TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 19 septembre 2018
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guy Dutoit et Roland Rapin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

Municipalité de Nyon, à Nyon.

  

 

Objet	Loi sur l'information
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 7 juin 2018 (refusant l'accès à la liste des questions posées dans le cadre des procédures régies par l'ancienne LDCV)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 25 mai 2018, A.________ s’est adressé à la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) en lui demandant l’accès aux documents suivants:

1)    les deux dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation;

2)    le document contenant le panel de 32 questions/réponses locales à utiliser dans le cadre de procédures de naturalisation, qui avait dû être transmis au Service de la population (SPOP) avant le 31 décembre 2017.

B.                     Par décision du 7 juin 2018, la municipalité a remis à A.________ le document contenant le panel de 32 questions/réponses locales qui étaient destinées à être utilisés dans les procédures de naturalisation soumises à la nouvelle loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11), en vigueur depuis le 1^er janvier 2018. La municipalité lui a revanche refusé l’accès à la liste des questions posées dans le cadre des procédures régies par l’ancienne LDCV. Elle expliquait que ce document était encore utilisé par la commission des naturalisations lors des auditions faisant suite aux nombreuses demandes déposées avant le 31 décembre 2017. Partant, il s’agissait d’un document de travail interne, à l’intention des commissaires, et non d’un document officiel au sens de l’art. 9 de la loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21). Ces questions représentaient en outre, de son point de vue, une information susceptible de perturber sensiblement le processus de décision de la municipalité au sens de l’art. 16 al. 2 LInfo, si elles étaient rendues publiques. Les personnes qui en auraient connaissance disposeraient en effet d’un avantage injuste vis-à-vis des personnes moins bien informées. Les exigences de l’égalité de traitement ne seraient ainsi plus respectées.

C.                     Par acte du 13 juin 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à ce que le tribunal admette le recours, contrôle si les motivations de la municipalité sont acceptables et, si ce n’est pas le cas, renvoie la cause à la municipalité afin que celle-ci lui fournisse les documents demandés ou les mette en ligne. Il conclut également à ce que le tribunal suggère à la municipalité d’intégrer l’UEFA à la liste des sociétés sportives disponibles sur son site Internet. Le recourant conteste que le document litigieux constitue un document interne et considère qu’il s’agit plutôt d’un aide-mémoire ou d’un simple registre de questions. Il ne voit pas non plus en quoi le processus de décision de la municipalité serait perturbé. Concernant par ailleurs le panel de 32 questions/réponses locales, le recourant souligne que la réponse à la question "Quelle société sportive a son siège à Nyon ?" est introuvable sur le site de la commune.

La municipalité (ci-après: l’autorité intimée) s’est déterminée le 4 juillet 2018 et a conclu au rejet du recours. A ses yeux, son processus de décision serait perturbé par la divulgation de la liste de questions. Elle ne serait en effet plus en mesure de s’assurer que ses décisions en matière de naturalisations respecteraient le principe de l’égalité de traitement. Elle relève en outre que les questions posées pourraient être assimilées à des questions d’examen. Une admission du recours reviendrait par conséquent à exiger qu’elle procède à des examens sur un mode "à livre ouvert". Si cette solution a été retenue dans le cadre de la nouvelle LDCV, il s’agit toutefois d’une nouvelle approche qui n’était pas évoquée antérieurement. L’application de la LInfo ne peut pas exiger des communes qu’elles mettent à disposition ces questions, alors que la législation régissant la naturalisation elle-même n’avait pas envisagé cette possibilité.

Le recourant s’est déterminé le 13 juillet 2018 et a déclaré maintenir son recours. Selon lui, on ne peut refuser de rendre public un document pour le motif qu’il y aurait ensuite une inégalité de traitement entre ceux qui en ont pris connaissance et ceux qui ne l’ont pas fait. Il ajoute que certaines personnes ont sans doute pu bénéficier de catalogues officieux de questions, compilés peut-être par des structures d’aide à la naturalisation suite aux entretiens passés par les personnes qu’elles assistent.

Le 6 août 2018, l’autorité intimée a confirmé sa position, sans souhaiter dupliquer, vu l’absence d’éléments nouveaux.

D.                     Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      a) Le recourant, destinataire de la décision lui refusant l'accès aux données demandées, auquel il prétend avoir droit, a la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 26 et 27 LInfo), dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).

