TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 juillet 2019

Composition

Mme Mélanie Pasche, présidente; M. François Kart et M. Alex Dépraz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourants

A.________ à ********,

B.________ à ********

tous deux représentés par Me Adrien ALBERINI, avocat à Genève,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains.

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ et consort c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 26 mars 2018 (refusant l'accès à l'audit URBAT sur la base de l'art. 16 LInfo)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est une société anonyme dont le siège est à ******** et qui a pour but la création, la production et la commercialisation de biens porteurs de communication ainsi que l'activité de régie publicitaire. La société édite notamment le quotidien ********. B.________ est journaliste pour le quotidien ******** et est employé de A.________.

B. Le 15 mars 2018, B.________, pour la rédaction du journal ********, a demandé l'accès à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après également: la municipalité ou l'autorité intimée), entre autres documents, à l'audit ayant porté sur l'organisation du Service de l'urbanisme et des bâtiments de la Ville d'Yverdon-les-Bains (ci-après: audit URBAT) ainsi qu'aux audits et rapports internes concernant la Fondation C.________ et la Fondation D.________.

C. La municipalité a refusé cette demande le 26 mars 2018. Elle a motivé son refus comme suit:

"(…). En effet, l'audit sur URBAT est un document résultant d'une initiative de la Municipalité et ne faisant suite ni à une demande du Conseil communal, ni aux dépassements du crédit d'investissement relatif aux travaux de rénovation du TBB. Il s'agit d'un document confidentiel qui n'a pas été porté à la connaissance du Conseil communal, ni même de la Commission de gestion ou du chef de service concerné, pour des raisons de protection des intérêts privés.

De plus, il existe un intérêt public à ce que la confidentialité qui a été garantie aux personnes qui se sont exprimées dans ce cadre, et qui pourraient être reconnaissables, soit respectée. Ce document ne peut donc pas vous être transmis en raison d'intérêts publics et privés prépondérants, au sens de l'article 16 Llnfo.

Par ailleurs, aucun audit relatif à des institutions culturelles financées par la Ville n'a été mené, à la connaissance de la Municipalité. Il ne lui est donc pas possible de vous fournir les documents demandés à cet égard. Dans la mesure où vous vous référeriez à des rapports internes qui auraient été produits par la Fondation C.________ ou la Fondation D.________, il vous appartient de vous adresser aux institutions de droit privé considérées.

Enfin, dans le cadre de la séance du Conseil communal du 1^er mars 2018, le soussigné de gauche a simplement répondu par l'affirmative à des questions de portée générale de E.________. Il n'a pas confirmé l'existence de documents spécifiques sur les thématiques considérées, si ce n'est le dossier d'enquête publique ou d'autres éléments du dossier global. La loi sur l'information s'applique à la production de documents déterminés et spécifiques et n'implique pas la mise à disposition, voire la copie de l'entier d'un dossier comportant de nombreux documents. Le cas échéant, il vous appartient de préciser et spécifier l'objet de votre demande. (…)".

D. Par courrier du 17 avril 2018, le rédacteur en chef de ******** s'est adressé au syndic de la commune d'Yverdon-les-Bains. Il lui a écrit qu'à son avis la décision précitée était contraire à la loi sur l'information et l'a informé de son intention de faire recours, à moins que la municipalité ne change d'avis avant que la procédure de recours ne soit entamée.

E. Par acte du 8 mai 2018, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont formé recours contre la décision du 26 mars 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en formulant les conclusions suivantes au fond:

"Principalement

2. Annuler la décision entreprise.

3. Ordonner à l'Autorité intimée de donner accès à l'audit URBAT aux Recourants.

4. Ordonner à l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la Fondation C.________ en sa possession aux Recourants.

5. Ordonner à l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la Fondation D.________ en sa possession aux Recourants.

Subsidiairement

6. Ordonner à l'Autorité intimée de donner accès à l'audit URBAT aux Recourants, avec anonymisation du nom des personnes physiques apparaissant dans l'audit URBAT.

