TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 décembre 2018

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Bertrand Dutoit, assesseur, et Mme Renée-Laure Hitz, assesseuse; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourante

A.________ représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de la mobilité et des routes DGMR,

Objet	Signalisation routière
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR du 26 mars 2018 refusant un passage pour piétons dans zone 30 - Chemin ********

Vu les faits suivants:

A. En 2015, A.________ a entrepris des travaux d’aménagements routiers, de renouvellement des conduites industrielles et des collecteurs d’évacuation des eaux à l’avenue ******** et aux chemins ********, ********, ********, ********, ******** et ********. A cette occasion, la zone 30 du secteur ******** a été étendue en direction de l’est et les chemins ******** et ******** ont été inclus en zone 30.

Avec la mise en œuvre de cette mesure, le passage pour piétons qui se trouvait au chemin ********, au niveau de la sortie sud-ouest du cimetière, a été supprimé.

B. Cette suppression a suscité des réactions de citoyens, lesquels ont demandé le rétablissement d’un passage pour piétons à cet endroit. Ils invoquaient en particulier le fait qu’un certain nombre d’écoliers et de personnes âgées ou à mobilité réduite traversent quotidiennement le chemin ******** pour se rendre à l’école ou au cimetière.

Suite à ces réactions, A.________ a décidé de réexaminer la situation. Après avoir consulté la Direction des Travaux et des Services Industriels et la Police de ********, elle a approuvé la création d’un passage pour piétons au chemin ********, à la hauteur de la sortie sud-ouest du cimetière, et elle a chargé la Police de ******** de procéder à sa mise à l’enquête publique.

Le 16 mars 2018, la Police de ******** a adressé à la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: DGMR) le dossier relatif à la création du passage pour piétons précité, pour approbation et insertion dans la Feuille des avis officiels.

Par décision du 26 mars 2018, la DGMR a refusé le marquage d’un passage pour piétons au chemin ********. Elle a retenu que les critères dérogatoires de l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance du 28 septembre 2001 sur les zones 30 et les zones de rencontre (ordonnance sur les zones 30; RS 741.213.3) n’étaient pas remplis.

C. Le 23 avril 2018, A.________ a déféré cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à son annulation et à ce que la création d’un passage pour piétons au chemin ******** soit admise et publiée selon le règlement sur la signalisation routière.

Dans sa réponse du 5 juin 2018, la DGMR a conclu au rejet du recours.

A.________ s’est encore déterminée le 5 juillet 2018.

D. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 20 septembre 2018; ses observations seront reprises ci-après en tant que besoin.

Les parties se sont déterminées sur le contenu du procès-verbal de l'inspection locale par des écritures des 25 septembre et 8 octobre 2018.

Considérant en droit:

1. La décision de la DGMR peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La recourante dispose de la qualité pour agir (art. 75 al. 1 let. b LPA-VD; art. 3 al. 4 in fine de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]). Le recours a été formé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2. La recourante reproche à l’autorité intimée de n’avoir quasiment pas motivé sa décision.

a) D’après l'art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment l'indication des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c).

Le droit d’être entendu implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties; elle peut se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 136 I 184 consid. 2.2.1).

Une violation du droit d’être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1).

b) En l’occurrence, la motivation de la décision attaquée est très succincte. Cette décision contient la mention des dispositions légales sur lesquelles elle se fonde ainsi que l’indication que les critères dérogatoires figurant à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 ne sont pas remplis. Elle ne mentionne en revanche pas les motifs pour lesquels le passage pour piétons en cause ne serait pas conforme à la disposition précitée.

Cela étant, la recourante a été en mesure d’apprécier correctement la portée de la décision litigieuse et de la contester en connaissance de cause. Dans sa réponse au recours, l’autorité intimée a exposé en détail les motifs pour lesquelles elle considère que les critères dérogatoires de l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 ne sont pas remplis, et la recourante a ensuite pu se déterminer sur ces éléments. Les parties ont par la suite encore eu l’occasion de s’exprimer lors de l’audience tenue par le tribunal, lequel dispose d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (art. 98 LAP-VD), identique à celui de la DGMR puisque cette autorité ne peut intervenir pour des motifs d’opportunité (cf. consid. 3a infra in fine et la référence). Une éventuelle violation du droit d’être entendue de la recourante a par conséquent été réparée dans le cadre de la présente procédure de recours.