Il y a lieu d'entrer en matière.

b) Selon l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque-là. L'objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais non étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1, 125 V 413 consid. 1a et les réf. cit).

En l'espèce, le recourant a pris une conclusion tendant à ce que le tribunal suggère à la municipalité d’intégrer l’UEFA à la liste des sociétés sportives énumérées sur son site Internet. Cette conclusion doit être déclarée irrecevable, car sortant du cadre de la décision attaquée, qui ne traite que du refus de transmettre au recourant un document en vertu de la LInfo. Elle ne saurait conséquemment être traitée en première instance par le tribunal.

2.                      a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst.-VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). 

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi, en particulier les autorités communales et leurs administration (art. 2 al. 1 let. e LInfo), sont par principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (arrêt GE.2014.0205 du 24 avril 2015 consid. 3a; exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (arrêt GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également EMPL de la loi sur l'information, p. 2634 ss, p. 2647-2649).

b) La structure de la loi suppose qu'il convient de distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des documents (apparemment "officiels" également) dits "internes", exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo (arrêts GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c, GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b). Selon l'Exposé des motifs et projet de loi de la LInfo (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2649; ci-après: EMPL), ce type de document interne est exclu du principe de transparence car il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique. Il est précisé que la loi vaudoise s'inspire de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui refuse expressément l'accès aux documents internes de l'administration (ATF 115 V 297). La Haute cour a ainsi défini les documents internes comme des documents informels, qui ne constituent pas des moyens de preuve pour l'étude d'un cas, qui servent à la formation de l'opinion interne de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à un usage purement interne à l'administration, tels des notes, avis personnels, brouillons, esquisses, etc. Cette définition recoupe celle de la LInfo en matière de document interne ou inachevé. Le Tribunal fédéral a également spécifié que les rapports et expertises établis de manière interne au sujet d'états de faits litigieux ne constituent pas des documents internes, leur consultation faisant partie du droit d'être entendu. Cette jurisprudence traite du droit de consulter le dossier sous un angle procédural, à la lumière du droit d’être entendu. Elle n’est donc pas transposable telle quelle au cas présent. Toutefois, les notions de "documents internes" ou de documents "devant permettre la formation de l’opinion de l’autorité", telles que définies par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles retenues par le législateur vaudois à l'art. 9 LInfo pour servir à son interprétation (arrêts précités GE.2011.0176 consid. 2c, GE.2008.0094 consid. 2b, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4b/cc).

L'ancien Tribunal administratif (remplacé en 2008 par la CDAP) a aussi considéré que le caractère de document interne devait être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Tel n’était pas le cas du "programme de travail" de l'Administration cantonale des impôts, lequel contenait des instructions et explications destinées aux taxateurs (arrêt GE.2003.0127 du 15 août 2006 consid. 6). Dans un autre arrêt (GE.2005.0145 précité consid. 4b/aa), le tribunal a constaté que la notion de document interne servant à la formation de l’opinion et de la décision de l’autorité devait être interprétée de manière restrictive; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessitait une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information. Ainsi, un rapport technique préliminaire qui présentait les grandes lignes d'un projet de recaptage des sources communales, définissait le programme des études à entreprendre et en chiffrait approximativement le coût - mais ne contenait aucune analyse politique ou stratégique - et sur lequel la municipalité et le conseil communal s’étaient fondés pour décider de la poursuite des études, ne pouvait pas être qualifié de document interne.

Récemment, dans l’arrêt GE.2017.0001 du 22 mars 2017, concernant une lettre rédigée par la Police Région Morges (PRM), proposant aux municipalités des six communes membres une procédure d'intervention à observer en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune, la CDAP a considéré que ledit courrier ne constituait pas un document interne (consid. 3a). Elle n’a pas suivi la PRM, qui soutenait que tel était le cas. Selon cette dernière, le document litigieux constituait un mode opératoire établi entre elle et les municipaux des communes membres en charge de la police, faisant suite à une proposition formulée par les autorités cantonales; ce mode opératoire permettait à une autorité de se forger une opinion et de décider s'il convenait ou non, dans un cas d'espèce, d'ordonner aux forces de l'ordre de faire cesser une occupation illicite. La CDAP a considéré qu’il ne s’agissait aucunement d'une simple note, d'une version provisoire, de brouillons ni d'esquisses au sens où l'entendait la jurisprudence pour définir la notion de "document interne". Le document en cause avait au contraire atteint son stade définitif d'élaboration et avait été communiqué sous cette forme aux autorités communales concernées pour détermination. En ce sens, on ne discernait pas en quoi cette pièce servirait de quelque manière à la formation de l'opinion de la PRM ou des communes membres ou contiendrait une appréciation politique nécessitant une prise de décision; il était précisé que le processus décisionnel avait d'ores et déjà pris fin, toutes les municipalités ayant décidé d'adopter la procédure proposée (sans modification aucune) et en ayant informé la PRM. Sous cet angle, si un appel aux effectifs policiers de la PRM devait s'imposer aux yeux d'une municipalité membre en vue de faire cesser une occupation illicite d'un bâtiment propriété de la commune, celle-ci ne disposerait quoi qu'il en soit d'aucune marge de manœuvre quant à l'application de la procédure prédéfinie par la PRM et unanimement approuvée. En cela le document proposé s'apparentait bien plus à une directive. La pièce litigieuse ne pouvait donc pas être assimilée à un "document interne" au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo et échapper conséquemment à toute consultation.

