TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 mai 2019

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mmes Imogen Billotte, juge, et Dominique Laure Mottaz-Brasey, assesseuse; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Angelo RUGGIERO, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Corcelles-près-Payerne

  

 

Objet

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Corcelles-près-Payerne du 19 avril 2018 refusant l'octroi de la bourgeoisie communale        

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après: la recourante), ressortissante kosovare née en Allemagne le ******** 1994, est arrivée en Suisse avec sa mère et ses trois frère et sœurs  le 27 août 2001, en qualité de requérante d'asile. Le 26 août 2003, elle a été mise au bénéfice d'une admission provisoire, dont la validité a été régulièrement prolongée jusqu'au 5 mars 2019. Elle a suivi sa scolarité obligatoire à l'école publique puis en structures spécialisées jusqu'en 2010. Assistée financièrement par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) du 5 mars 2003 au 1er juin 2012, elle émarge aujourd'hui à l'assurance-invalidité. Elle est la mère d'un garçon né hors mariage à Lausanne en 2014, de nationalité espagnole.

B.                     Le 28 décembre 2017, la recourante a déposé une demande de naturalisation auprès de la Commune de Corcelles-près-Payerne en son nom et celui de son fils, accompagnée de tous documents utiles. A l'appui de sa démarche, elle exposait notamment que la Suisse avait toujours été son pays, que son fils y était né, qu'elle souhaitait intégrer le monde du travail et avoir la chance d'offrir une vie meilleure, stable et sûre à son enfant.

Un rapport de naturalisation a été établi le 19 janvier 2018 par le Secrétaire municipal. Il en résultait qu'il s'agissait de la deuxième demande de naturalisation de la recourante, la première ayant rapidement été abandonnée en raison de pièces manquantes au dossier. Il en ressortait également que l'intéressée vivait seule avec son fils, qu'elle avait perdu contact avec le père de ce dernier, qu'elle n'était jamais allée au Kosovo et que ses trois frère et sœurs résidaient également en Suisse. Il était encore mentionné qu'elle bénéficiait toujours d'une rente de l'assurance-invalidité, qu'elle souhaitait suivre une formation dans les soins esthétiques ou comme aide-soignante, mais qu'elle ne pouvait chercher du travail tant qu'elle n'avait pas trouvé de place en crèche pour son enfant. Enfin, il était précisé qu'elle était actuellement sous curatelle administrative, qu'elle n'avait pas d'idée sur notre système démocratique, auquel elle s'intéressait peu, et qu'elle ne faisait partie d'aucune société ou association.

Le 16 avril 2018, la recourante a été entendue par la commission de naturalisation communale. A cette occasion, un procès-verbal (non remis à l'intéressée) a été dressé en ces termes:

"[…] Durant la première partie de l'audition, Madame A.________ se présente, nous explique son parcours de vie et ses motivations pour une demande de naturalisation.

La seconde partie est dévolue à entendre la candidate quant à ses connaissances civiques, historiques et géographiques. Toutes les questions sont tirées d'une brochure qui lui a été remise le 28 décembre 2017.

 

Madame A.________ a connu une enfance très difficile. Elle a vécu en passant d'un foyer à l'autre et suivi sa scolarité en écoles spécialisées. Des problèmes psychologiques dus à son passé justifieraient sa rente Al.

Madame A.________ n'a suivi aucune formation professionnelle. Agée de 24 ans, elle est maman d'un garçon de 3 ans, selon ses dires lui aussi fragile psychologiquement, et dont le père est absent.

Son entourage proche se limiterait à l'ex-ami de sa maman.

Madame A.________ souhaite commencer une formation. Elle a besoin de pouvoir travailler pour son épanouissement personnel et la naturalisation faciliterait son accès au travail.

Madame A.________ dit se sentir suisse, ayant vécu uniquement ses 7 premières années en Allemagne, pays qui l'a vu naître.

Quelques exemples de questions et réponses:

Quelles sont les langues parlées en Suisse? Le français et l'italien (nous avons dû lui donner la réponse complète).

Quelle est la capitale de la Suisse? Lausanne (elle a ensuite donné la réponse correcte).

Quand célébrons-nous la fête nationale? Le 1er août (une des seules réponses correctes).

Pouvez-vous nous parler de notre système politique? Il y a la gauche, la droite et le centre (elle n'a pu donner aucune autre information sur le sujet).

