 tend plutôt à démontrer le contraire. Les conditions de la restitution du délai ne sont par conséquent pas réalisées.

Dans ces circonstances, l’autorité intimée n’a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d’entrer en matière sur la demande de naturalisation de la recourante. Il sied de relever que cette dernière conserve la faculté de déposer à tout moment une nouvelle demande, qui sera cette fois-ci traitée conformément aux dispositions du nouveau droit (art. 50 al. 2 LN et art. 69 al. 1 LDCV a contrario). Le cas échéant, il lui incombera de respecter les obligations découlant du devoir de collaborer.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de ******** du 27 mars 2018 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 600 (six cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 novembre 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.