3. La recourante fait par ailleurs valoir que la décision attaquée ne respecte pas la délégation de compétence dont elle dispose en matière de signalisation routière. Selon elle, la DGMR devait autoriser le marquage d’un passage pour piétons au chemin ********.

a) Aux termes de l’art. 3 LCR, la souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (al. 1). Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2). Selon l’art. 104 al. 2 de l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), les cantons peuvent déléguer aux communes les tâches concernant la signalisation mais ils sont tenus d'exercer une surveillance. Il est en outre prévu à l’art. 105 OSR que l’autorité cantonale exerce la surveillance en matière de signalisation routière. Elle contrôle également les signaux placés par des communes en vertu de l'art. 104 al. 2 (al. 1). Elle fait enlever les signaux inutiles, remplacer ceux qui sont endommagés et veille à faire renouveler à temps les marques. Les signaux placés sans autorisation sont enlevés aux frais de la personne responsable (al. 2).

En vertu de l’art. 4 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) et de l’art. 10 al. 1 du règlement du 5 juillet 2017 sur les département de l’administration (RdéA; BLV 172.215.1), le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) est compétent en matière de signalisation routière. Cette compétence a été déléguée à la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR; art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat [LOCE; BLV 172.115]). Selon l’art. 4 al. 2 LVCR, pour la signalisation à l’intérieur des localités, le DIRH peut déléguer sa compétence aux municipalités ou à certaines d'entre elles; il peut limiter cette délégation à certaines catégories de signaux ou de marques et à certains tronçons de route. En l'absence d'une telle délégation, la municipalité est préalablement consultée. Le département fixe les conditions auxquelles la délégation de compétence est accordée (art. 22 al. 2 du règlement d’application du 2 novembre 1977 de la LVCR (RLVCR; BLV 741.01.1).

A.________ bénéficie d’une délégation de compétence en matière de signalisation routière, fondée sur les décisions du chef du Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports (DTPAT) des 28 mars 1979 et 14 mars 1995. Le DTPAT (actuellement DIRH) a en outre édictée des directives, le 6 mars 1995, fixant les conditions d’octroi de délégations de compétence en matière de signalisation routière. Selon ces directives, en application de l’art. 105 OSR, il exerce la surveillance du canton en matière de signalisation routière. Cas échéant, il ordonne qu’une signalisation défectueuse ou erronée soit remise en conformité aux prescriptions légales (art. 6). En vertu de cette disposition, le DIRH, respectivement la DGMR ne peut intervenir dans la gestion municipale pour des motifs d’opportunité, mais uniquement en présence de signalisations non conformes (arrêt GE.2009.0083 du 16 novembre 2009 consid. 5, confirmé par arrêt du TF 1C_537/2009 du 8 juillet 2010).

b) Dès lors que la DGMR est compétente pour ordonner la suppression d’un passage pour piétons qui ne serait pas conforme aux prescriptions réglementaires, en application des art. 104 al. 2 et 105 OSR, 22 al. 2 RLVCR et des directives adoptées par le département conformément à cette dernière disposition, il y a lieu de considérer que, par parallélisme, elle est également compétente pour refuser un marquage de passage pour piétons qui n'apparaîtrait pas conforme au droit.

La compétence de la DGMR pour rendre la décision attaquée doit dès lors être confirmée.

4. Sur le fond, le litige porte sur le point de savoir si les conditions dérogatoires fixées à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 pour aménager un passage pour piétons au chemin ******** à ******** sont remplies.

a) Selon l’art. 4a al. 1 let. a de l’ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11), lorsque les conditions de la route, de la circulation et de visibilité sont favorables, la vitesse maximale générale des véhicules peut atteindre 50 km/h dans les localités. D’après l’art. 108 OSR, pour éviter ou atténuer des dangers particuliers de la circulation routière, pour réduire les atteintes excessives à l'environnement ou pour améliorer la fluidité du trafic, l'autorité peut ordonner des dérogations aux limitations générales de vitesse sur certains tronçons de route (al. 1). Les dérogations suivantes aux limitations générales de vitesse sont autorisées à l’intérieur des localités, sur les routes désignées au moyen d’une signalisation par zones: 30 km/h selon l’art. 22a ou 20 km/h selon l’art. 22 b (al. 5 let. e). D’après l’art. 22a OSR, le signal "zone 30" désigne des routes, situées dans des quartiers ou des lotissements, sur lesquelles les conducteurs sont tenus de circuler d'une manière particulièrement prudente et prévenante. La vitesse maximale est fixée à 30 km/h.