Comment participez-vous à la vie sociale (société, voisinage, sport, culture, ...)? Rien. Je n'ai jamais reçu d'information à ce sujet.

Rapport de la commission:

Madame A.________ semble vraiment sincère dans ses propos. Malheureusement, mis à part son excellent français, elle n'était pas en mesure de répondre à nos questions en matière de connaissances civiques, historiques ou géographiques.

Malgré le fait qu'elle ait disposé de 3 mois pour prendre connaissance du dossier qui lui avait été remis, elle n'a pu répondre à pratiquement aucune question. Sa scolarité en écoles spécialisées ne peut pas à notre sens totalement justifier cette absence de connaissances.

La commission est sensible à son parcours difficile. Le souhait d'aider Madame A.________ est bien présent. Toutefois, si nous savons faire preuve de souplesse et d'ouverture, notre rôle est aussi de vérifier si la candidate dispose d'un minimum de connaissances requises et si elle fait preuve d'intégration pour acquérir la nationalité suisse.

Au vu de ce qu'elle a constaté dans le cadre de l'audition, la commission de naturalisation recommande à la Municipalité de ne pas accorder en l'état la bourgeoisie à Madame A.________ et son fils […]".

Par décision du 19 avril 2018, la Municipalité de Corcelles-près-Payerne (ci-après: la municipalité) a refusé d'octroyer la bourgeoisie communale à la recourante et à son fils, au motif que son intégration sociale et culturelle au sein de la commune était insatisfaisante, tout comme ses connaissances civiques et historiques.

C.                     Par mémoire de son conseil du 22 mai 2018, la recourante a saisi la Cour de céans d'un recours contre cette décision, en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. D'un point de vue formel, elle reproche à la municipalité d'avoir insuffisamment motivé sa position, en violation du droit d'être entendu. Sur le fond, elle argue que son audition, par la commission de naturalisation, n'était pas adaptée à sa situation particulière et à ses capacités intellectuelles, si bien qu'elle devrait être autorisée à passer une nouvelle audition, sans préjudice pour elle, lors de laquelle l'autorité procéderait à une appréciation globale des circonstances. Elle sollicite enfin le bénéfice de l'assistance judiciaire, lequel lui a été accordé par décision incidente du 23 mai 2018.

Par réponse du 8 juin 2018, la municipalité conclut au rejet du recours. Elle soutient que la commission de naturalisation a bien saisi la situation personnelle difficile de la recourante, mais que cela ne permet pas de justifier son absence de connaissances de base sur le pays, le canton et la commune. Elle affirme que l'audition s'est déroulée à la manière d'une conversation et que la commission s'est adaptée aux particularités de son interlocutrice, de sorte qu'un nouvel entretien se tiendrait dans les mêmes conditions. Elle produit notamment le procès-verbal de l'audition, précisant que la recourante en aurait obtenu copie sur simple demande.

Dans un mémoire complémentaire du 23 juillet 2018, la recourante maintient ses griefs et confirme ses conclusions. Elle estime que son intégration en Suisse est réussie et que les connaissances lacunaires qui lui sont reprochées sont à mettre sur le compte de sa personnalité et son parcours de vie singuliers, ainsi que ses difficultés d'apprentissage, attestées médicalement. Elle se prévaut à cet égard d'un certificat médical établi le 16 juillet 2018 par le Centre B._______, qui la suit depuis le 30 août 2017 et lequel atteste qu'elle "bénéficie d'une rente AI qui a été mise en place suite à des difficultés sur le plan émotionnel, ainsi qu'à des difficultés rencontrées au niveau des acquisitions scolaires", ce qui "confirme les faibles connaissances générales de la patiente, liées aux difficultés d'apprentissage encore actuelles".

Le dossier de la municipalité a été complété le 23 novembre 2018. Invitée à se prononcer, la recourante s'est référée intégralement à ses précédentes écritures, le
3 décembre 2018.

Le 15 mars 2019, la juge instructrice a invité la recourante à produire un certificat médical de son médecin traitant indiquant si, de l'avis de ce dernier, l'affection psychique dont elle souffre a des répercussions sur ses capacités d’apprendre les questions et réponses tirées d'une brochure préparant à la naturalisation, et si des mesures particulières (davantage de temps de préparation, explications supplémentaires ou autres) seraient utiles et pertinentes dans son cas.

