TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 5 décembre 2018
Composition	M. Laurent Merz, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Ludovic TIRELLI, Avocat, à ********,

  

Autorité intimée

CONSEIL D'ETAT du Canton de Vaud, Château cantonal, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de ********,  représentée par Me Corinne MONNARD SECHAUD, Avocate, à ********.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 suspendant le recourant de sa fonction de Conseiller municipal à ********

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après: l'intéressé ou le recourant) a exercé le mandat de Conseiller municipal à la Ville de ******** pendant la législature courant du 1^er juillet 2006 au 30 juin 2011.

L'intéressé était en charge de la direction des affaires sociales. Le 8 novembre 2010, la Commune de ******** a créé la Fondation B.________, notamment dans le but de trouver des logements de transition aux personnes expulsées de leur logement.

L'intéressé a présidé le conseil de fondation depuis la constitution de celle-ci. Alors qu'il n'avait pas été réélu lors des élections communales de 2011, il a continué à exercer son mandat de président du conseil de fondation.

La Fondation B.________ est en partie financée par des subventions annuelles versées, d'une part, par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), et, d'autre part, par la Commune de ********. Elle est par ailleurs au bénéfice d'une reconnaissance d'utilité publique de l'Administration cantonale des impôts (ACI) lui permettant d'être exonérée de l'impôt (art. 90 al. 1 let. g de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [LI; RSV 642.11]).

B.                     Lors des élections communales du 27 février 2016, l'intéressé a été à nouveau élu Conseiller municipal de la Ville de ******** pour la législature courant du 1^er juillet 2016 au 30 juin 2021. Il lui a été confié la direction de la jeunesse, de l'éducation, de la famille et des sports.

L'intéressé a parallèlement continué à présider le conseil de la Fondation B.________ au sein duquel siégeait également le Conseiller municipal C.________, directeur des affaires sociales, du logement et de l'intégration.

C.                     En avril 2018, il a été porté à la connaissance des autorités que la Fondation B.________ aurait mandaté D.________, une société dont l'intéressé est associé-gérant conjointement avec E.________, pour diverses opérations, notamment la sous-location de locaux loués par la fondation et des prestations de ressources humaines.

Sur proposition du Chef du Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS), le Conseiller d'Etat Pierre-Yves Maillard, le Conseil d'Etat du Canton de Vaud (ci-après aussi: le Conseil d'Etat ou l'autorité intimée) a confié au Contrôle cantonal des finances (CCF) un mandat spécial pour contrôler les comptes et la gestion financière de la Fondation B.________. Le 24 avril 2018, le conseil de fondation a suspendu l'intéressé de sa fonction de président.

D.                     Le CCF a remis au Service juridique et législatif (SJL), avec la mention "CONFIDENTIEL", un rapport daté du 16 mai 2018 et portant sur les comptes et la gestion financière de la Fondation B.________ (pièce 11 du bordereau produit par le recourant le 13 juillet 2018).

E.                     Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire du Chef du SJL, a déposé auprès du Procureur général une plainte pénale avec constitution de partie civile contre l'intéressé et contre toute autre personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans celle-ci pour abus de confiance (art. 138 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP; RS 311.0]), gestion déloyale (art. 158 CP) et violation de la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), réprimée par l'art. 35 LSubv.

Le Ministère public central a ouvert une instruction pénale à l'encontre de l'intéressé pour des faits de gestion déloyale (art. 158 ch. 1 CP) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP), infractions pour lesquelles l'intéressé a été mis en prévention. L'instruction par le Ministère public est toujours en cours.

F.                     Dans sa séance du 18 mai 2018, le Conseil communal de ******** a statué sur une proposition de requérir la suspension de A.________ en raison de la procédure pénale en cours. Cette proposition n'a toutefois pas été adoptée par une majorité des deux tiers du Conseil communal.

G.                    Le 28 mai 2018, la Municipalité de ******** (ci-après aussi: la Municipalité) a requis du Conseil d'Etat la suspension de l'intéressé pour une durée de six mois par une lettre dont le contenu est le suivant :

"[..] Lors de sa séance de ce lundi 28 mai, la Municipalité de ******** a décidé à la majorité de vous demander de procéder à la suspension préventive de [l'intéressé] de ses fonctions de municipal.

Elle préconise dans un premier temps une suspension pour une durée de six mois.

Cette décison fait suite aux investigations du Contrôle cantonal des finances (CCF) concernant les activités de [l'intéressé] dans sa fonction de président de la Fondation B.________ et à votre décision de déposer une plainte pénale à son encontre conformément aux recommandations du CCF.

La Municipalité de ******** attend désormais les conclusions du Ministère public sur cette affaire. […]".

 

H.                     Le 1^er juin 2018, le Conseil d'Etat a interpellé l'intéressé, par l'intermédiaire de son conseil, en l'informant de cette demande et de l'ouverture d'une procédure de suspension. Il a imparti à l'intéressé un délai au 7 juin 2018 pour se déterminer. Le même jour, le Conseil d'Etat a informé la Municipalité qu'il avait ouvert une procédure de suspension à l'encontre de l'intéressé et qu'il envisageait de repourvoir le siège provisoirement vacant.

A la demande de A.________, le délai qui lui a été imparti pour se déterminer a été prolongé au 12 juin 2018.

Dans ses déterminations du 12 juin 2018, l'intéressé a contesté que les conditions pour prononcer une suspension soient remplies. Il a notamment fait valoir que la requête de suspension de la Municipalité de ******** était insuffisamment motivée et que le Conseil d'Etat devait se récuser in corpore en raison du fait que l'Etat de Vaud avait déposé une plainte pénale contre lui avec constitution de partie civile. Il a également souligné que l'audit du CCF avait été établi sans qu'il soit entendu. Enfin, il a contesté en tout état de cause l'existence de motifs graves dès lors que les soupçons qui pèseraient sur lui ne concerneraient que son activité de président de la Fondation B.________ et non son activité de Conseiller municipal.

I.                       Par décision du 13 juin 2018, le Conseil d'Etat a suspendu l'intéressé de sa fonction de Conseiller municipal à ******** avec effet immédiat et jusqu'à droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.

Le même jour, le Conseil d'Etat a informé la Municipalité de ******** qu'il avait également décidé de désigner F.________ comme membre provisoire de la Municipalité.

J.                      Par acte de son conseil du 13 juillet 2018, l'intéressé a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 concluant principalement à sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la Municipalité de ******** est rejetée. Il a en outre requis la suspension de l'exécution de la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le fond. A l'appui de son recours, il a produit diverses pièces provenant du dossier pénal, notamment le rapport du CCF du 16 mai 2018, la plainte pénale de l'Etat de Vaud du 24 mai 2018 ainsi que le procès-verbal de son audition du 11 juillet 2018 par le Procureur général. Il a en outre requis la production de diverses pièces en possession du Conseil d'Etat et de la Municipalité ainsi que l'audition des collaborateurs du CCF qui ont rédigé le rapport.

