TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 2 mai 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Alex Dépraz et M. Laurent Merz, juges ; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Département des institutions et de la sécurité du canton de Vaud (DIS), à Lausanne.

  

 

Objet

       Loi sur l'information

 

Recours A.________ c/ décisions du Département des institutions et de la sécurité (DIS) des 26 juin et 2 juillet 2018 (refus de communiquer des documents concernant l'Académie de police de Savatan; LInfo)

 

Vu les faits suivants:

A.                     L'Académie de police de Savatan forme, depuis 2005, les aspirants policiers des cantons de Vaud et du Valais et des communes vaudoises, à Lavey-Morcles (VD). Elle est le résultat d'un partenariat entre la Confédération et les cantons de Vaud et du Valais. Ce partenariat a été étendu, dès le 1er janvier 2016, au canton de Genève et à ses aspirants. L'Académie de police de Savatan est dirigée par un conseil de direction composé de onze membres, dont font partie la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité du canton de Vaud (DIS), le Chef du Département de la sécurité, des institutions et du sport du canton du Valais (DSIS) et le Chef du Département de la sécurité, de l’emploi et de la santé du canton de Genève (DSES). Le comité de direction est responsable de la stratégie de développement et des lignes directrices de la politique et des relations publiques de l'école. A terme, il est prévu que l'Académie de police de Savatan dispose d'un statut juridique propre.

B.                     Le 20 avril 2018, A.________, journaliste à ********, a contacté la Cheffe du DIS par voie électronique pour lui soumettre une série de questions à propos de l'Académie de police de Savatan. Cette démarche faisait suite à la parution, dans la presse, d'articles qui critiquaient les méthodes et le style d'encadrement du centre de formation, jugés trop "militaires". A.________ s'est notamment enquis de savoir si l'école se dirigeait vers des changements, compte tenu de la situation décrite dans les médias et des importants défis auxquels elle était confrontée (prolongation du partenariat avec le canton de Genève, fin de la collaboration avec la Confédération et impact de cette situation sur les finances de l'institution, réforme de la formation policière de base). A.________ a en outre requis des informations au sujet d'une étude concernant l'Académie de police de Savatan, qui avait été réalisée au mois de décembre 2017 par une sociologue, sur mandat du DIS; il a demandé à pouvoir consulter ladite étude, ou du moins obtenir ses conclusions et ses recommandations.

Le DIS a répondu le jour même à A.________. Il a en particulier exposé ce qui suit:

"Il n'est pas exceptionnel que le Conseil de direction (Codir) de l'Académie de police mandate des études de satisfaction au sujet de la formation dispensée à Savatan. Celle dont vous avez eu connaissance en fait partie. Une sociologue experte du domaine a été chargée de la réaliser. Son objectif est de vérifier que l'école remplisse ses missions et qu'elle réponde aux attentes des forces de [police] des cantons et des communes qui forment leurs policiers à Savatan.

Il n'est […] pas possible de consulter l'étude qui n'est qu'un simple document d'aide à la décision destiné à une autorité collégiale. Pour l'heure, il n'est pas possible non plus de diffuser ses conclusions et ses recommandations. En effet, le Conseil de direction de l'école n'en a pas pris connaissance et n'en a pas discuté les résultats. Il abordera ce sujet lors de sa prochaine séance ordinaire qui se tiendra la semaine prochaine.

Bien entendu, en fonction des recommandations de l'étude et de l'appréciation qu'en fera le Codir, des changements dans les orientations de l'école pourront être proposés.

[…]

L'Académie de Savatan vivra une évolution significative dans un avenir très proche. Elle se prépare à affronter des défis de taille tels que le futur du site de Savatan, les questions financières tout comme la révision de son statut juridique.

Ces réflexions interviennent maintenant, car d'autres projets d'envergure ont occupé et occupent toujours les autorités :

·  L'intégration à Savatan des aspirants genevois avec la réalisation d'infrastructures nouvelles (crédits d'ouvrage, débats parlementaires, etc.),

·  Le nouveau concept général de formation (CGF 2020) qui va modifier profondément la nature des écoles de police, en proposant un cursus composé d'une année théorique et d'une année pratique au sein des corps de police respectifs."