Dans un arrêt plus récent, du 9 janvier 2018 (affaire GE.2017.0086), la CDAP a considéré qu’un rapport d'audit technique, établi par un mandataire externe de l'administration cantonale, qui concernait l'accomplissement d'une tâche publique (en relation avec la gestion des dossiers des projets de construction dans le canton de Vaud) et comportait des données techniques, un diagnostic des problèmes et des solutions, ainsi que des recommandations, n’était pas un document interne. Ledit document ne contenait pas une appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position de l'Etat. Quant au fait qu'il soit le support écrit de la présentation orale faite par les auditeurs externes en janvier 2015 et qu'il ne contienne dès lors pas l'intégralité des informations qui avaient été communiquées lors de cette présentation, il ne permettait pas encore de qualifier ce document d'inachevé. Par ailleurs, le fait que l'audit prenne place dans un processus de décision qui n'était pas terminé et qui devrait conduire le Grand Conseil à se prononcer sur une demande de crédit d'ouvrage pour le remplacement de l'application ACTIS, ne permettait pas de considérer que le rapport, qui avait été communiqué au Département des infrastructures et des ressources humaines en janvier 2015, serait lui-même inachevé. En définitive, le rapport d'audit litigieux remplissait les conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo.

c) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que le document litigieux est un document officiel car il concerne, au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo, l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir l'octroi de la nationalité suisse. Reste à déterminer si le document doit être qualifié de document interne. Au vu des normes légales et de la jurisprudence exposée ci-dessus, le document litigieux, dans la forme produite devant le tribunal de céans, apparaît comme un document formel, qui a atteint son stade définitif d'élaboration et a été communiqué sous cette forme aux membres de la commission de naturalisation comme outil de travail. Il expose les éléments pouvant faire l’objet d’un examen dans le cadre d’une demande de naturalisation, mais il n’a pas pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Tel serait par exemple le cas de notes personnelles prises par les commissaires lors de l’audition d’un candidat à la naturalisation; de telles notes devraient vraisemblablement être considérées comme des documents internes. Dans cette hypothèse, la révélation d’éventuelles divergences de vue au sein de l'autorité pourrait affaiblir la légitimité de la décision prise, qui pourrait même être affaiblie par la révélation d'hésitations ou d'objections que l'autorité aurait finalement écartées. Ce risque n’existe pas avec la diffusion d’un document de travail achevé, comme c’est le cas du questionnaire litigieux. Celui-ci a pour but de faciliter l'application de la loi et probablement aussi de garantir l'égalité de traitement des candidats à la naturalisation confrontés à différents commissaires.

Si l’on suivait l’interprétation de l’autorité intimée, tout document servant d’aide à la prise de décision serait un document interne, ce qui priverait la LInfo d'une grande partie de son sens. Même si l’ancienne LDCV ne prévoyait pas d’obligation de publicité des listes de questions posées aux candidats à la naturalisation, une telle obligation peut découler de la LInfo, qui a pour but de garantir de manière générale la transparence des activités des autorités.

Il s'ensuit que l'objection de l'autorité intimée tombe à faux, la pièce litigieuse ne pouvant être assimilée à un "document interne" au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo et échapper conséquemment à toute consultation. Il s'agit d'un document officiel achevé, par principe, accessible au public.

3.                      a) Le droit à l'information institué par la LInfo pour ce qui concerne les documents officiels "achevés" n'est toutefois pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition a la teneur suivante:

"1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi".

b) Selon l'EMPL (p. 2655 ss), la définition de la notion d'intérêt public prépondérant comprend les aspects suivants

"a) La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

Tous les documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.