Le 13 juillet 2018, l'intéressé a également saisi le Tribunal fédéral d'un recours en matière de droit public contre la décision du Conseil d'Etat ainsi que d'une requête de restitution de l'effet suspensif (cause 1C_356/2018).

K.                     Dans ses déterminations du 27 juillet 2018, la Municipalité de ******** a requis la suspension de la procédure devant la CDAP jusqu'à droit connu sur le recours déposé auprès du Tribunal fédéral. Elle a en outre conclu principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement au rejet de la requête de restitution de l'effet suspensif.

L.                      Dans ses déterminations du 27 juillet 2018, le Conseil d'Etat s'en est remis à justice sur la recevabilité du recours. Il a également conclu au rejet de la requête de restitution de l'effet suspensif.

M.                    Par ordonnance du 6 août 2018, le Président de la I^ère Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 1C_356/2018 ouverte devant le Tribunal fédéral le 13 juillet 2018 jusqu'à droit jugé sur le recours formé par l'intéressé auprès de la CDAP.

N.                     Par décision incidente du 29 août 2018, le juge instructeur a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif. Le recours déposé par l'intéressé contre cette décision le 10 septembre 2018 auprès de la CDAP a été rejeté par arrêt du 30 octobre 2018 (cause RE.2018.0008).

O.                    Dans leurs réponses du 18 septembre 2018, le Conseil d'Etat et la Municipalité de ******** ont conclu au rejet du recours du 13 juillet 2018 et à la confirmation de la décision attaquée du 13 juin 2018. Par ordonnance du 19 septembre 2018, le juge instructeur a imparti au recourant un délai au 1^er octobre 2018 pour déposer une éventuelle réplique.

P.                     Dans sa séance du 11 octobre 2018, le Conseil communal de ******** a suspendu "dès l'entrée en force de la décision du Conseil, tous délais référendaire et de recours échus", la rémunération de l'intéressé, "sous réserve de dispositions légales contraires valant pour la durée de [sa] suspension". Il a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. Dans cette mesure, la Municipalité a informé l'intéressé par envoi du 12 octobre 2018 de la suspension de sa rémunération 31 jours après la notification de cette décision.

Par acte de son mandataire du 19 octobre 2018, enregistré auprès du Tribunal de céans le 23 octobre suivant sous la référence GE.2018.0226, l'intéressé a recouru contre la décision du Conseil communal du 11 octobre 2018. Le 24 octobre 2018, l'intéressé a également recouru contre la décision du Conseil communal auprès du Conseil d'Etat.

Q.                    Le 1^er novembre 2018, le nouveau juge instructeur, également en charge de la cause précitée GE.2018.0226, a informé les parties de la nouvelle attribution de la cause. Il leur a imparti un délai au 14 novembre 2018 pour déposer d'éventuelles déterminations finales tout en les informant de la composition de la section et que le Tribunal prévoyait de rendre un arrêt sur le fond à court terme et sans audience.

R.                     Le 14 novembre 2018, le recourant a requis une prolongation de délai d'une semaine, qui lui a été accordée. Les autres parties ne se sont pas manifestées.

Le recourant s'est prononcé par acte du 21 novembre 2018 en maintenant ses conclusions sur le fond et sollicitant notamment son audition.

S.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      a) Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le fond.

b) Il convient toutefois d'examiner d'office la compétence de la Cour de droit administratif et public pour connaître du recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).

La Municipalité de ********, autorité concernée, même si elle a conclu au rejet du recours sur le fond, a initialement soutenu que le recours devant la Cour de droit administratif et public serait irrecevable en application de l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Le recourant soutient au contraire que la voie du recours devant la Cour de droit administratif et public serait ouverte en l'absence de caractère politique prépondérant de la décision attaquée. Le Conseil d'Etat s'en est remis à justice s'agissant de la recevabilité du recours.

aa) Aux termes de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal.

Selon l'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur la procédure administrative, l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le fait que celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant (EMPL 81, mai 2008, p. 45 s., in: Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2007-2012, Tome 6 / Conseil d'Etat, p. 412 s., ad art. 93 du projet). Elle est dès lors en principe conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, une décision rendue par l'une de ces autorités ne devait pas présenter un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (EMPL 81 précité, in: BGC, op. cit., p. 413). L'art. 92 al. 2 LPA-VD doit ainsi être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi art. 191b al. 1 Cst.), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c).

Ces dispositions ont la teneur suivante:

"Art. 29a Cst.           Garantie de l'accès au juge

Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels."

 

"Art. 86 LTF             Autorités précédentes en général

[…]

² Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.

³ Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal."

 

L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours autre qu'un tribunal pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3; 136 I 323 consid. 4.2 et les réf. cit.; Tribunal fédéral [TF] 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid. 1.3).

En introduisant l'art. 86 al. 3 LTF (art. 80 al. 3 du projet), le législateur fédéral n'a pas précisé ce qu'il entendait par décision revêtant un caractère politique prépondérant, mais il a souligné l'aspect exceptionnel de la dérogation au contrôle juridictionnel cantonal des actes de cette nature. A titre d'exemple, il a mentionné l'adoption d'un plan directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, in: FF 2001 4027 ch. 2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).

L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des intérêts individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3). L'accès au juge ne doit être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Alain Wurzburger, in: Corboz et al. [éds], Commentaire de la LTF, 2^e éd. 2014, n. 25 ad art. 86 LTF; Esther Tophinke, in: Niggli et al. [éds.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3^e éd. 2018, n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s.). Dérogeant à la garantie constitutionnelle de l'accès au juge, les exceptions selon l'art. 86 al. 3 LTF ne doivent trouver application que si l'aspect politique prévaut sans discussion (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.5).

Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Wurzburger, op. cit, n. 25 ad art. 86 LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; cf. aussi Tophinke, op. cit., n. 21 ad art. 86 LTF). L'art. 86 al. 3 LTF vise surtout les décisions des autorités politiques (pouvoirs législatif ou exécutif) qui jouissent d'une grande liberté d'appréciation sur le plan politique (Hansjörg Seiler, in: Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2^e éd. 2015, n. 31 ad art. 86 LTF). Mais le fait qu'il s'agisse d'une décision qui a été rendue par le Conseil d'Etat ne suffit pas à lui seul pour conférer à celle-ci un caractère politique prépondérant. Il en va de même lorsqu'une autorité dispose d'un certain pouvoir d'appréciation dans la prise d'une décision (TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Tophinke, op. cit., n. 20 ad art. 86 LTF). Si ces circonstances peuvent constituer des indices, elles n'ont pas de portée absolue. Chaque cas doit être examiné pour lui-même (Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF; cf. Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86 LTF et Equey, op. cit., RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application).