7. Ordonner à l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la Fondation C.________ en sa possession aux Recourants, avec anonymisation du nom des personnes physiques apparaissant dans tout rapport ou document relatif à la Fondation C.________.

8. Ordonner à l'Autorité intimée de donner accès à tout rapport ou document relatif à la Fondation D.________ en sa possession aux Recourants, avec anonymisation du nom des personnes physiques apparaissant dans tout rapport ou document relatif à la Fondation D.________.

En tout état

9. Débouter l'Autorité intimée de toutes autres ou contraires conclusions".

Les recourants exposent qu'aucun intérêt privé ou public prépondérant ne justifie le refus d'accès à l'audit URBAT. Ils font valoir que leurs activités journalistiques exigent le respect de règles déontologiques strictes afin de préserver la sphère privée d'autrui. Refuser l'accès à l'audit URBAT reviendrait à considérer que les recourants vont nécessairement porter atteinte aux personnes concernées, ce qui n'est pas admissible. Le fait que cet audit n'ait pas été communiqué au Conseil communal ne serait pas pertinent. En outre, l'intérêt public à la transparence serait indéniable, dès lors qu'URBAT est en charge de projets importants dans la région du Nord vaudois et qu'il continuera à l'être dans le futur. S'agissant de la documentation relative à C.________ et D.________ en mains de l'autorité intimée, les recourants soutiennent qu'elle entre dans le champ d'application de la loi cantonale du 24 décembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), même si elle n'a pas été élaborée à la demande de cette autorité. Vu les relations étroites entre cette dernière et les fondations en cause (présence de deux conseillers municipaux au conseil de fondation des deux entités), ces documents devraient être qualifiés de documents officiels concernant l'accomplissement d'une tâche publique.

Le 27 juin 2018, l'autorité intimée a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours. Elle indique que l'audit URBAT avait pour objectif de mettre en évidence les éléments de satisfaction comme les éléments perfectibles sur les plans de l'organisation, du management et du climat de travail au sein de l'URBAT. Au cours de l'enquête de satisfaction, 14 personnes ont été entendues. Il leur a été promis le strict respect de leur anonymat et l'absolue confidentialité de leurs propos consignés dans le rapport litigieux. Il serait dès lors impossible de transmettre l'audit aux recourants, sans porter une atteinte notable à la sphère privée des collaborateurs auditionnés. L'autorité soutient que la LInfo n'octroie pas d'avantages particuliers aux journalistes quant au droit à l'information. Au surplus, elle rappelle avoir mis à disposition des recourants une synthèse de l'audit, qui reprendrait mot pour mot ses conclusions. Cette synthèse permettrait déjà aux recourants de se forger une opinion et d'exercer leurs activités journalistiques. Pour le reste, l'autorité intimée affirme ne pas avoir connaissance d'audit concernant C.________ et D.________. A supposer que de tels documents existent, elle nie les avoir en sa possession.

Le 13 août 2018, les recourants ont répliqué, persistant dans les conclusions de leur recours. Ils requièrent la tenue d'une audience.

Le 14 septembre 2018, l'autorité intimée a dupliqué, confirmant également ses conclusions.

F. La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. La loi sur l'information s'applique aux autorités communales et à leurs administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo). La décision attaquée est un refus de transmettre des documents détenus – ou qui seraient détenus – par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains. Un recours devant le Tribunal cantonal est ouvert contre une telle décision en vertu des art. 20 et 21 LInfo. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. La recourante A.________ est la destinataire de la décision attaquée. Elle dispose de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Bien que le nom de B.________, employé par la recourante, figure dans l'adresse de destination de la décision, il est douteux qu'il soit personnellement atteint par celle-ci et qu'il puisse se prévaloir d'un intérêt propre digne de protection à son annulation ou sa modification. Quoi qu'il en soit, cette question peut être laissée indécise, le recours étant dans tous les cas recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Les recourants sollicitent la tenue d'une audience qui aurait pour but de clarifier l'existence et la forme d'une documentation détenue par l'autorité intimée relative à C.________ et D.________.