Le 1er avril 2019, la recourante a produit un nouveau certificat médical du Centre B._______ daté du 27 mars précédent et exposant ce qui suit:

"[…] Les troubles psychiques et les difficultés que manifeste actuellement la patiente sont en lien avec les limitations intellectuelles qu'elle a depuis l'enfance, et qui ont des répercussions graves sur ses capacités d'apprentissage.

Effectivement, ces difficultés sont confirmées par plusieurs rapports et bilans effectués par l'AI. Les résultats de l'évaluation neuropsychologique effectuée en 2011 décrivent notamment des troubles mnésiques sévères, une courbe d'apprentissage quasi nulle, un déficit attentionnel sévère et un niveau global d'efficience intellectuelle très faible. Des mesures scolaires spéciales en internat, avec des mesures pédago-éducatives avaient été, par conséquent, mises en place lors de sa scolarité obligatoire. Malgré cela, son parcours scolaire est resté chaotique.

Nous considérons donc qu'aucune mesure particulière ne peut améliorer les capacités de mémorisation d'informations de Mme A.________. […]".

La municipalité n'a pas fait usage de la faculté de s'exprimer sur ce rapport.

La cour a ensuite statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le litige porte sur le refus de la naturalisation au niveau communal.

a) La demande de naturalisation est datée du 28 décembre 2017. L'audition a été tenue le 16 avril 2018 et la décision attaquée a été rendue le 19 avril 2018. Dans l'intervalle, soit le 1er janvier 2018, est entrée en vigueur la nouvelle loi vaudoise du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), abrogeant l'ancienne loi vaudoise du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV). De même, la nouvelle loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) est entrée en vigueur le 1er janvier 2018, abrogeant l'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN).

Par arrêt du 11 juin 2018 (GE.2017.0216 consid. 1), la Cour de céans a déjà retenu qu'au regard des art. 68 LDCV, 69 LDCV et 50 LN, tant l'autorité de première instance que le Tribunal cantonal doivent faire application de l'ancien droit lorsque, comme en l'espèce, la demande de naturalisation a été formellement déposée avant le 1er janvier 2018.

Il convient ainsi d'appliquer l'ancien droit en l'occurrence.

b) L'art. 38 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) dispose que la Confédération règle l'acquisition et la perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d'autres motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l'autorisation de naturalisation (al. 2).

Selon l'art. 15 al. 1 aLN, l'étranger ne peut demander l'autorisation que s'il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Aux termes de l'art. 14 aLN, avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 aLN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; il reste que le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (cf. ATF 139 I 169 consid. 6.3, résumé et traduit in: JT 2014 I 44 et RDAF 2014 I 259; ATF 138 I 305 consid. 1.4.3, résumé et traduit in: JT 2013 I 53 et RDAF 2013 I 352 et 441).

c) L'art. 8 aLDCV prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

En vertu de l'art. 12 aLDCV, la municipalité entend le candidat sur son aptitude à la naturalisation, ainsi que les membres de la famille compris dans la demande, dès l'âge de 16 ans révolus. Selon l'art. 13 aLDCV, la municipalité peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat (al. 1). Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de ses groupes politiques (al. 2). La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la municipalité (al. 4).

L'art. 14 aLDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).

d) A teneur de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (cf. ATF 139 I 169 consid. 6.1; ATF 138 I 143 consid. 3.1; ATF 138 I 242 consid. 5.2). En droit vaudois, l'autonomie communale découle de l'art. 139 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), qui énumère de manière illustrative des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l'octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l'étendue du champ d'activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l'art. 2 al. 1 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l'octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (CDAP GE.2018.0097 du 5 octobre 2018 consid. 3d; CDAP GE.2017.0216 du 11 juin 2018 consid. 3 et les références citées).

Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1, traduit et résumé in: JT 2014 I 211 et RDAF 2015 I 236; ATF 138 I 305 consid. 1.4.2, traduit et résumé in: JT 2013 I 53 et RDAF 2013 I 352 et 441; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 traduit et résumé in: JT 2011 I 183 et RDAF 2012 I 362). 

La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5.2). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5).