bb) En application des principes rappelés ci-dessus, le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation (ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention en vue de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de circulation (TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision ne comprenant pas uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais réglant également de façon détaillée les droits et obligations du concessionnaire (ATF 136 II 436, traduit in RDAF 2011 I 406) ainsi que le refus d'exonérer une fondation des droits d'enregistrement et de succession (ATF 136 I 42) ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un tribunal supérieur devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86 al. 2 LTF). Il en a fait de même au sujet de décisions de déplacement non disciplinaire de fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces mesures devaient avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de l'administration tout en répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans porter atteinte à la considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal fédéral a estimé qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une mesure d'organisation interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.5 à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité judiciaire à des personnes qui s'opposaient à leur non-réélection par le Conseil d'Etat dans la commission administrative d'un établissement cantonal des assurances sociales (TF 8C_353/2013 du 28 août 2013). Le Tribunal fédéral a enfin estimé que la décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la délocalisation (temporaire) par le Service cantonal des automobiles et de la navigation des examens de conduite sur un site privé ne revêtait pas un caractère politique prépondérant (TF 2C_602/2015 du 14 juillet 2015).

En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit in JdT 2009 IV 104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers fiscaux des contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur des dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des décisions revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient donc pas contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur contre ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de grâce (TF 1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une école en montagne (TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de regroupement d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3) et de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4).

Quant à la jurisprudence cantonale, elle a considéré que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision du Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des travaux de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant toutefois irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une violation de son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès au juge (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du Conseil d'Etat contraignant une commune à adhérer à une association de communes visant à assurer, sur le territoire des communes membres, le service de défense contre l'incendie et de secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en revanche un caractère politique prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP la décision du Conseil d'Etat confirmant les limites d'une région scolaire (CDAP GE.2015.0066 du 24 avril 2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat confirmant une décision d'un conseil communal adoptant un crédit d'étude servant à financer un avant-projet de développement d'infrastructures touristiques (CDAP GE.2017.0200 du 15 février 2018) et la décision du Conseil d'Etat rejetant une requête de "dessaisissement" contre l'un de ses membres lorsqu'aucune procédure administrative impliquant le requérant n'est ouverte (CDAP GE.2018.0050 du 4 avril 2018).

Le Conseil d'Etat a exposé dans l'EMPL relatif à la réforme de la juridiction administrative et des assurances sociales (CODEX 2010, volet droit public) que sont considérés comme décisions revêtant un caractère politique prépondérant la grâce, les plans directeurs, l'obligation faite à une commune d'adhérer à une association, l'information sur l'activité du Conseil d'Etat, l'octroi de subventions en matière de promotion économique (EMPL 53, in: BGC 2007-2012, Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196; cf. d'autres exemples du Conseil d'Etat par rapport aux communes in EMPL 453 modifiant la loi sur les communes, p. 26 ad art. 145 LC, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 329).

cc) En l'espèce, la décision attaquée prononce la suspension du recourant de sa fonction de membre de la Municipalité de ******** pour une durée de six mois. Elle se fonde sur l'art. 139b de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) qui a la teneur suivante (depuis le 1^er juillet 2013, FAO du 5 mars 2013):

"Art. 139b Suspension et révocation

¹ En présence de motifs graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante.

² Constituent des motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi).

³ Le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal au corps électoral de la commune concernée :

a. lorsque la durée de la suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en absence ;

b. lorsque l'intéressé concerné a fait l'objet d'une décision pénale condamnatoire à raison d'un crime ou d'un délit, définitive et exécutoire ;

c. lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la responsabilité de l'intéressé dans le cas d'une perturbation des relations avec ses homologues et qu'une tentative de conciliation du préfet ou chef du département en relation avec les communes a échoué ;

d. lorsqu'une enquête administrative a permis d'établir la réalisation de l'un des cas visés aux articles 65a et 100a de la présente loi.

⁴ Lorsque de tels motifs concernent un ou plusieurs membres du conseil général, le Conseil d’Etat soumet la question de la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice des droits politiques règle la procédure.

⁵ Si plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal sont suspendus, les articles 139 et 139a de la présente loi et 82, 86 à 87 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques s'appliquent".

 

Le texte légal rappelé ci-dessus ne prévoit pas expressément que la décision du Conseil d'Etat prononçant la suspension d'un membre de la municipalité est susceptible de recours devant la CDAP ou un autre tribunal. Cela étant, les travaux préparatoires de la disposition légale font référence à l'existence d'une voie de recours devant la CDAP contre la décision de suspension fondée sur l'art. 139b al. 1 LC (EMPL 453 modifiant la loi sur les communes, p. 23, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326; rapport de la commission / Objet 453 du 1^er août 2012, p. 33, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 100; cf. aussi Equey, op. cit., p. 273 et 276). Lors des débats devant le Grand Conseil, cela n'a pas donné lieu à des discussions, le Parlement cantonal ayant adopté la proposition de la commission sans avis contraire ni abstention (cf. BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 184 et 291 s.). Quand bien même ces éléments ne sont pas de nature à lier la CDAP, qui examine d'office sa propre compétence, ils constituent néanmoins de sérieux indices que le législateur considérait que la suspension d'un membre de la municipalité ne revêtait pas de caractère politique prépondérant et devait pouvoir faire l'objet d'un recours judiciaire devant une autorité cantonale.

Certes, la décision attaquée relève de la compétence d'une autorité politique, soit le Conseil d'Etat, ce qui constitue plutôt un indice en faveur de la nature politique de la décision. Comme exposé, cela ne suffit toutefois pas pour retenir un caractère politique prépondérant, même si le législateur cantonal avait, en adoptant l'art. 92 al. 2 LPA-VD, dans un premier temps voulu que le Conseil d'Etat rende uniquement des décisions d'un tel caractère et qui, de ce fait, peuvent être soustraites au contrôle judiciaire cantonal (cf. sur ce point EMPL 81 sur la procédure administrative, p. 45 s., in: BGC 2007-2012, Tome 6 / Conseil d'Etat, p. 412 s., et EMPL 53 précité, p. 15 s., in: BGC 2007-2012, Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196 s.). Lors de la législature 2012-2017, le législateur a dérogé à cette règle qu'il voulait instaurer dans un premier temps, en estimant que les décisions de suspension que le Conseil d'Etat rendra en application de l'art. 139b LC pourront faire l'objet d'un recours auprès de la CDAP (cf. les citations au paragraphe précédent). Cette disposition ne laisse du reste pas une entière marge d'appréciation au Conseil d'Etat pour décider de la suspension d'un membre de la municipalité en fonction de critères politiques. Au contraire, le législateur subordonne une éventuelle suspension à l'existence de "motifs graves", lesquels sont précisés à l'art. 139b al. 2 LC par une formule générale et par une liste non exhaustive – comme le montre l'emploi de l'adverbe "notamment" (cf. aussi EMPL 453 précité, p. 23, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326: "liste exemplative") – des situations pouvant constituer de tels motifs. Même si le Conseil d'Etat dispose d'une certaine latitude selon cette disposition pour déterminer les comportements "qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat […] ou sont de nature à compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions", elle n'empêche pas l'existence d'un contrôle judiciaire et ne suffit pas à conférer à la décision attaquée un caractère politique prépondérant. Le législateur a du reste relevé qu'il s'agissait d'une "matière délicate" et il a tenu à supprimer dans l'énumération des exemples pouvant mener à une suspension, qu'avait proposée le Conseil d'Etat pour l'art. 139b al. 2 LC, la constellation de la "perturbation notable et durable des relations entre le membre concerné et ses homologues qui est imputable au dit membre" (rapport de la commission / Objet 453 précité, p. 34, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 101).