A la suite d'un nouveau courrier électronique de A.________, le DIS a indiqué, le 25 avril 2018, que le Conseil de direction de l'Académie de police de Savatan s'était entretenu à propos de l'étude sociologique du mois de décembre 2017 et qu'il avait "décidé de se donner encore du temps avant de se déterminer à son sujet et de prendre des décisions". En conséquence, le DIS n'a pas donné suite à la demande de l'intéressé, qui tendait une nouvelle fois à accéder aux conclusions et recommandations de l'étude.

C.                     Le 22 juin 2018, le Bureau d'information et de communication de l'Etat de Vaud (BIC) a publié un communiqué de presse, dont il ressortait notamment que le canton de Genève venait de confirmer son partenariat avec l'Académie de police de Savatan au terme d'une période d'essai de deux ans; que des négociations au sujet de l'avenir du site de Savatan étaient en cours avec la Confédération, en vue de créer et d'asseoir l'indépendance juridique et l'autonomie financière du centre de formation; et que le comité de direction de l'école entendait poursuivre son travail d'adaptation de la formation policière de base, avec l'introduction d'un nouveau concept général de formation sur deux ans à l'horizon 2020.

Trois jours après la publication de ce communiqué de presse, A.________ a repris contact avec le DIS en vue d'obtenir une copie de l'étude sociologique mandatée par ce dernier.

Par courrier électronique du 26 juin 2018, le DIS a refusé de rendre l'étude sociologique publique. Il a expliqué qu'il s'agissait d'un document interne, qui constituait une aide à la décision pour les partenaires sécuritaires et le Conseil de direction de l'Académie de police de Savatan, et que ce document était par conséquent exclu du droit à l'information en application des art. 9 al. 2 de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) et 14 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1). Le département a précisé que l'examen et les discussions autour de l'avenir de l'Académie de police de Savatan allaient se poursuivre pendant encore plusieurs mois et qu'il n'était pas prévu dans l'immédiat de communiquer des informations au sujet d'éventuelles mesures affectant son organisation et son fonctionnement.

D.                     Le 27 juin 2018, A.________ a accusé réception de la réponse du DIS et demandé une nouvelle série d'informations au sujet d'un rapport sur les finances de l'Académie de police de Savatan qui, à sa connaissance, avait été établi à la demande du canton de Genève. Il a exprimé le souhait d'en recevoir une copie.

Par courrier électronique du 2 juillet 2018, le DIS a refusé l'accès audit rapport en relevant qu'il s'agissait d'un courrier à l'intention des autorités du canton de Genève, qui était de ce fait exclu du droit à l'information en vertu des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo. Il a fourni les explications suivantes:

"A la demande du canton de Genève, le groupe de travail « finances », rattaché au Conseil de direction de l'Académie de police de Savatan, a été chargé en octobre 2017 d'examiner la répartition des coûts de l'école entre les partenaires sécuritaires. Ce groupe est composé de représentants des cantons de Vaud, Genève et Valais, des polices communales vaudoises et des responsables des finances de l'Académie.

[L'objectif de ce rapport] était d'examiner les variantes de répartition des coûts de l'école entre les partenaires de l'Académie. Il s'agissait de fournir à Genève des éléments financiers afin que le canton puisse se déterminer sur la poursuite de son partenariat avec Savatan.

Il s'agit d'une analyse globale de charges et de recettes. Elle ne repose pas sur des années en particulier.

Le rapport n'a pas été publié car il s'agit d'un document de travail interne. Une fois terminé, il a été transmis au canton de Genève en mars 2018.

[L'accès à ce document n'est pas possible] car il s'agit d'un document sous forme de courrier à l'intention du Département genevois de la sécurité et de ce fait exclu du droit à l'information, conformément à l'article 9, al. 2 LInfo et 14 de son règlement d'application (RLInfo)."