a) Le droit d'être entendu est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Il comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes. Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (ATF 143 V 71 consid. 4.1 p. 72; 142 II 218 consid. 2.3 p. 222). Par ailleurs, la garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). En particulier, le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins; l'autorité de jugement peut renoncer à faire citer des témoins si elle peut dénier à ces témoignages une valeur probante décisive pour le jugement (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428; 2C_850/2014 du 10 juin 2016 consid. 6.1, non publié in ATF 142 II 388).

b) En l'espèce, les parties ont eu l'occasion de se prononcer par écrit dans le cadre d'un double échange d'écritures. L'autorité intimée a affirmé à plusieurs reprises dans ses écritures qu'elle ne détenait pas - ni n'avait connaissance - d'audita ou d'autres documents concernant l'organisation de C.________ et D.________. Il n’y a pas lieu de remettre en cause ces affirmations, qui ne sont pas contredites par les pièces au dossier. A cela s'jaoute que les faits pertinents ressortent du dossier, et sont bien établis, si bien que la Cour s'estime suffisamment renseignée pour statuer en connaissance de cause, sans qu'il n'y ait lieu de donner suite à la réquisition des recourants tendant à la tenue d'une audience.

3. a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi, en particulier les autorités communales et leur administration, sont par principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2014.0205 du 24 avril 2015 consid. 3a; EMPL loi sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère déterminant. Il s'agit donc bien de données directement perceptibles (notamment écrites). Le document demandé dans lequel l'information est contenue doit en outre se trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (CDAP GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également EMPL loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2647-2649).

En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2). L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo du 24 septembre 2002 (RLInfo; BLV 170.21.1) précise la définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information (CDAP GE.2017.0086 du 8 janvier 2018 consid. 2a; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 2c; GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c).

b) En l'espèce, le litige porte sur le refus de la municipalité de donner aux recourants l'accès, d'une part, à l'intégralité du rapport d'audit URBAT du 7 septembre 2016 et, d'autre part, aux rapports d'audit ou d'études externes relatives au fonctionnement de la Fondation C.________ et D.________.

aa) S'agissant du rapport d'audit URBAT, ce document a été établi par un mandataire externe à l'administration communale. Il n'est pas destiné à un usage personnel d'un collaborateur de l'administration. Il concerne le fonctionnement général (climat et organisation du travail, gestion de projets, management, communication) du service URBAT de la Ville d'Yverdon-les-Bains. Comptant 47 pages (sans les annexes), ce rapport comporte une analyse de documents et de résultats d'entretiens menés avec 14 collaborateurs et responsables dudit service, un diagnostic des problèmes et des solutions, ainsi que des recommandations. Il ne contient a priori pas une appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position de l'autorité; celle-ci ne le soutient au demeurant pas. Le rapport d'audit litigieux remplit les conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo, à savoir qu'il s'agit d'un document achevé, détenu par l'autorité, relatif à l'accomplissement d'une tâche publique, et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Il doit par conséquent être qualifié de document officiel (cf. pour un cas genevois TF 1C_277/2016 du 29 novembre 2016).

bb) Il en va différemment des rapports ou documents relatifs à C.________ et D.________ que souhaitent obtenir les recourants. Bien que doivent être considérés comme officiels tant les documents élaborés par l'autorité sollicitée que ceux détenus par elle, ces documents doivent se trouver effectivement en possession de cette dernière. Or, l'autorité intimée nie avoir eu connaissance de tels documents, de sorte qu'on ne saurait lui reprocher de ne pas les avoir communiqués aux recourants. Les fondations concernées sont des entités privées qui ne sont pas soumises à la LInfo. Le fait que deux conseillers municipaux siègent dans le conseil de ces fondations ne change rien à ce constat. L'autorité intimée n'a au demeurant pas l'obligation de demander elle-même les documents aux fondations afin de les transmettre à son tour aux recourants. Il appartient à ces derniers de contacter directement ces institutions afin d'obtenir les informations qu'ils souhaitent.

Pour ces motifs, c'est à juste titre que l'autorité intimée n'a pas accédé à la demande des recourants tendant à la consultation de rapport ou document relatif à C.________ et D.________.