La rédaction de l'art. 139b al. 2 LC s'inspire par ailleurs largement des dispositions législatives régissant la résiliation des rapports de travail avec effet immédiat dont l'application est contrôlée par les tribunaux (cf. par exemple art. 337 al. 2 CO [RS 220] et art. 61 al. 1 de la loi cantonale du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud [LPers-VD; RSV 172.31]).

Compte tenu des critères fixés par la jurisprudence et de l'interprétation restrictive qui doit être faite des exceptions à la garantie d'accès au juge, il convient d'admettre en l'espèce que la décision attaquée ne revêt pas de caractère politique prépondérant. Le Tribunal de céans est donc compétent pour connaître du présent recours selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD.

c) La Municipalité de ******** soutient encore que la décision attaquée devrait être considérée comme une décision incidente dans la mesure où elle constituerait un préalable à la révocation qui pourrait être seule considérée comme une décision finale susceptible de recours devant l'autorité de céans. Selon elle, le recourant ne remplirait pas les conditions pour interjeter un recours directement contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juillet 2018. Le recourant est d'avis qu'il ne s'agit pas d'une décision incidente.

aa) Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes notifiées séparément, qui ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation (cf. à ce sujet art. 74 al. 3 LPA-VD), sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).

bb) En l'espèce, on est en présence d'une suspension provisoire, appelée aussi suspension préventive. Certes, la révocation ne relève pas de la compétence de la même autorité dans la mesure où seul le corps électoral communal peut en décider (art. 139b al. 4 LC). Dans un arrêt publié de 1978, le Tribunal fédéral avait encore admis qu'une suspension provisoire, combinée avec une réduction du salaire de 25%, était une décision finale et non pas une décision incidente (ATF 104 Ib 129). Par la suite, la jurisprudence fédérale semble quelque peu avoir changé. Celle-ci a exposé que la suspension provisoire est une mesure de sûreté en vue d'une éventuelle mesure définitive de procédure de renvoi. La décision de suspension ne préjuge pas du sort d'une éventuelle procédure de renvoi ou de révocation. Elle ne constitue qu'une étape dans le cadre d'une telle procédure sans y mettre fin, de sorte qu'elle doit être considérée comme décision incidente (cf. TF 8D_6/2018 du 4 octobre 2018 consid. 1.2.2; 8C_12/2012 du 30 mai 2012 consid. 3.3; 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid. 1.2; Tribunal administratif fédéral [TAF] A-5218/2013 du 9 septembre 2014 consid. 5.3.4.1; A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 1.2; CDAP GE.2009.0038 du 12 août 2009 consid. 1b). En l'espèce, dans l'hypothèse où le Conseil d'Etat devait introduire une procédure de révocation selon l'art. 139b al. 3 LC, les voies de droit auprès d'un tribunal seraient ouvertes; dans ce cadre, la décision de suspension pourrait être examinée. Dans cette mesure, il semble que la décision de suspension prononcée par le Conseil d'Etat en vertu de l'art. 139b LC doive être traitée comme une décision incidente. Cependant, on peut se demander ce qu'il en serait si la période de législature arrivait à son terme avant qu'une procédure de révocation selon l'art. 139b al. 3 LC n'ait pu être introduite ou qu'aucun motif ne justifie finalement l'ouverture d'une telle procédure.

cc) Si on admet qu'il s'agit d'une décision incidente, on peut encore se demander si un préjudice irréparable est causé au recourant au cas où il ne pourrait pas contester sans attendre la décision de suspension du Conseil d'Etat. Dite décision n'a pas déjà pour conséquence directe la suppression du traitement du recourant. Celle-ci a été décidée par le Conseil communal en date du 11 octobre 2018, donc environ quatre mois plus tard, avec effet pour le futur. Certes, la décision de suspension du Conseil d'Etat a été le déclencheur de la décision du Conseil communal. Le recourant a néanmoins pu attaquer la décision du Conseil communal par recours à la CDAP (cf. arrêt du même jour dans la cause GE.2018.0226).

Par ailleurs, dans un arrêt du 12 août 2009, la CDAP avait estimé qu'il n'y avait aucun dommage irréparable dans le cas d'une suspension provisoire d'un aide-monteur aux services industriels, lorsque le traitement n'avait pas été suspendu par la même occasion. A l'époque la section avait toutefois appliqué l'art. 74 LPA-VD en s'inspirant largement des art. 92 et 93 LTF et en exigeant ainsi un préjudice d'ordre juridique (CDAP GE.2009.0038 du 12 août 2009 consid. 1c, avec renvoi à des arrêts du TF). Depuis, la CDAP a cependant précisé sa jurisprudence par rapport à l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, dans un arrêt qui a fait l'objet d'une procédure de coordination régie par l'art. 34 du Règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1). Dès lors, un dommage juridique n'est pas nécessaire, un dommage de fait suffit (CDAP GE.2015.0200 du 1^er février 2016; cf. aussi CDAP GE.2013.0207 du 9 juillet 2015). Le TAF se contente lors de l'application de l'art. 46 al. 1 let. a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), qui est formulé de manière similaire à l'art 74 al. 4 let. a LPA-VD, également d'un dommage de fait ou économique (TAF A-5218/2013 du 9 septembre 2014 consid. 5.3.4.3; A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 1.2). Dans l'arrêt cité A-5218/2013, le TAF a toutefois estimé qu'une suspension de peu de semaines sans incidence sur le salaire ne causait pas de préjudice irréparable pour un fonctionnaire qui était médecin dans l'armée de l'air et à qui l'employeur avait proposé un autre poste de médecin pour le mois qui suivait. Le TAF a par contre admis un préjudice irréparable, quand bien même le salaire continuait à être versé, lors de la suspension d'un chef de la logistique de l'armée pour une durée indéterminée, la mesure pouvant avoir notamment des répercussions négatives sur ses perspectives professionnelles et aussi en cas d'un éventuel maintien de son emploi (TAF A-372/2012 précité, consid. 1.2).