E.                     Par acte du 11 août 2018, A.________ a recouru contre les décisions du DIS des 26 juin et 2 juillet 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a conclu à leur annulation et à ce qu'ordre soit donné au DIS de lui communiquer l'étude sociologique et le rapport sur les finances de l'Académie de police de Savatan. Subsidiairement, il a conclu au renvoi de la cause au département pour nouvelles décisions.

Dans sa réponse du 4 octobre 2018, le DIS a conclu au rejet du recours.

Par la suite, le département intimé a transmis à la CDAP une copie de l'étude effectuée sur mandat du DIS par une sociologue de Genève au sujet de la formation dispensée à l'Académie de police de Savatan (ci-après: étude sociologique). Daté du mois de décembre 2017 et intitulé "Formation de base des policiers: le point sur Savatan", ce document comprend un rapport présentant les résultats de l'étude et des annexes regroupant les données récoltées, notamment les réponses d'une série de professionnels et d'aspirants policiers à des questionnaires. Le mandat y est présenté comme suit:

"Le mandant confie à la mandataire la mission de procéder à une analyse de la formation dispensée à l'Académie de police de Savatan, notamment afin de vérifier si son application correspond au plan d'études fédéral qui régit la formation policière dans toute la Suisse. Par ailleurs, au vu des enjeux sécuritaires actuels, il s'agit de vérifier si les aspirants diplômés de l'Académie de police sont correctement préparés à leur métier de policier et s'ils disposent des instruments nécessaires pour accomplir leur mission une fois engagés par leurs employeurs.

La mandataire se concentrera essentiellement sur trois réflexions principales, à savoir:

-     La formation dispensée à l'Académie de police de Savatan correspond-elle oui ou non au plan d'études fédéral ?

-     La formation dispensée à l'Académie de police de Savatan permet-elle de répondre aux missions des polices concernées ainsi qu'aux enjeux sécuritaires ?

-     Les méthodes d'enseignement et le style d'encadrement sont-ils adaptés aux exigences professionnelles auxquelles les futures policiers devront répondre ?"

Le département intimé a également produit une copie du "Rapport sur le volet financier de l'Académie de police de Savatan" établi par un groupe de travail rattaché au conseil de direction, à la suite d'une demande formulée par le Chef du département de la sécurité et de l'économie du canton de Genève (ci-après: rapport financier). Ce document, adressé le 2 mars 2018 sous forme de courrier à l'intention du conseiller d'Etat genevois concerné, propose notamment plusieurs variantes de répartition des coûts du centre de formation entre les cantons partenaires.

Ces pièces ont été versées au dossier. Pour des raisons de confidentialité, le recourant n'a pas été autorisé à en prendre connaissance, ces pièces faisant précisément l'objet de la demande de communication selon le présent recours.

Considérant en droit:

1.                      a) La LInfo s'applique au Conseil d'Etat et à son administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. b LInfo). Elle prévoit notamment que pour toute demande du public portant sur des renseignements en lien avec l'activité de l'administration cantonale, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission; elle adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection des données et à l'information (art. 20 LInfo). L'intéressé peut alors recourir au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo).

b) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

L'art. 42 LPA-VD précise que la décision contient les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis: le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (let. a); le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); et l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Selon l'art. 44 al. 1 LPA-VD, les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire.

La notion de décision vise tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). Elle se distingue des simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements, qui, faute de caractère juridique contraignant, n'entrent pas dans la catégorie des décisions (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1). Pour déterminer si l'on est ou non en présence d'une décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2).

Selon l'art. 20 LInfo, pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'article 2 LInfo, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (al. 1). Elle adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection des données et à l'information (al. 2). L'art. 18 RLinfo précise que le refus total ou partiel de publier ou de transmettre des informations conformément aux articles 9 et 16 de la LInfo fait l'objet d'une réponse écrite signée du chef de service compétent dont copie est envoyée au chef de département.