3.                      Dans un premier moyen d'ordre formel, la recourante fait valoir que l'autorité intimée n'aurait pas suffisamment motivé sa décision, en violation du droit d'être entendu.

a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 consid. 2.3; ATF 142 III 48 consid. 4.1.1). Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; ATF 139 IV 179 consid. 2.2; TF 2D_8/2018 du 11 septembre 2018 consid. 4.1 et les références citées).

b) En droit fédéral, l'art. 15b al. 1 aLN dispose que tout rejet d'une demande de naturalisation doit être motivé (cf. également ATF 140 I 99 consid. 3.5).

Dans le canton de Vaud, l'art. 14 al. 4 aLDCV rappelle qu'en cas de refus, la municipalité rejette la demande de naturalisation et notifie une décision motivée. Le Conseil d'Etat a précisé lors de la présentation de l'exposé des motifs et du projet de loi (EMPL) devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle, en matière de naturalisation, des organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait pour but de faciliter l'élaboration d'une décision motivée afin de permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir l'EMPL modifiant la loi sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC] du 24 août 2004, p. 2769 ss).

c) L'obligation de motiver la décision de naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale, rendue avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de l'art. 15b aLN précité (ATF 132 I 196 consid. 3; ATF 129 I 232 consid. 3; voir aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3). En particulier, le Tribunal fédéral a précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF 131 I 18 consid. 3). Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la pertinence (ATF 137 I 235 consid. 3.6). Le Tribunal fédéral a également considéré, en matière d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un tribunal cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en exigeant que le candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les diverses pratiques de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité garantisse une procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat soit évalué individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences minimales garantissaient en effet l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 137 I 235 consid. 3.5). Enfin, le Tribunal fédéral a relevé que, dans la mesure où le rapport d'enquête, l'extrait du procès-verbal d'une assemblée communale, ainsi que la décision de première instance, inclus dans le dossier d'une demande de naturalisation, ne contenaient que des remarques générales et aucune donnée détaillée qui puisse être vérifiée, l'autorité communale avait violé ses obligations procédurales, notamment de tenue du dossier (ATF 141 I 60 consid. 4.3).

d) Le Tribunal cantonal a quant à lui jugé, s'agissant d'un refus de naturalisation, que le procès-verbal d'audition d'un candidat à l'octroi de la bourgeoisie devait donner des renseignements sur les questions posées et les réponses apportées, ainsi qu'une appréciation sommaire de celles-ci, de manière à refléter, même succinctement, la contribution du candidat. Le rapport d'audition doit en effet permettre à la personne concernée de contester à bon escient la décision de refus d'octroi de la naturalisation et au Tribunal de déterminer si les appréciations négatives de l'autorité intimée étaient ou non justifiées (CDAP GE.2018.0097 du 5 octobre 2018 consid. 4d; CDAP GE.2016.0136 du 5 mai 2017 consid. 3c; CDAP GE.2015.0210 du 11 avril 2016 consid. 3d et les références citées).

e) En l'occurrence, le dossier inclut le procès-verbal de la commission de naturalisation du 16 avril 2018, lequel cite plusieurs exemples de questions posées à la recourante et de réponses données par cette dernière, ainsi qu'une discussion, par les appréciateurs, des performances de l'intéressée. Ce compte rendu vient compléter la décision attaquée du 19 avril 2018, laquelle indique que le refus de la bourgeoisie est principalement dû au fait que l'intégration sociale et culturelle de la recourante au sein de la commune est insatisfaisante, à l'instar de ses connaissances civiques et historiques. Il s'ensuit que la procédure d'évaluation a été menée et documentée à suffisance. Certes, le procès-verbal précité n'a pas été remis à la candidate au terme de son audition, mais uniquement après le dépôt de la réponse de l'autorité intimée. Cela ne l'a toutefois pas empêchée d'attaquer la décision communale à bon escient et de faire valoir ses moyens, si bien qu'il n'en est résulté aucun préjudice pour sa défense. Les lignes de son argumentation n'ont d'ailleurs pas varié en cours de procédure, une fois que l'entier du dossier lui était connu. Il appert ainsi que la motivation de la décision attaquée répond aux exigences légales et jurisprudentielles exposées ci-avant et que le grief tiré d'une violation du droit d'être entendu est infondé.