En l'occurrence, en raison de la suspension prononcée par le Conseil d'Etat, le Conseil communal a ordonné la suspension du versement du traitement du recourant. Mais, comme exposé, ce dernier a pu attaquer cette décision du Conseil communal (cf. aussi arrêt du même jour dans la cause GE.2018.0226). Dans la mesure où la décision du Conseil communal se fondait sur la décision de suspension du Conseil d'Etat, le sort du recours contre la décision du Conseil communal pouvait toutefois dépendre du maintien de la décision du Conseil d'Etat. Comme les deux mesures n'ont pas été prononcées par la même autorité, il n'est pas évident de savoir si le Tribunal de céans aurait pu se déterminer sur la mesure prononcée par le Conseil d'Etat dans le cadre d'un recours interjeté uniquement à la suite de la décision du Conseil communal, d'autant plus qu'elle a été prise après l'écoulement du délai légal de recours contre la décision du Conseil d'Etat. Dès lors, un dommage de fait selon l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD pourrait être admis. A cela s'ajoute l'éventuel dommage qu'une suspension de plusieurs mois peut avoir pour la carrière politique et professionnelle du recourant. Vu ce qui suit, il n'y a toutefois pas lieu de se prononcer définitivement sur la question de savoir si la condition du dommage irréparable selon l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est finalement remplie.

2.                      Le recourant fait valoir une violation de son droit d'être entendu. Il invoque notamment le fait qu'il n'a pas été entendu oralement par le Conseil d'Etat ni par le CCF dans le cadre de la procédure d'audit.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 Cst. ainsi qu’à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2, et les réf. cit.). Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits (ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb). Il n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3).

b) En l'espèce, il ressort du dossier que le Conseil d'Etat a informé le recourant le 1^er juin 2018 de la requête de la municipalité visant à le suspendre. Un délai au 7 juin 2018 lui a été imparti pour se déterminer. Par lettre de son conseil du 7 juin 2018, le recourant a demandé une "brève prolongation d'une semaine" pour se déterminer, arguant que la requête de suspension se fondait sur une plainte pénale, laquelle s'appuyait elle-même sur une note du CCF documentée par plus de 100 pièces réunies dans cinq classeurs fédéraux. Le 12 juin 2018, tout en relevant que le délai restait "objectivement trop court", le recourant a adressé au Conseil d'Etat des déterminations de cinq pages sur la demande de suspension.

Il ressort de ce qui précède que le recourant a eu l'occasion de se déterminer sur la requête de la municipalité ainsi que sur les arguments qui fondent celle-ci, soit les investigations du CCF concernant son activité de président du conseil de la Fondation B.________ et le dépôt d'une plainte pénale par l'Etat de Vaud. Contrairement à ce que soutient le recourant, qui confond la procédure pénale et la procédure de suspension, il ne lui était pas nécessaire d'examiner l'ensemble des pièces auxquelles il a eu accès dans le cadre de la procédure pénale pour se déterminer sur la requête de suspension de la municipalité. La municipalité n'avait même pas connaissance de certaines des pièces dont le recourant fait état, notamment du rapport du CCF. Dans ses déterminations du 12 juin 2018, le recourant a eu l'occasion de se prononcer sur les motifs invoqués par la municipalité à l'appui de sa requête de suspension. Pour le surplus, le recourant ne peut faire valoir un droit à être entendu oralement dans le cadre de la procédure de suspension. On ne saurait en particulier lui reconnaître un tel droit au motif que des tiers se sont exprimés dans la presse au sujet de son affaire qui a connu un certain retentissement médiatique. C'est également en vain que le recourant invoque la violation de l'art. 6 du règlement du 8 novembre 2017 d’application de la loi du 12 mars 2013 sur le Contrôle cantonal des finances (RCCF; RSV 614.11) qui prévoit que les contrôles débutent par un entretien avec un responsable de l'entité contrôlée. En effet, cette disposition s'applique au déroulement des audits du CCF et non à la procédure de suspension par le Conseil d'Etat. Le recourant ne saurait donc en déduire un droit à être entendu personnellement dans le cadre de la présente procédure.

Le grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit donc être écarté.

3.                      Le recourant soutient en substance que le Conseil d'Etat ne présentait pas les garanties d'impartialité lui permettant de rendre la décision attaquée. Il fait notamment valoir que les investigations du CCF ont été menées à l'initiative du Chef du Département de la santé et de l'action sociale et que le Conseil d'Etat, qui représente l'Etat de Vaud dans le cadre de la procédure pénale et civile dirigée contre lui, a un intérêt manifeste à ce que celle-ci aboutisse. Le recourant fait également grief au Conseiller d'Etat Pierre-Yves Maillard de s'être prononcé dans la presse sur les faits qui lui sont reprochés avant que la décision attaquée soit rendue.

a) L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement (voir également art. 27 al. 1 Cst-VD).

Selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette dernière disposition n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst., il y a lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.0050, tous du 28 octobre 2015; GE.2014.0087 du 19 septembre 2014; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011).

Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2, et les réf. cit.; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).

La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires (v. ATF 140 I 326 consid. 5.2; 137 II 431 consid. 5.2; TF 2C_238/2018 du 28 mai 2018 consid. 4.2 et 4.3; 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale: CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir également art. 28 al. 1 Cst-VD), qui ne concernent que les procédures judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. ATF 125 I 209 consid. 8a; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2). S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 140 I 326 consid. 7.3; 138 IV 142 consid. 2.3).

Il résulte de ce qui précède que la portée de l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité: pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique cette réduction (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. ATF 97 I 860 consid. 4; TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1.; 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b). Pour déterminer s'il y a une apparence de partialité justifiant la récusation, il convient de prendre en compte l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, la mission et l'organisation de l'autorité concernée, le contenu précis des déclarations faites, leur contexte et le but recherché par leur auteur (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2^e éd., Berne 2015, p. 142 et réf. cit.).

b) En l'espèce, le recourant soulève la question de la récusation de l'autorité pour la première fois dans le cadre de la présente procédure judiciaire alors qu'il avait connaissance au plus tard le 2 juin 2018 de l'ouverture d'une procédure de suspension par le Conseil d'Etat. Sa requête de récusation paraît donc tardive (cf. ATF 138 I 1 consid. 2.2; 134 I 20 consid. 4.3.1; TF 1B_390/2017 du 31 octobre 2017 consid. 2.1). Cette question peut toutefois rester indécise dans la mesure où le grief est de toute manière mal fondé.