4. S'agissant de l'audit URBAT, les recourants font valoir qu’aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l’exercice de leur droit à l'information.

a) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition a la teneur suivante:

"¹ Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

² Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

³ Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

⁴ Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

⁵ Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi."

Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition des notions d'intérêt public ou privé prépondérant comprend les aspects suivants (p. 2655 ss):

"a) La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

Tous les documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.

Un type de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude durant ses séances.

Il convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de ne pas la communiquer.

(…)

Intérêt privé prépondérant

a) La protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée ;

Les données personnelles qui sont enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques sont protégées par la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles (RSV 3.3).

Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idées, la transmission d’un document contenant des noms de personnes n'est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d'une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 [LPD, RS 235.1] qui les définit [à son art. 3 lettre c] comme suit :

− Les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;

− La santé, la sphère intime ou l’appartenance à une race;

− Les mesures d'aide sociale;

− Les poursuites ou sanctions pénales et administratives.

(…)"

b) En l'occurrence, à la suite des complications intervenues dans le cadre de la rénovation du Théâtre Benno Besson, qui ont abouti à un dépassement de 1'930'000 fr. du crédit initial, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a décidé, au début de l'année 2016, de mandater un bureau de consultants en ressources humaines afin de procéder à un audit organisationnel du service URBAT. Ce service, anciennement chargé tant de l'aménagement du territoire que des projets de développement immobilier de la Ville, de la gérance communale et de la gestion des immeubles administratifs, scolaires et locatifs, est un service important auquel nombre d'administrés ont eu affaire. Sa gestion et sa conduite, ainsi que sa capacité à mener à bien des projets complexes, présentent un intérêt public évident.

Le rapport d'audit du 7 septembre 2016 a été transmis à la municipalité. Celle-ci a ensuite constitué une commission composée notamment de la municipale en charge d'URBAT et du chef du service, dont le but était d'émettre son propre rapport contenant des propositions concrètes relatives au fonctionnement d'URBAT. Puis, la municipalité a communiqué son rapport au Conseil communal accompagné d'une synthèse de l'audit URBAT, document comportant six pages dans lesquelles sont reprises les conclusions de l'audit. Le rapport URBAT n'a quant à lui jamais été porté à la connaissance du Conseil communal. Suite aux constats effectués, le service URBAT a été scindé en deux dès le mois de janvier 2018, laissant place aux nouveaux Service de l'urbanisme et Service des bâtiments.

Pour leur part, dans le cadre de leur activité de suivi de l'actualité régionale et politique du nord vaudois, les recourants apportent à leurs lecteurs une information essentielle dans un domaine important puisqu'il touche l'ensemble des citoyens de la Ville d'Yverdon et de ses environs. Ils contribuent ainsi à la formation de l'opinion des citoyens et au contrôle du bon fonctionnement des institutions de la région. C'est dans ce contexte que les recourants ont demandé à la municipalité l'accès à l'audit URBAT (en cas de besoin en sa forme anonymisée), qui leur a été refusé. Seule la synthèse déjà communiquée au Conseil communal leur a été transmise.

c) La table des matières du rapport d'audit URBAT se présente comme suit:

"I. OBJECTIFS – DEMARCHE 3

I.1. Rappel de la demande et Objectifs de l'intervention 3

I.2. Méthodologie de l'intervention 4

I.3. Personnes auditionnées 5

II. Analyse 6

II.1. Globalement s'agissant du climat de travail 6

II.2. S'agissant de l'organisation du travail 8

II.3. S'agissant de la gestion de projets 11

II.4. S'agissant des pratiques de services comparables 14

II.5. S'agissant du management 17

II.6. S'agissant de la communication ou de l'échange d'informations 19

III. AXES DE DEVELOPPEMENT 21

III.1. Au niveau de l'organisation 21

III.2. Au niveau de la gestion de portefeuille de projets 27

III.3. Au niveau de la gestion de projets 29

III.4. Au niveau du management 31

III.5. Au niveau de la communication 32

III.6. De manière synthétique 33

IV. CONSTATS 34

IV.1. S'agissant du climat de travail 34

§ Chef de service 35

§ Collaboratrices et collaborateurs 35

IV.2. S'agissant de l'organisation du travail 36

§ Municipale 36

§ Chef de service 36

§ Collaboratrices et collaborateurs 38

IV.3. S'agissant du management 41

§ Municipale 41

§ Chef de service 41

§ Collaboratrices et collaborateurs 42

IV.4. S'agissant de la communication 45

§ Chef de service 45

§ Collaboratrices et collaborateurs 45

V. CONCLUSION 47"

La Cour de céans constate que le rapport ne contient pas de compte-rendu de chaque entretien mené avec les collaborateurs et chefs de service auditionnés. En page 4 dudit rapport, on peut d'ailleurs lire que "La confidentialité du mandat est garantie, les propos de chacun étant retranscrits dans le présent rapport de manière anonyme". Ainsi, le document comporte plutôt une analyse globale des auditions et des recommandations, sans désigner nommément les personnes qui ont tenu tels ou tels propos. Si certains noms apparaissent néanmoins, c'est surtout lorsque les personnes désignées font l'objet de constatations particulières et non lorsqu'elles émettent elles-mêmes une appréciation à l'égard d'autres collègues. La seule exception à la confidentialité promise par les auteurs du rapport concerne la municipale et le chef de service qui, en raison de leur position particulière, sont nommément désignés dans le rapport tant lorsqu'ils font l'objet d'observations que lorsqu'ils en émettent.

d) Sur le plan de l'intérêt public d'abord, l'autorité intimée soutient que la transmission du rapport d'audit aurait des effets néfastes sur la marche de l'administration communale. Concrètement, elle invoque le risque que le climat de travail se retrouve entaché par les jugements de valeur portés à l'encontre de personnes déterminées et contenus dans le rapport.

Il convient de rappeler que tout risque de perturbation du processus de décision ne justifie pas une restriction à la transmission des informations; il faut que la perturbation soit sensible, et il incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable. Le système de la LInfo met le fardeau de la preuve à la charge de l'autorité, du fait de la présomption en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 consid. 2.3 non publié aux ATF 144 II 77).

En l'occurrence, même si les appréciations des différents collaborateurs interrogés sont plutôt bienveillantes, il convient de prendre sérieusement en considération l'argument de l'autorité intimée selon lequel la bonne marche de l'administration pourrait se trouver affectée par la diffusion de l'ensemble du rapport d'audit. Dans certains passages du document (notamment aux chiffres II.5 et IV), les personnes consultées sont en effet facilement reconnaissables par leurs pairs, surtout lorsqu'elles sont seules à dénoncer un aspect négatif au travail. L'employeur a l'obligation légale de protéger la personnalité de ses travailleurs (art. 328 CO). Dans ce cadre, le risque que des appréciations personnelles puissent être considérées comme dévalorisantes pour les personnes qui en font l'objet ou que leurs auteurs soient à leur tour critiqués pour avoir exprimé certaines opinions ne peut être écarté.

Ce risque est néanmoins inhérent à toute communication d'audit organisationnel d'une institution, qui comporte forcément des points négatifs et des pistes d'améliorations possibles. Or, étendre systématiquement l'application de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo à ces documents officiels irait à l'encontre du principe de transparence prévu par la loi (cf. TF 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 consid. 3.5). Il existe au demeurant un intérêt public à ce qu'un rapport mettant en lumière certains dysfonctionnements d'un service communal soit accessible au public. Les critiques à son égard, notamment relatives à l'important dépassement de budget dans le cadre de la rénovation du Théâtre Benno Besson, ont d'ailleurs déjà été largement relayées par la presse. Il convient dès lors d'apporter une réponse nuancée à la demande d'information en tenant compte, d'une part, de l'intérêt public à ce que les rapports humains au sein de l'administration ne soient pas gravement perturbés et, d'autre part, de l'intérêt public de l'accès à l'information. Il y a ainsi lieu de considérer que le refus d'accès à l'intégralité du rapport d'audit litigieux, sans distinguer les passages qui pouvaient néanmoins être communiqués, n'est pas justifié par un intérêt public prépondérant. Comme on le verra au considérant 4g infra, seuls les passages transcrivant de manière anonyme les appréciations des collaborateurs auraient dû être soustraits du droit à l'information.

e) Sur le plan de l'intérêt privé, l'autorité intimée indique que la divulgation du rapport porterait une atteinte notable à la sphère privée des personnes concernées, auxquelles il a été promis le strict respect de leur anonymat et l'absolue confidentialité de leurs propos.