4.                      La recourante considère que l'audition, par la commission de naturalisation, n'était pas adaptée à sa situation personnelle particulière ni à ses capacités intellectuelles, de sorte qu'elle devrait être autorisée à se représenter. Elle explique qu'elle a connu une enfance douloureuse ponctuée de maltraitances, qui a nécessité son placement en foyers et en institutions scolaires spécialisées. Elle dit en ressentir encore les séquelles aujourd'hui, sous la forme d'un ralentissement de la réflexion et de difficultés d'apprentissage, certifiées médicalement. Elle rappelle en outre qu'elle est sous curatelle et qu'elle émarge à l'assurance-invalidité, faute d'avoir la capacité de trouver un emploi adapté à sa situation, ce qui entrave malgré elle son intégration professionnelle. Pour le surplus, elle estime que son intégration sociale et culturelle est réussie, dans la mesure où elle parle parfaitement le français, dispose d'un casier judiciaire vierge, aurait de nombreux amis en Suisse et pratiquerait régulièrement du sport, en particulier de la randonnée en montagne avec son fils. Elle conclut que son état émotionnel et psychologique ne saurait être un obstacle insurmontable à l'acquisition de la nationalité suisse.

a) Comme exposé ci-dessus (consid. 2c), dans la procédure de naturalisation, la commune doit examiner si le candidat est apte à la naturalisation, en particulier s'il s'est intégré dans la communauté suisse, s'il s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. a et b aLN), respectivement s'il s'est intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et s'il manifeste par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (art. 8 ch. 5 aLDCV).

Il faut comprendre par intégration (art. 14 let. a aLN), l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse et sa disposition à s'insérer dans le contexte social, sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité. Aujourd'hui, l'intégration est généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la population étrangère, qui présuppose tant la disposition des étrangers à s'intégrer que la volonté des Suisses d'être ouverts à cette intégration (voir art. 3 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers; OIE; RS 142.205). Une intégration réussie dépend non seulement d'une bonne réputation et de l'aptitude du candidat à communiquer avec l'entourage, mais se traduit également par la capacité de mener une vie autonome, par l'intérêt et la participation à la vie publique et sociale (p. ex. dans les domaines culturel et sportif; participation à des manifestations de quartier ou villageoises, etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence (voir art. 15 aLN), en tant que critère d'intégration purement objectif (CDAP GE.2018.0097 du 5 octobre 2018 consid. 5a et la référence citée).

Le critère de l'art. 14 let. b aLN, soit s'être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses, suppose certaines connaissances sur le pays et ses habitants, et, en particulier, certaines connaissances dans une des langues nationales (cf. Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, Genève/Zurich/Bâle 2008, n. 557 p. 234 s.). Pour pouvoir participer au système politique de la Suisse en qualité de citoyenne ou citoyen, il faut aussi posséder des connaissances sur les principes de l'organisation politique et sociale. Les connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système politique, l'insertion dans ses conditions de vie doivent être suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, après qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son statut et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui sont liés (ATF 137 I 235 consid. 3.1; message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi sur la nationalité, FF 2002 p. 1844; CDAP GE.2018.0097 du 5 octobre 2018 consid. 5a et la référence citée).

Au plan cantonal, l'exigence prévue par l'art. 8 ch. 5 aLDCV, à savoir que le requérant doit manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions, tient compte de la capacité d'accéder à la citoyenneté, qui requiert donc du candidat qu'il ait une certaine aptitude à appréhender le fonctionnement de nos institutions, qu'il ait des connaissances suffisantes de la Suisse (géographie, actualité politique, économique, sociale et culturelle) et qu'il soit en mesure d'exercer son droit de vote et d'éligibilité. Il appartient à la commune de vérifier si cette condition générale est en adéquation avec ce que l'on est raisonnablement en droit d'attendre d'une personne en fonction de son âge, de son chemin de vie, de son niveau d'éducation et de ses capacités en général. Il ne s'agit pas de faire passer un examen mais plutôt d'amener le candidat à faire partager son parcours, ses expériences, ainsi que ses connaissances de la Suisse et de l'actualité en général (EMPL modifiant la loi sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, op. cit., ch. 4.3.1 p. 2784 s.; voir aussi ch. 4.4 p. 2799 ss, commentaires ad art. 8 et art. 14).