Les investigations menées par le CCF sur mandat du Conseil d'Etat concernent la gestion de la Fondation B.________, qui est subventionnée par l'Etat de Vaud au travers du Service de prévoyance et d'aide sociales. Partant, il entrait dans les attributions du Conseil d'Etat de mandater le CCF pour contrôler que la subvention versée n'avait pas été utilisée à d'autres fins que pour l'exécution de tâches publiques. De plus, le dépôt d'une plainte pénale avec constitution de partie civile par l'Etat de Vaud contre le recourant n'était pas directement en lien avec son activité de conseiller municipal, mais visait à sauvegarder les intérêts patrimoniaux de l'Etat en lien avec la subvention versée à la Fondation B.________ dont le recourant était le président. Même si le dépôt de la plainte pénale était directement en lien avec l'activité de conseiller municipal, il n'apparaît pas que cela était de nature à empêcher le Conseil d'Etat de statuer sur la requête de suspension formulée par la municipalité en application de l'art. 139b LC. Par ailleurs, les déclarations formulées dans la presse par le Conseiller d'Etat Pierre-Yves Maillard n'étaient pas susceptibles de laisser apparaître une forme de prévention dans la mesure où celui-ci s'est référé aux résultats de l'audit du CCF et ne s'est pas prononcé sur la poursuite ou non du mandat de conseiller municipal du recourant.

Pour autant qu'il soit recevable, ce grief doit donc être rejeté.

4.                      Le recourant soutient que les conditions d'application de l'art. 139b al. 1 et 2 LC ne seraient pas remplies. Il fait d'abord valoir que la requête de la Municipalité ne serait pas suffisamment motivée. Ensuite, il relève que les faits dont il est soupçonné ne sont pas en lien avec l'exercice de sa fonction de conseiller municipal mais de président d'une fondation de droit privé. Il invoque également une violation du principe de la présomption d'innocence. Il soutient enfin que la décision de suspension violerait le principe de la proportionnalité et serait contraire à sa liberté économique.

a) En règle générale, le corps électoral élit les membres de la municipalité pour une période déterminée. Pendant la durée du mandat, le corps électoral ne peut en principe plus influencer la composition de la municipalité. Une éventuelle sanction politique ne peut intervenir qu'à la fin de la durée du mandat au moment de la réélection. Toutefois, certains cantons accordent au corps électoral, le plus souvent sur proposition d'une fraction de ce dernier, la compétence de révoquer un ou plusieurs membres d'autorités élues en cours de mandat (cf. Ivo Hangartner/Andreas Kley, Die demokartischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, n. 1586 ss; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2013, n. 635, p. 203). Le droit de révocation ("Abberufungsrecht" en allemand) constitue en quelque sorte le pendant de l'élection (Hangartner/Kley, op.cit., n. 1586).

En droit vaudois, le droit de révocation des autorités communales, plus spécifiquement des membres de la municipalité, est prévu par l'art. 149 Cst-VD, qui a la teneur suivante:

"Art. 149 Election et révocation

¹ Les membres de la municipalité sont élus directement par le corps électoral selon le système majoritaire à deux tours.

² La syndique ou le syndic, choisi parmi les membres de la municipalité, est élu par le corps électoral selon le même système, au plus tard un mois après l'élection de la municipalité. Son élection peut être tacite.

³ La loi prévoit les cas et la procédure de révocation des membres de la municipalité."

 

Il résulte du texte de cette disposition, en particulier de son al. 3, que le constituant vaudois a choisi de déléguer au législateur la compétence de régler la procédure ainsi que les cas où une révocation pourrait se justifier (cf. Bulletins de séance de l'Assemblée constituante du 6 avril 2001, p. 57, et du 1^er février 2002, p. 37-41; cf. également Jacques Haldy, L'organisation territoriale et les communes, in: Pierre Moor [éd.], La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, p. 30, selon lequel il ne s'agirait pas d'une décision "politique", car elle devrait reposer sur des motifs particuliers).

Le législateur a concrétisé le mandat constitutionnel en adoptant l'art. 139b LC en 2005 (FAO du 8 juillet 2005). Respectueuse des attributions du corps électoral, la procédure de destitution prévue par l'art. 139b LC ne prévoit pas la révocation directe d'un élu (contrairement à la procédure d'impeachment selon le droit anglo-saxon), mais permet au corps électoral de mettre fin de manière anticipée à un mandat public. Le vote par le peuple s'explique par le fait que c'est à celui-ci "qu'il appartient de défaire ce qu'il a fait" (EMPL 238, in: BGC mars-avril 2005, p. 9122).

La teneur actuellement en vigueur de l'art. 139b LC (cf. texte de loi ci-dessus au consid. 1b/cc), qui prévoit notamment à son alinéa 1 la possibilité pour le Conseil d'Etat de suspendre un membre d'une autorité exécutive ou délibérante communale, résulte d'une révision de la LC adoptée par le Grand Conseil le 20 novembre 2012 (FAO du 4 décembre 2012) et entrée en vigueur le 1^er juillet 2013 (FAO du 5 mars 2013). L'ancienne teneur de l'art. 139b LC, en vigueur du 1^er juillet 2005 au 30 juin 2013, ne prévoyait que la possibilité pour le Conseil d'Etat de soumettre la question de la révocation au corps électoral de la commune concernée en cas de "motifs graves" sans qu'une suspension préalable soit prononcée. Dans le premier projet d'introduction de l'art. 139b LC en 2005, le Conseil d'Etat avait certes jugé utile de prévoir une étape intermédiaire avant la révocation, soit celle de la suspension, en présence de faits suffisamment graves, par exemple lorsque "une procédure pénale pour crimes ou délits est ouverte à l'encontre d'un ou plusieurs membres de la municipalité ou que leur état de santé ne peur permettent (sic!) plus d'assumer les charges pour lesquelles ils ont été élus, ce qui entamerait la confiance du peuple et pourrait provoquer un dysfonctionnement au sein de la commune" (EMPL 238, in: BGC mars-avril 2005, p. 9086 s.). Le projet avait alors toutefois été amendé par le Grand Conseil qui avait considéré qu'une suspension décidée par le Conseil d'Etat constituerait une ingérence inadmissible dans les affaires communales (cf. arrêt CCST.2009.0008 du 5 février 2010 consid. 2a; rapport de la commission du 24 mars 2005, in: BGC mars-avril 2005, p. 9275 s.; EMPL 453 précité, p. 22, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 325 s.; rapport de la commission du 1^er août 2012 / Objet 453, p. 33, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 100).

A l'occasion du seul cas d'application de l'art. 139b LC dans son ancienne teneur, la Cour constitutionnelle (CCST) avait considéré que la seule suspicion d'actes pénalement répréhensibles ne suffisait pas nécessairement pour constituer des "motifs graves" au sens de cette disposition qui justifiait un arrêté du Conseil d'Etat convoquant les électeurs pour se prononcer sur la révocation du conseiller municipal. La Cour avait dès lors annulé la convocation du corps électoral pour se prononcer sur la révocation d'un conseiller municipal qui avait été renvoyé devant le Tribunal correctionnel comme accusé de corruption passive et d'acceptation d'un avantage (arrêt CCST.2009.0008 du 5 février 2010).