c) En l'occurrence, il y a lieu d'examiner si les courriers électroniques envoyés les 26 juin et 2 juillet 2018 par le délégué à la communication du département intimé peuvent être considérées comme des décisions. Force est de constater que ces courriers électroniques, même s'ils refusent au recourant, en tout cas provisoirement, l'accès aux documents qu'il souhaitait obtenir et exposent les motifs de ce refus, ne revêtaient pas la forme d'une décision au sens des dispositions précitées, un courrier électronique ne remplissant ni les exigences de la forme écrite (art. 20 LInfo et 18 RLInfo) ni a fortiori celles du courrier recommandé (art. 44 LPA-VD; cf. GE.2016.0129 du 20 avril 2017, consid. 1a et réf. citées). Ils n'émanaient en outre pas de la cheffe du département, voire du secrétaire général, seuls habilités à rendre une décision (art. 14 LInfo et art. 18 RLinfo). Ces courriers électroniques n'ont pas été transmis en copie au Préposé à la protection des données et à l'information (art. 20 al. 2 LInfo).

Il est donc douteux que ces courriers électroniques, qui s'inscrivent dans les échanges réguliers qu'ont les collaborateurs chargés de la communication du département avec des journalistes, constituent des décisions sujettes à recours. Dans un tel cas, l'autorité compétente selon l'art. 18 RLinfo doit, spontanément ou sur demande de la personne à laquelle l'accès à un document officiel est refusé comme en l'espèce, notifier une décision respectant les formes prescrites par la LInfo et la LPA-VD, laquelle peut ensuite faire l'objet alternativement d'un recours auprès du Préposé à la protection des données et à l'information, lequel a l'obligation de tenter la conciliation (art. 21 al. 3 LInfo), ou directement auprès de la Cour de céans.

Cela étant, dès lors que l'autorité intimée, sous la signature du Secrétaire général, a procédé sans réserve devant la Cour de céans, on admettra qu'elle a implicitement ratifié les courriers électroniques adressés au recourant les 26 juin et 2 juillet 2018 si bien qu'il serait contraire à l'économie de la procédure de lui renvoyer le dossier pour qu'elle rende une décision conforme aux formes prévues par la loi.

d) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD (compte tenu des féries selon l'art. 96 al. 1 let. b LPA-VD), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le litige porte sur le point de savoir si le département intimé est tenu de rendre accessibles au public une étude sociologique et un rapport financier concernant l'Académie de police de Savatan, actuellement en sa possession. Le recourant affirme que ces textes doivent être qualifiés de documents officiels et qu'il doit donc pouvoir y accéder. Il existerait aussi un intérêt prépondérant à informer le public sur l'évolution de l'Académie de police de Savatan, compte tenu du rôle crucial que cette école joue dans la société et des critiques dont elle a fait l'objet en raison de ses méthodes et de son style d'encadrement. Le recourant se prévaut des diverses dispositions de l'ordre juridique relatives au principe de transparence (art. 10 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, CEDH, RS 0.101; art. 6 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration, LTrans, RS 152.3; art. 8 ss LInfo). Il relève que plusieurs études sociologiques ont déjà été réalisées au sujet de l'Académie de police de Savatan. Il mentionne un ouvrage de David Pichonnaz intitulé "Devenirs policiers. Une socialisation professionnelle en contrastes", paru en 2017 aux éditions Antipodes et cité dans un article mis en ligne sur internet le 16 juillet 2018 (http://journals.openedition.org/sociologie/3332).

Le département intimé fait valoir pour sa part que l'étude sociologique et le rapport financier - qui revêt la forme d'un simple courrier adressé au canton de Genève - constituent une aide à la décision pour le Conseil de direction de l'Académie de police de Savatan et les autorités cantonales concernées, et qu'ils sont donc uniquement destinés à un usage interne. Il soutient en outre qu'il existe un intérêt public important à refuser la transmission de ces documents, du fait que les gouvernements des cantons concernés mènent actuellement une réflexion globale au sujet de l'avenir de l'institution et que des travaux de coordination complémentaires sont encore nécessaires dans ce cadre. A son avis, la publication de l'étude sociologique susciterait des questions et des attentes pressantes auxquelles les autorités ne sont pas encore prêtes à répondre. Elle serait donc susceptible de perturber le processus de décision en cours. Le département intimé relève aussi que plusieurs cantons partenaires sont impliqués, si bien que la diffusion des documents litigieux par le canton de Vaud serait de nature à perturber sensiblement les relations intercantonales dans ce dossier, du moins à créer des interférences sérieuses dans les travaux de conception en cours.