Un type de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude durant ses séances.

Il convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de ne pas la communiquer.

b) Une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

Ce motif touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.

Outre le motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publiques.

[...]".

L’évaluation de l’existence d’un intérêt public ou privé prépondérant doit se faire en tenant compte des objectifs et principes à la base de la LInfo, notamment celui de "la transparence" (arrêts GE.2011.0176 précité consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b), au sujet duquel le Conseil d'Etat s'exprimait ainsi dans l'EMPL (p. 2638):

"Le principe de la transparence a pour corollaire une "présomption de publicité". Ainsi, un document peut en principe être rendu public et c'est seulement si des intérêts publics ou privés prépondérants ou un texte légal empêchent cette diffusion que celle-ci n'a pas lieu. C'est pour cela que l'on parle de la "présomption de publicité" en lieu et place de la "présomption du secret" et que l'on y voit une inversion du schéma dans le fonctionnement de l'administration. Il n'en demeure pas moins qu'une réflexion doit intervenir de cas en cas pour identifier et pondérer les intérêts en cause. En cela, il n'est pas faux d'affirmer que l'application du principe de transparence responsabilise davantage l'autorité ou le fonctionnaire qui n'ont plus le confort de se retrancher simplement derrière la règle du secret".

A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

c) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. La LTrans (art. 7 al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références citées; arrêts GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc, GE.2013.0040 du 7 octobre 2013 consid. 4a, GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 5a, GE.2008.0175 du 20 janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5). L'application des exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader in: La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un récent arrêt du Tribunal fédéral, il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (cf. ATF 144 II 77 consid. 3 p. 80; pour un panorama de la pratique des autorités fédérales sur ces dix dernières années, cf. Alexandre Flückiger / Mike Minetto, La communication de documents officiels contenant des données personnelles?: la pesée des intérêts dans la pratique des autorités fédérales, RDAF 2017 I, p. 558 ss).

d) En l'occurrence, le document dont l'accès est requis comporte plusieurs parties: la première consiste en une sorte de guide procédural à l’intention des membres de la commission de naturalisation et des présidents de séance et la deuxième rappelle les bases légales applicables. La troisième partie présente, d’une part, les critères d’évaluation des connaissances linguistiques et d’intégration et énumère, d’autre part, diverses questions pouvant être posées durant l’entretien (sans les réponses).

Il s’impose de constater d'emblée que la deuxième partie, qui reproduit des règles légales publiées, ne pose aucun problème. Pour ce qui concerne la première partie, il s’agit d’une "marche à suivre" précisant certains éléments de la procédure pour garantir le bon déroulement des entretiens de naturalisation. En cela, cette pièce tend à formaliser et uniformiser la procédure appliquée par les différents commissaires et présidents de commission, lesquels ne sont peut-être pas tous routiniers des principes de procédure généralement applicables. Cette partie ne recèle ainsi aucune information sensible dont la divulgation serait susceptible de mettre en péril le bon déroulement des entretiens de naturalisation. L’autorité intimée ne le soutient d’ailleurs pas. Les réflexions qui précèdent s’appliquent aussi à la première section de la troisième partie qui énonce les critères d’évaluation des connaissances linguistiques et d’intégration.

e) La question est plus délicate en ce qui a trait à la deuxième section de la troisième partie du document, à savoir la liste des questions pouvant être posées durant l’entretien. Selon l’autorité intimée, la communication de ces questions constituerait une information susceptible de perturber sensiblement le processus de décision de la municipalité. Les personnes qui en auraient connaissance disposeraient ainsi d’un avantage injuste vis-à-vis des personnes moins bien informées. Les exigences de l’égalité de traitement ne seraient ainsi plus respectées. A la lecture du texte en cause, l'on ne saisit toutefois pas ce qui mériterait, aux yeux de l'autorité intimée, d'être soustrait à la consultation pour lui permettre de mener à bien ses tâches de naturalisation. En premier lieu, il importe de souligner que le document ne comporte aucune réponse. De plus, la liste de questions est longue et les questions sont formulées de manière très générale. Ainsi, le candidat qui voudrait être en mesure de répondre à toutes ces questions devrait se préparer de manière approfondie dans un grand nombre de domaines. La connaissance de ces questions ne permettrait dès lors pas à un candidat de se limiter à une préparation minimale. Il faut aussi signaler que le site Internet de la Commune de Nyon mentionne la possibilité pour les personnes ayant débuté une procédure de naturalisation dans la commune de suivre un atelier organisé par Caritas afin de se familiariser avec les institutions politiques suisses et d'acquérir une connaissance générale de la Suisse et de son environnement. Le site précité contient aussi un lien vers la page "Ateliers" de Caritas. Il est plus que vraisemblablement que les organisateurs de ces ateliers qui préparent les candidats aient connaissance des questions figurant dans le document litigieux. D’ailleurs, les objectifs de ces ateliers sont définis comme suit:

"- Se familiariser avec les institutions politiques suisses: Etat et Constitution, démocratie et droits politiques, fédéralisme, principaux partis politiques.

- Connaître le fonctionnement de la politique suisse: les trois pouvoirs et les trois niveaux, les votations et les élections.

- Acquérir une connaissance générale de la Suisse et de son environnement: histoire, géographie, économie".

Les objectifs énumérés ci-dessus semblent calqués sur la liste litigieuse dont les questions ont trait à l’intégration sociale et culturelle des candidats, à leurs connaissances civiques, à leur intégration politique, ainsi qu’à leurs connaissances historiques et politiques. Cela est au demeurant normal dès lors que les questions posées lors des entretiens n’ont pas d’autre but que de vérifier si les conditions posées par le droit cantonal et fédéral dans un cadre précis sont bien réalisées.

On ne voit ainsi guère quel avantage un candidat pourrait retirer de la connaissance de ces questions. Il n'est en tous les cas pas démontré que certains candidats puissent être favorisés, ou au contraire défavorisés, au cas où le recourant serait autorisé à consulter le document litigieux. Le droit de consultation n'est par ailleurs pas limité au recourant et toute personne qui en ferait la demande pourrait, le cas échéant, avoir accès audit document (cf. art. 8 al. 1 LInfo).

L’autorité intimée soutient aussi que si les questions étaient rendues publiques, les candidats pourraient passer un examen "à livre ouvert". Or un examen de ce type, qui fait surtout appel à la compréhension, n’est pas nécessairement plus simple que l’examen basé sur le rappel et la mémorisation. En outre, l’entretien de naturalisation n’aurait aucunement lieu "à livre ouvert" même si les questions étaient rendues publiques, dès lors que, d’une part, la liste des questions ne comporte aucune réponse et, d’autre part, les candidats ne disposeront d’aucun ouvrage supplémentaire durant l’entretien.

En définitive, les arguments soulevés par l'autorité intimée ne s'avèrent pas convaincants. Il ne se justifie dès lors pas de dénier l'accès au document litigieux, au risque sinon de contredire clairement le principe de transparence voulu par la LInfo.

4.                      Il se pose encore à ce stade la question des documents à communiquer au recourant. Celui-ci a demandé à avoir accès aux deux dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation. L’autorité intimée n’a pas fait de distinction entre la dernière version de ce document (auquel le tribunal a eu accès) et l’avant-dernière version de ce document. On peut dès lors partir de l’idée que ces deux versions sont semblables et que la motivation relative à la dernière version de ce document est aussi applicable à son avant-dernière version. Il convient dès lors de communiquer au recourant les deux dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation.

5.                      Le recourant a conclu à ce que le tribunal renvoie la cause à la municipalité afin que celle-ci lui fournisse les documents demandés ou les mette en ligne. Dès lors que le tribunal a jugé que le recourant devait avoir accès aux documents demandés, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la conclusion alternative.

6.                      Il résulte de ce qui précède qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant qui pourrait s'opposer à la communication de la pièce litigieuse n'a été établi. Le recours doit donc être admis et la décision annulée, l'autorité intimée étant chargée de transmettre au recourant une copie des deux dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation. Un délai de quinze jours lui sera imparti pour le faire (art. 12 al. 1 LInfo par analogie).

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite, de sorte que le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Il n'y a par ailleurs pas lieu d'allouer des dépens au recourant, qui a procédé sans le concours d'un mandataire (art. 55, 91 et 99 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Nyon du 7 juin 2018 est annulée.

III.                    La Municipalité de Nyon est invitée à transmettre à A.________, dans un délai de quinze jours dès que le présent arrêt sera définitif, copie des deux dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation.

IV.                    Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

Lausanne, le 19 septembre 2018

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.