Suite à cette affaire, la possibilité de suspendre un membre d'une municipalité a finalement été introduite par le législateur, afin de permettre au Conseil d'Etat d'intervenir sans attendre une condamnation définitive de l'intéressé (EMPL 453 précité, p. 22, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 325; rapport de la commission précité / Objet 453, p. 33, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 100; voir également Equey, op. cit., RDAF 2013 I 272). A cette occasion, le législateur a également précisé les motifs qui peuvent justifier la suspension d'un membre de la municipalité et a étendu la procédure aux membres du conseil général et communal, ce qui n'est pas prévu par la Constitution. Le législateur a toutefois maintenu le principe selon lequel une révocation ne peut intervenir que par un vote du corps électoral lorsque l'intéressé a été élu par ce dernier.

Il résulte ainsi de l'interprétation littérale de l'art. 139b al. 1 LC, confirmée par la teneur des travaux préparatoires, que la suspension d'un membre d'une municipalité par le Conseil d'Etat constitue une mesure préalable à une éventuelle révocation de celui-ci par le corps électoral de la commune concernée. Ainsi, la question de la révocation peut notamment être soumise au corps électoral lorsque la durée de la suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en absence (art. 139b al. 3 let. a LC) ou lorsque l'intéressé a fait l'objet d'une condamnation définitive sur le plan pénal (art. 139b al. 3 let. b LC). La suspension d'un membre de la municipalité permet de priver provisoirement un membre de la municipalité ou du conseil général ou communal de ses prérogatives jusqu'à ce que la question de sa révocation soit cas échéant posée à l'organe compétent. Elle ne déploie donc pas les mêmes effets juridiques qu'une révocation dans la mesure où elle ne met pas à proprement parler fin au mandat qui a été confié par le corps électoral communal, seul ce dernier pouvant statuer sur la révocation après avoir été convoqué par le Conseil d'Etat (cf. art. 139b al. 3 LC).

b) Eu égard à ce qui précède et au texte de la loi, il ne peut être question d'une violation du principe de la présomption d'innocence. Le principe de la présomption d'innocence n'a en principe pas vocation à s'appliquer dans le cadre d'une procédure de suspension d'un membre d'une municipalité. Selon l'art. 139b al. 2 LC, la suspension n'exige pas une condamnation pénale définitive et exécutoire, au contraire de la révocation selon l'art. 139b al. 3 let. b LC. Il suffit qu'une procédure pénale à raison d'un crime ou d'un délit ait été ouverte (art. 139b al. 2, 2^ème phrase, LC), ce qui est le cas en l'espèce (cf. également consid. 4d ci-après). Cela n'est pas critiquable puisque, d'une part et comme exposé, la suspension ne met pas encore fin au mandat et, d'autre part, la mesure de la suspension reste soumise aux principes généraux du droit administratif, tels que le principe de la proportionnalité. La suspension ne préjuge en rien du résultat de la procédure pénale ouverte à l'encontre du recourant. Dans l'hypothèse où le recourant ne serait pas condamné pénalement, soit parce qu'une ordonnance de classement est rendue à l'issue de la procédure d'instruction, soit parce qu'il est libéré par le tribunal pénal appelé à le juger, la question de sa révocation ne pourra être soumise au corps électoral communal (art. 139b al. 3 let. b LC; cf. aussi TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 6.2).

c) Le recourant soutient que la requête de la Municipalité serait insuffisamment motivée. Il requiert la production de diverses pièces en lien avec ce grief, notamment du procès-verbal de la séance de la Municipalité lors de laquelle la décision de requérir sa suspension a été prise.

La lettre de la Municipalité du 28 mai 2018 mentionne clairement les motifs pour lesquels la suspension du recourant de sa fonction de conseiller municipal est demandée, soit les investigations du CCF et le dépôt d'une plainte pénale par l'Etat de Vaud. Pour le surplus, il ne résulte pas du texte de l'art. 139b LC ni des travaux préparatoires relatifs à cette disposition que la requête de suspension doive être motivée de manière plus détaillée. En outre, au moment où il a pris connaissance du courrier de la Municipalité, le recourant avait connaissance de la procédure pénale ouverte à son encontre par le Ministère public puisque son conseil y fait expressément référence dans son courrier au Conseil d'Etat du 7 juin 2018.

Ce grief doit donc être écarté.

d) Le recourant fait encore valoir que sa suspension ne serait pas justifiée par des motifs graves au sens de l'art. 139b al. 1 LC.

On rappellera d'abord qu'il est établi qu'une instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit a été ouverte à l'encontre du recourant, ce que ce dernier ne conteste pas. Or, il résulte du texte de l'art. 139b al. 2 LC que l'ouverture d'une procédure pénale pour crime ou délit contre un membre d'une municipalité est considérée par le législateur comme un motif "grave" pouvant justifier une suspension qui est mentionné dans la liste non exhaustive de la deuxième phrase de cet alinéa. Il résulte des travaux préparatoires que cette précision dans le texte de la loi faisait suite à la volonté du législateur de permettre une intervention du Conseil d'Etat avant qu'une condamnation définitive et exécutoire soit cas échéant prononcée. Contrairement à ce que paraît soutenir le recourant, cette formulation ne permet pas de prononcer une suspension sur la base de rumeurs ou d'allégations sans fondement. Selon l'art. 304 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), l'ouverture d'une instruction pénale par le Ministère public suppose qu'il ressorte du rapport de police, des dénonciations ou de ses propres constatations, des soupçons suffisants laissant présumer qu'une infraction a été commise, que des mesures de contrainte aient été ordonnées ou que la police ait informé le Ministère public d'une infraction grave ou d'un autre événement sérieux (art. 307 al. 1 CPP). En l'espèce, l'ouverture d'une instruction pénale par le Ministère public contre le recourant a fait suite au dépôt d'une plainte pénale par l'Etat de Vaud en lien avec des soupçons d'infractions (notamment des délits de gestion déloyale et de gestion déloyale des intérêts publics, infractions pour lesquelles le recourant a été mis en prévention) que le recourant aurait commises en sa qualité de président du conseil de la Fondation B.________. Le Ministère public a considéré ces soupçons comme suffisants pour justifier l'ouverture d'une instruction pénale pour un délit.