Il résulte de ce qui précède que l'aptitude du candidat à la naturalisation, définie en particulier par sa familiarisation avec le mode de vie et les usages suisses, se manifeste notamment à travers une connaissance adéquate de la langue parlée dans la région linguistique concernée, les connaissances civiques et de l'histoire locale, ces connaissances lui étant en outre nécessaires à exercer son droit de vote et d'éligibilité (CDAP GE.2018.0097 du 5 octobre 2018 consid. 5a).

b) La jurisprudence considère que le fait d'appliquer aux personnes handicapées les mêmes conditions de naturalisation qu'aux personnes "en bonne santé" constitue une discrimination du fait d'une déficience, contraire à l'art. 8 al. 2 Cst. (cf. ATF 139 I 169 consid. 7.2.4 et 7.3.1, traduit et résumé in: JT 2014 I 44; ATF 135 I 49 consid. 6.1, traduit et résumé in: JT 2009 I 655 et les références citées; voir également ATF 138 I 305, traduit et résumé in: JT 2013 I 53, ainsi que le Manuel sur la nationalité du Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM], valable pour les demandes de naturalisation jusqu'au 31 décembre 2017, ch. 4.5). Dans son message du 4 mars 2011 concernant la révision totale de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité le Conseil fédéral a relevé, dans le sens de la jurisprudence, qu'à l'instar des personnes souffrant d'un handicap psychique ou mental, celles ayant des difficultés d'apprentissage en raison de leur âge ou connaissant d'autres déficiences intellectuelles ou étant atteintes d'une maladie psychique ou chronique, ne sont guère en mesure de remplir les conditions de naturalisation. Il convient ainsi de prendre en considération leur situation de manière adéquate (FF 2010 p. 2639, spéc. ch. 1.2.2.2 p. 2646). Enfin, la nouvelle législation, concrétisant la jurisprudence, impose expressément de prendre en compte de manière appropriée la situation des personnes qui, du fait d'un handicap ou d'une maladie ou pour d'autres raisons personnelles majeures, ne remplissent pas ou remplissent difficilement les critères d'intégration en termes d'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit ainsi qu'en termes de participation à la vie économique ou d'acquisition d'une formation. Il est ainsi possible de déroger à ces critères notamment lorsque le requérant ne peut pas les remplir ou ne peut les remplir que difficilement, notamment en raison d'un handicap physique, mental ou psychique ou en raison de grandes difficultés à apprendre, à lire et à écrire (art. 12 al. 2 LN et 9 OLN).

En d'autres termes, il convient, lors de la mise en œuvre des critères de naturalisation légaux, d'adapter les exigences fixées aux capacités effectives de ces personnes, afin d'éviter tout effet discriminatoire à leur égard.

c) Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée a considéré que la recourante ne présentait ni une intégration sociale et culturelle, ni des connaissances civiques et historiques suffisantes pour se voir accorder la bourgeoisie communale. Elle affirme que l'audition de l'intéressée a été menée sous la forme d'une discussion plutôt que d'un interrogatoire et qu'il a été tenu compte de sa situation difficile, laquelle ne justifie toutefois pas, à ses yeux, une telle méconnaissance de base du pays, du canton et de la commune.

Selon le procès-verbal d'audition du 16 avril 2018, l'entretien s'est déroulé en deux parties, la première ayant permis à la recourante de se présenter et d'expliquer son parcours de vie ainsi que ses motivations pour solliciter la naturalisation, la seconde ayant eu pour but d'évaluer ses connaissances civiques, historiques et géographiques. Il en est ressorti que la susnommée avait effectivement connu une existence difficile et que la sincérité de sa démarche était perceptible pour ses interlocuteurs, lesquels se sont dits sensibles à cette situation et désireux d'aider la candidate. Ils ont toutefois considéré que leur rôle consistait aussi à s'assurer qu'elle disposât d'un minimum de connaissances et d'intégration pour pouvoir prétendre à la nationalité suisse, ce qui n'était pas le cas.