En application de l’art. 108 al. 6 OSR, le DETEC (Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication) règle les détails quant à la manière de fixer les dérogations aux limitations de vitesse. Il fixe les exigences requises concernant l'aménagement, la signalisation et le marquage des zones 30 et des zones de rencontre. Sur cette base, le DETEC a adopté l’ordonnance sur les zones 30, dont l’art. 4 al. 2 est libellé de la manière suivante:

"L'aménagement de passages pour piétons n'est pas admis. Dans les zones 30, il est toutefois permis d'aménager des passages pour piétons lorsque des besoins spéciaux en matière de priorité pour les piétons l'exigent, notamment aux abords des écoles et des homes."

Selon l’art. 115 al. 1 OSR, le DETEC peut en outre édicter des instructions concernant l'exécution, l'aspect et la mise en place des signaux, marques, dispositifs de balisage, réclames routières et autres installations similaires et conférer un caractère obligatoire aux normes techniques. En vertu de l’art. 4 al. 1 let. a de l’ordonnance du 12 juin 2017 du DETEC concernant les normes applicables à la signalisation des routes, des chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre (RS 741.211.5), la norme SN 640 241 de l’Association suisse des professionnels de la route et des transports VSS, dans sa version éditée en septembre 2000, à l'exclusion du chapitre C "Equipement", est applicable aux marques routières. Cette norme a valeur de directive du DETEC (arrêt du TF 1C_537/2009 du 8 juillet 2010 consid. 2.1). Elle contient des détails relatifs à l’aménagement des passages pour piétons qui doivent aussi être appliqués dans les zones 30. Elle prévoit notamment que les passages pour piétons ne doivent être disposés dans les zones 30 que s’il existe des besoins particuliers de protection des piétons et que ces passages peuvent les satisfaire. Elle retient par ailleurs le critère de 50 piétons à l’heure de pointe pour marquer un passage pour piétons.

Cette norme est désormais remplacée par la norme SN 640 241 éditée en mars 2016, qui mentionne le critère d’une demande en traversée régulière, à savoir si au moins 100 piétons traversent durant les 5 heures les plus fréquentées d’une journée. En présence de besoins particuliers par rapport à la priorité (arrêts des transports publics, écoles, homes pour personnes âgées ou handicapées), on peut envisager le marquage d’un passage pour piétons même pour des fréquences moindres. Selon la norme précitée, on devrait par ailleurs prévoir la mise en œuvre d’un passage pour piétons si le trafic journalier moyen est égal ou supérieur à 3'000 véhicules.

b) L'aménagement de passages pour piétons n'est en principe pas autorisé à l'endroit litigieux, situé dans une zone 30, ce dont les parties ne disconviennent pas. Celles-ci divergent en revanche sur la question de savoir si les conditions posées pour une dérogation sont en l'espèce remplies.

A.________ considère que les conditions dérogatoires fixées à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 sont remplies et permettent l’aménagement d’un passage pour piétons au chemin ********. Elle fait valoir que ce passage se trouve sur un axe de cheminement conduisant au cimetière et à l’école, fréquenté par des enfants et des personnes âgées, soit des personnes ayant un besoin de protection particulier. Elle se réfère par ailleurs à une "Prise de position sur la question des passages pour piétons dans les zones à 30 km/h et les zones de rencontre" de la Commission suisse pour la construction adaptée aux aveugles et malvoyants, ainsi qu’à une brochure technique du Bureau de prévention des accidents relative aux zones 30. Elle signale également l’existence d’autres passages pour piétons en zone 30 sur le territoire communal.

Quant à elle, l’autorité intimée, se référant à la norme VSS 640 241 actuellement en vigueur, soutient que les conditions relatives à la fréquentation minimale d’un passage pour piétons et au trafic journalier moyen ne sont pas remplies. Elle ajoute que le passage pour piétons ne se situe pas à proximité de l’école et que l’itinéraire de pédibus ne passe pas à cet endroit.

c) Selon les chiffres fournis par la recourante dans ses déterminations complémentaires s’agissant de la circulation au chemin ********, le nombre moyen de véhicules par jour ouvrable s’élève à 1'850 selon un comptage effectué en janvier 2018; à l’heure de pointe le trafic représente 10 % de ce chiffre. La recourante fait par ailleurs valoir que l’endroit où elle souhaite aménager le passage pour piétons litigieux est fréquenté par de nombreux élèves, avec en tous les cas un nombre de passages d’élèves supérieur à 50 par jour selon les calculs effectués par la Direction de la jeunesse de la Ville. Ces chiffres relatifs au nombre de piétons et au volume de trafic sont toutefois largement inférieurs à ceux résultant la norme SN 640 241, que l’on se réfère à son ancienne version ou à sa teneur actuellement en vigueur. Ces chiffres sont également inférieurs aux critères de fréquentation à remplir pour la réalisation d’un passage pour piétons dans une zone 30 préconisés par le Bureau de prévention des accidents dans sa brochure technique relative aux zones 30, produite par la recourante. Celle-ci l’admet d’ailleurs. Ces chiffres sont en outre corroborés par les constats faits par la cour lors de l'inspection locale dans la mesure où seuls quelques piétons ont passé pendant la durée de celle-ci.