Les promesses de confidentialité faites par l'entreprise de consulting mandatée par la municipalité ne lient pas la Cour de céans. Ni les autorités, ni les experts qu'elles choisissent ne peuvent en effet ignorer les exigences en matière de transparence de l'activité étatique. De telles promesses de confidentialité ne pouvaient être faites au sujet d'un rapport reconnu comme étant un document officiel au sens de l'art. 9 LInfo. Certes, il existe un intérêt certain à ce que les personnes interrogées dans le cadre d'un audit portant sur l'organisation et le management de leur travail puissent s'exprimer librement et sincèrement. Le risque de voir leurs propos rendus publics pourrait en effet conduire des collaborateurs à nuancer leur opinion, voire à refuser de s'exprimer. Si tel était le cas, ce type d'expertise ne pourrait tout simplement plus être réalisé. Ainsi, et bien qu'il eût appartenu à l'autorité intimée d'informer en amont de manière adéquate les quatorze personnes interrogées sur le possible accès du public au rapport d'audit qui serait établi, il convient de tenir compte du cadre (confidentiel) dans lequel ces personnes ont accepté de s'exprimer et d'examiner si leur intérêt au respect de leur sphère privée doit primer sur celui des recourants, et, plus généralement, sur celui du public à l'accès à l'information.

Selon la jurisprudence, le fait que le droit d'accès à l'information puisse avoir des conséquences désagréables n'a pas à être pris en considération; seule une menace sérieuse contre des intérêts privés, dont la réalisation présente une certaine vraisemblance, peut justifier le refus ou la limitation de ce droit (TF 1C_472/2017 du 29 mai 2018, consid. 3.1, TF 1C_428/2016 précité, consid. 2 non publié aux ATF 144 II 77; 142 II 324 consid. 3.4 p. 335).

Après consultation du texte intégral du rapport d'audit, la Cour de céans constate que si des opinions sur le management et la communication des responsables ont été exprimées, celles-ci sont constructives et ne visent pas à blâmer une personne en particulier. Aux ch. II.5 et IV, le rapport d'audit contient cependant une restitution des propos des personnes auditionnées. Ces propos contiennent parfois des appréciations sur une personne physique nommément désignée ou aisément identifiable, incluant la description du comportement d'une telle personne. Certes, il ne s'agit pas de données sensibles au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 2 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). Néanmoins, dans la mesure où ces personnes pourraient être identifiées, à tout le moins sur le plan interne, les informations figurant dans le rapport constituent des données personnelles (cf. art. 4 ch. 1 al. 1 LPrD selon lequel constitue une donnée personnelle toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable). S'agissant de la municipale et du chef de service, on peut estimer que leur fonction hiérarchique implique au moins dans une certaine mesure une forme de publicité. Tel n'est cependant pas le cas pour les collaborateurs qui n'ont pas de position hiérarchique élevée.

Il ne suffit toutefois pas de prétendre qu'un document contient des données personnelles dont la divulgation pourrait engendrer une atteinte notable à la sphère privée pour que l'intégralité de son contenu soit soustraite au droit à l'information (cf. art. 17 al. 1 LInfo). En l'occurrence, hormis pour les ch. II.5 et IV, la Cour de céans constate que le rapport ne contient pas de données personnelles susceptibles de porter atteinte à la sphère privée des personnes concernées. Par surabondance, il y a lieu de prendre acte des garanties données par les recourants concernant le respect de la sphère privée d'autrui, eu égard à leurs activités journalistiques et aux règles déontologiques auxquelles ils sont soumis. Il n'est pas nécessaire de discuter davantage l'existence d'un privilège octroyé par la LInfo aux journalistes en matière d'accès à l'information.