Contrairement à ce que soutient le recourant, l'art. 139b LC n'exige en outre pas que l'infraction dont est soupçonné le conseiller municipal ait été commise dans l'exercice de ses fonctions. Certes, dans l'EMPL 453 précité (p. 23, in : BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326) il est question d' "infractions présumées commises dans le cadre de l'exercice [des] fonctions" du membre de la municipalité ou du conseil. Mais le texte de la loi n'est pas limitatif, ni à l'art. 139b al. 2 LC pour la suspension, ni à l'art. 139b al. 3 let. a LC pour la révocation, et il ne fait pas sens de limiter les mesures de suspension et de révocation à des actes commis dans l'exercice des fonctions. Il est évident que l'intérêt public à pouvoir écarter un membre de la municipalité ou du conseil peut également exister lorsque des délits ou crimes ont été commis en-dehors de la fonction. Les règles de la bonne foi évoquées explicitement à l'art. 139b al. 2, 1^ère phrase, LC peuvent alors également mener à la conclusion que la continuation du mandat n'est plus possible (cf. aussi la Conseillère d'Etat Béatrice Métraux lors des débats, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 291 s., où elle évoque, sans limitation, "l'ouverture d'une enquête pénale ou tout autre problème judiciaire"). Toute condamnation pour crime ou délit – et pas seulement pour une infraction commise dans l'exercice des fonctions – peut justifier que la question de la révocation soit posée au corps électoral communal. On peut en effet penser que le lien de confiance entre le corps électoral communal et un membre d'une municipalité condamné pour un meurtre, un viol ou un cambriolage soit rompu même si l'infraction n'est pas en lien direct avec l'exercice de la fonction. Il n'en va pas différemment de la suspension. Peu importe donc que les infractions dont le recourant est soupçonné auraient été commises dans l'exercice de son activité de président du conseil de la Fondation B.________ qui ne relève pas de son mandat de municipal (cf. aussi TAF A-372/2012 précité, consid. 6.1 in fine, par rapport à une disposition comparable et concernant un chef de service de logistique de l'armée soumis à une procédure pénale pour des actes de pornographie commis en-dehors du service). Cela étant, on relèvera quand même que les actes reprochés au recourant ne sont pas sans lien avec l'exécution de tâches publiques dans la mesure où la Fondation B.________ collabore étroitement avec l'Etat de Vaud et la Ville de ******** et qu'elle perçoit des subventions de ces deux collectivités. Le Ministère public a d'ailleurs mis en prévention le recourant également pour gestion déloyale des intérêts publics. Dans cette mesure, il est permis d'admettre que, selon les règles de la bonne foi, une continuation du mandat ne se permet pas. 

e) Le recourant invoque encore une violation du principe de la proportionnalité et de sa liberté économique. On peut sérieusement se demander si un élu peut faire valoir le droit fondamental à la liberté économique dans le cadre de l'exercice de la fonction de conseiller municipal. Cette fonction n'est pas une activité économique comme toute autre, même si elle procure une rémunération. Cela étant, si la mesure de suspension prévue à l'art. 139b LC est légale et notamment proportionnée, l'impact que la mesure aurait sur la liberté économique du recourant serait justifié.

La mesure de suspension doit en effet être proportionnée (cf. TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 7). Le principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., 7 al. 2 et 38 al. 3 Cst-VD) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). Une mesure viole en outre le principe de la proportionnalité si elle excède le but visé et ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec ce but et les intérêts publics et privés compromis (cf. ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1; 136 IV 97 consid. 5.2.2; TF 8C_869/2015 du 12 août 2016 consid. 6.2).

Comme cela ressort du texte de l'art. 139b al. 2, 1^ère phrase, LC, la suspension sert notamment à préserver la confiance et l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal. La suspension préventive d'un conseiller municipal est une mesure de sûreté instituée dans l'intérêt de la bonne marche de l'administration, en vue d'une éventuelle révocation définitive. Il s'agit d'une mesure provisoire destinée à supprimer ou éviter aussi d'éventuels dysfonctionnements de l'administration lorsque la situation exige une solution immédiate. Fondée sur une appréciation prima facie des faits, elle ne préjuge pas du sort d'une éventuelle procédure de révocation (cf. TF 1C_459/2008 du 13 janvier 2009 consid. 1.2; TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 5.2 et 6.2). Par ailleurs, le Conseil d'Etat prononce la suspension selon l'art. 139b LC seulement sur requête des autorités communales élues. Celles-ci disposent, comme le Conseil d'Etat, d'une certaine marge d'appréciation. Il n'appartient pas au Tribunal de se mettre à la place de ces autorités et de statuer librement sur l'opportunité d'une mesure de suspension (cf. art. 98 LPA-VD; cf. aussi TAF A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 5.2 et 7).

En l'espèce, vu les reproches adressés au recourant dans le cadre de la procédure pénale qui a été introduite à son encontre (cf. ci-dessus consid. 4d), la mesure de suspension provisoire de la fonction de conseiller municipal est apte à atteindre ses buts. Il n'y a pas non plus de mesure moins incisive. On ne peut notamment pas exiger de confier au recourant un autre dicastère ou de restreindre son dicastère ou ses compétences tout en le laissant exercer sa fonction. Certes, on peut s'imaginer qu'une suspension ne se justifie pas en raison de toute procédure pénale, en particulier lorsqu'il s'agit d'un délit mineur qui aurait été commis uniquement par négligence et non pas par préméditation et qui n'aurait en outre aucun lien avec la fonction ou la confiance accordée à la fonction de conseiller municipal. En l'espèce, on ne se trouve toutefois pas dans une telle situation. La nature des faits reprochés au recourant justifie de ne pas le laisser exercer sa fonction pour l'instant. L'intérêt à la préservation de la confiance et l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal et l'intérêt à éviter d'éventuels dysfonctionnements prévalent sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à exercer sa fonction. La question de savoir si le recourant peut continuer à percevoir son traitement ne se pose pas dans la présente procédure. D'une part, la décision du Conseil d'Etat ne porte pas sur ce point. D'autre part, une suspension dans la fonction n'a pas obligatoirement pour conséquence la suspension du traitement. Les questions du traitement et de la proportionnalité d'une éventuelle suspension de celui-ci doivent être examinées dans la procédure y relative.

f) Il résulte de ce qui précède que le Conseil d'Etat n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en suspendant le recourant de sa fonction de conseiller municipal en raison de l'instruction ouverte contre lui par le Ministère public.

5.                      Le recourant requiert diverses mesures d'instruction, notamment son audition personnelle. Compte tenu des considérants précédents, il n'y a pas lieu de donner suite à toutes ses requêtes. L'administration de ces mesures ne permettrait pas d'arriver à un autre résultat (cf. aussi ci-dessus consid. 2a; ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3).

6.                      Le recours s'avère dès lors mal fondé et doit être rejeté, la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 étant confirmée.

Au vu du sort du litige, les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant qui succombe. Il devra verser des dépens, également fixés à 2'000 fr., à la Commune de ******** (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD et 4, 10 et 11 du Tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 13 juin 2018 est confirmée.

III.                    Les frais judiciaires de 2'000 (deux mille) francs sont mis à la charge du recourant.

IV.                    Le recourant versera à la Commune de ******** une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 décembre 2018

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Tribunal fédéral (sous la référence 1C_356/2018).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.