Cela étant, il convient encore d’examiner si des besoins particuliers en matière de priorité pour les piétons, en l’occurrence le fait que le passage se trouve sur un axe de cheminement conduisant à l’école et à proximité immédiate du cimetière, justifient l’aménagement du passage pour piétons litigieux. En premier lieu, on ne saurait déduire de la proximité du cimetière que l’endroit serait fréquenté, plus qu’ailleurs, par des personnes âgées. Cela n’est pas établi. Par ailleurs, si l’affluence au cimetière peut être importante à l’occasion de certaines commémorations, il s’agit d’événements isolés, pour lesquels des mesures particulières de circulation peuvent être prises en cas de besoin. Quant au citoyen malvoyant auquel la recourante fait référence, il demeure partout prioritaire s’il manifeste son intention de traverser la chaussée en levant sa canne blanche (cf. art. 6 al. 4 OCR).

S’agissant de l’utilisation du passage en cause par des élèves, les représentants de la municipalité ont précisé que ceux-ci fréquentent l’école primaire et ont jusqu’à dix ans. Le passage pour piétons litigieux ne se situe toutefois pas directement "aux abords" de l’école. Par ailleurs, quand bien même la recourante allègue une fréquentation correspondant au passage de 50 élèves par jours, il s’agit, selon les explications fournies, d’une estimation effectuée sur la base du lieu d’enclassement des élèves, non d’un comptage. Les représentants de la municipalité ont de surcroît confirmé en audience que les itinéraires de pédibus passent par les chemins ******** et ******** et qu’aucun itinéraire de pédibus ne traverse le cimetière. Dans ces circonstances, on ne saurait retenir que le chemin ********, là où la municipalité souhaite l’aménagement d’un passage pour piétons, correspond à un trajet scolaire très fréquenté.

Autrement dit, il n'existe en l'espèce pas de besoins spéciaux justifiant l'aménagement exceptionnel d'un passage pour piétons dans une zone 30. La simple insatisfaction manifestée par les personnes habitant les alentours, si elle est compréhensible, ne saurait suffire pour déroger au principe du non aménagement des passages pour piétons dans les zones 30, qui risquerait sinon de devenir lettre morte. Les usagers des zones 30 – conducteurs comme piétons – doivent partir de l'idée que ceux-ci peuvent en principe traverser la chaussée à l'endroit qu'ils choisissent pour autant que la voie soit libre (art. 47 al. 5 OCR). Le risque que des piétons puissent traverser à tout endroit et non seulement aux passages pour piétons, ce qui est la règle lorsque ceux-ci existent (art. 47 al. 1 OCR), favorise également le respect par les automobilistes de la vitesse maximale. La cour a pu d'ailleurs constater lors de l'inspection locale que la limitation de vitesse paraissait plutôt bien respectée par les véhicules.

Peu importe au surplus qu’il existe d’autres passages pour piétons en zone 30 sur le territoire communal, les conditions pour admettre l'égalité dans l'illégalité n'étant manifestement pas remplies.

On relèvera enfin que, dans le cadre de l’autonomie dont elle dispose en matière de signalisation routière, A.________ a la possibilité de recourir à des mesures alternatives ou d’autres marquages (couleurs ou empreintes de pied), tels que ceux préconisés dans l’aide-mémoire 2014/01 "Alternatives aux passages piétons dans les zones 30", édité par l’Association suisse des ingénieurs et experts en transport.

d) Au vu de ces éléments, la DGMR a retenu a juste titre que les conditions dérogatoires fixées à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 ne sont en l’espèce pas remplies s’agissant de l’aménagement d’un passage pour piétons au chemin ********.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 26 mars 2018.

Vu l’issue du litige, l’émolument judiciaire est mis à la charge de la A.________ (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’est par ailleurs pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 26 mars 2018 est confirmée.

III. L’émolument judiciaire, arrêté à 1'000 (mille) francs, est mis à la charge de la A.________.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 décembre 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.