Partant, l'intérêt public du droit à l'information prime sur l'intérêt privé des personnes concernées à garder secret l'entier du rapport d'audit. L'arrêt de la CDAP GE.2013.0019 du 27 mai 2013 cité par l'autorité intimée ne lui est d'aucun secours dès lors qu'il concerne une situation très différente du cas d'espèce. Dans cette affaire, le document demandé par les recourants consistait en une dénonciation pénale déposée à leur encontre. A l'évidence, la protection du dénonciateur contre une atteinte notable à sa sphère privée a été considérée comme étant prépondérante.

f) Reste à déterminer si la transmission du document intitulé "Brève synthèse de l'audit de l'organisation du Service urbanisme et bâtiment de la Ville d'Yverdon-les-Bains" par la municipalité était suffisante pour respecter le droit à l'information des recourants.

Rédigé par l'entreprise de consulting mandatée par l'autorité intimée, ce document comprend six pages qui résument les conclusions des différents thèmes analysés (climat de travail, organisation du travail management et communication) et les recommandations émises dans l'audit URBAT. En introduction, on peut notamment lire ce qui suit: "Il est important de relever que le présent document synthétise plusieurs dizaines de pages remises à la Municipalité en septembre 2016, document qui, par conséquent, n'a pas la prétention d'être exhaustif".

L'art. 17 LInfo prévoit que le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2). Ainsi, c'est le document original qui doit être communiqué en priorité, si nécessaire, dans sa version caviardée. En l'espèce, en ne transmettant qu'une version très synthétique des 47 pages de l'audit URBAT, l'autorité intimée a pu reformuler certains passages critiques et choisir les éléments qu'elle acceptait de communiquer. Ce procédé n'est pas admissible au regard des exigences de la transparence. Il a pour effet de vider de sa substance le droit à l'information, l'autorité pouvant à sa guise écarter les passages dignes d'intérêt et nécessaires à la libre formation de l'opinion publique. De plus, comme relevé plus haut, hormis pour les ch. II.5 et IV, l'audit URBAT ne contient pas de passage devant être soustrait au droit à l'information en raison d'intérêts privés ou publics prépondérants de sorte que la remise de cette seule synthèse ne se justifiait pas.

g) Pour protéger les intérêts des collaborateurs du service, l'anonymisation consentie par les recourants n'apparaît néanmoins pas suffisante. En revanche, un accès au rapport d'audit, sous réserve des ch. II.5 et IV, permet de ménager à la fois le principe de la transparence et la protection de la sphère privée des collaborateurs de l'administration communale. Les annexes du rapport, qui comportent de nombreuses données personnelles (noms, taux de travail, nombre d'heures supplémentaires, vacances, etc.), ne doivent pas être transmises. Cette opération aisée respecte le principe de la proportionnalité. Elle ne nuit ni à la substance, ni à la lisibilité du document et doit être privilégiée par rapport à la remise d'une synthèse, qui implique forcément la reformulation résumée de certains passages.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le rapport d'audit URBAT est communiqué aux recourants, sous réserve des ch. II.5 (Analyse s'agissant du management) et IV (Constats) du rapport et de ses annexes 1.1 à 4.3. Pour le surplus, la décision est confirmée.

En matière de loi sur l'information, et sous réserve de recours téméraire, la procédure devant le Tribunal cantonal est gratuite (art. 27 LInfo). Il ne sera par conséquent pas prélevé de frais judiciaires, l'avance de frais versée étant restituée aux recourants. Ces derniers, qui obtiennent partiellement gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, arrêtés à 1'000 fr. (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 26 mars 2018 est réformée en ce sens que le rapport d'audit URBAT est communiqué aux recourants, sous réserve des ch. II.5 (Analyse s'agissant du management) et IV (Constats) du rapport et de ses annexes 1.1 à 4.3. Pour le surplus, la décision est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains versera à A.________ et B.________, créanciers solidaires, la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 25 juillet 2019

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.