Il est vrai que, lors de son audition, la recourante n'a pas été en mesure de répondre à la grande majorité des questions qui lui ont été posées, quand bien même celles-ci étaient tirées d'une brochure qui lui avait été remise deux ou trois mois auparavant. A des questions élémentaires relatives par exemple aux langues parlées en Suisse ou à la capitale du pays, ses réponses étaient erronées ou, à tout le moins, incomplètes, seule la date de la fête nationale ayant été donnée correctement. Elle n'a pas su décrire un tant soit peu le système politique helvétique ni dans quelle mesure elle participait à la vie sociale. De pareilles lacunes témoignent de connaissances civiques et historiques clairement insuffisantes, faisant généralement obstacle à l'octroi de la bourgeoisie communale. Dans le cas particulier toutefois, la recourante présente, outre un dur vécu et une personnalité psychologiquement fragile, des difficultés d'apprentissage qui ont justifié la fréquentation d'écoles spécialisées. Faute de précisions à ce sujet, l'instruction de la cause a été complétée, sur demande du tribunal, par la production d'un certificat médical récent, lequel atteste que ces difficultés procèdent, tout comme les troubles psychiques, de limitations intellectuelles existant depuis l'enfance. Sur la base d'une évaluation neuropsychologique effectuée en 2011, ce même certificat rapporte des troubles mnésiques sévères, une courbe d'apprentissage quasi nulle, un déficit attentionnel sévère et un niveau global d'efficience intellectuelle très faible, que des mesures pédago-éducatives instaurées en internat n'avaient pas suffi à pallier. Les auteurs du rapport arrivent ainsi à la conclusion qu'aucune disposition particulière ne serait propre, selon eux, à améliorer les capacités de mémorisation d'informations de leur patiente. Au vu de cette appréciation médicale, dont le tribunal n'a aucun motif de s'écarter, il apparaît superflu d'offrir à la recourante la possibilité de se présenter à une nouvelle audition, comme elle le requiert. Il s'avère en effet qu'il ne lui sera pas possible, ou seulement très difficilement, de remplir les conditions de naturalisation défaillantes, quand bien même elle bénéficierait de davantage de temps de préparation, étant donné son lourd handicap intellectuel. Il s'impose dès lors d'adapter les exigences légales fixées en matière d'intégration aux capacités effectives de l'intéressée, sans s'arrêter à son faible niveau de connaissances civiques et historiques, de façon à éviter toute discrimination prohibée par le droit fédéral (cf. consid. 4b supra), étant précisé que les autres conditions requises pour l'octroi de la naturalisation au niveau communal ne sont pas remises en cause.

Compte tenu de ce qui précède, la maxime d'office régissant la présente procédure commande d'aller au-delà des conclusions du recours (cf. art. 89 al. 1 et 2 LPA-VD), d'annuler la décision attaquée et de retourner le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle octroie la bourgeoisie communale à la recourante ainsi qu'à son fils.

5.                      En définitive, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause retournée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vu les circonstances, il sera renoncé à exiger des frais de justice de la Commune (cf. art. 50 LPA-VD).

La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 1'500 francs.

Compte tenu de ses ressources, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. Le conseil d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. en tant qu'avocat et de 110 fr. en tant qu'avocat-stagiaire (cf. art. 2 al. 1 let. a et b du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) ainsi qu'à un remboursement de ses débours fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3 al. 1bis RAJ). En l'occurrence, l'indemnité de Me Angelo Ruggiero peut être arrêtée, au vu de la liste des opérations produite, à 2'455 fr. (11,5h x 180 fr. + 3,5h x 110 fr.), montant auquel s'ajoutent 123 fr. de débours (2'455 fr. x 5%). Compte tenu de la TVA au taux de 7,7%, l’indemnité totale s'élève ainsi à 2'777 francs. Les dépens, par 1'500 fr., seront déduits de cette somme. L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a et b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la recourante étant rendue attentive au fait qu'elle sera tenue de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'elle sera en mesure de le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision rendue le 19 avril 2018 par la Municipalité de Corcelles-près-Payerne est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.

IV.                    La Commune de Corcelles-près-Payerne versera à la recourante A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

V.                     L'indemnité d'office de Me Angelo Ruggiero, avocat d'office d'A.________, est arrêtée, après déduction des dépens alloués, à 1'277 fr. (mille deux cent septante-sept) francs, TVA incluse.

VI.                    A.________ est, dans la mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenue au remboursement de l’indemnité du conseil d’office tel qu'arrêtée au chiffre V du présent dispositif.

 

Lausanne, le 14 mai 2019

 

La présidente:                                                                                           La greffière:       


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.