3.                      a) Aux termes de l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information transmise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi, en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (arrêt GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a et les références).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance. Plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas automatiquement qu'un document n'est pas achevé. Un autre indice est celui de la transmission d'un document à l'interne ou à l'extérieur de l'administration. Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère déterminant. Il s'agit donc bien de données directement perceptibles (notamment écrites). Le document demandé dans lequel l'information est contenue doit en outre se trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (arrêt GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 2b et les références).

En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2). L'art. 14 RLInfo précise la définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information (arrêt GE.2018.0048 précité, ibidem).

b) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu: l'art. 16 al. 1 LInfo réserve les intérêts publics ou privés prépondérants. A teneur de l'art. 16 al. 2 LInfo, des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités (let. a); une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (let. b); le travail occasionné serait manifestement disproportionné (let. c); les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (let. d).

S'agissant plus particulièrement de la protection du processus décisionnel, il résulte des travaux préparatoires (Exposé des motifs du projet de loi sur l'information, Bulletin du Grand Conseil, septembre-octobre 2002 pp. 2655 ss) que tous les documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le fonctionnement normal de l’autorité. L'art. 16 LInfo ne doit cependant pas vider la loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public. Le processus de décision peut être perturbé aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public prépondérant de ne pas la communiquer.

Il ressort en outre des travaux préparatoires (ibidem) que l'art. 16 al. 2 let. d LInfo, qui vise le cas où les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible, concerne par exemple les entités publiques qui ne connaissent pas le principe de la transparence. Il s'agit notamment d'autres administrations cantonales qui enverraient des documents aux autorités vaudoises soumises au projet de loi et qui souhaiteraient que ces documents ne soient pas publics. Les autorités vaudoises réceptrices de ces documents doivent dès lors pouvoir refuser l'accès à de tels documents au public. On aboutirait sinon à la situation absurde dans laquelle les administrés ne pourraient pas avoir accès auprès de leurs propres cantons à des documents non publics, mais ils pourraient par contre consulter ces documents lorsque ces derniers auraient été envoyés aux autorités soumises au projet de loi.

Selon l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

c) Au niveau fédéral, l'art. 7 LTrans pose des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Cette disposition a la teneur suivante:

"1 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:

a.   est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;

b.   entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;

c.   risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;

d.   risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;

e.   risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;

f.    risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;

g.   peut révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;

h.   peut avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret.

2 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant."

La LTrans (art. 7 al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références; arrêt GE.2017.0086 précité consid. 2d et les références). L'application des exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader in: La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre Flückiger [éd.], 2006, pp. 17 et 22). Selon un arrêt récent du Tribunal fédéral, il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (ATF 144 II 77 consid. 3).

4.                      a) En l'espèce, l'étude sociologique dont le recourant demande la diffusion a été réalisée dans le cadre d'une enquête de satisfaction portant sur la formation dispensée à l'Académie de police de Savatan. Elle est issue de la consultation de professionnels et d'aspirants policiers. Son but est de vérifier que la formation correspond au plan d'études fédéral. Il s'agit également de définir si les candidats sont correctement préparés par rapport à la réalité du métier auquel ils se destinent. Les résultats de l'étude sociologique ont été délivrés au mois de décembre 2017. Ils doivent permettre au conseil de direction de déterminer les changements à entreprendre dans les orientations du centre de formation. Il est indubitable que la réalisation d'une étude sociologique, sur mandat de l'Etat, est en lien avec l'exercice d'une tâche publique. Le texte en question a atteint un stade définitif d'élaboration et on ne saurait y voir un document à usage personnel, voire une simple aide à la décision. Il contient certes des renseignements sur le fonctionnement de l'école, assortis de recommandations dont les autorités devront tenir compte dans les mois à venir pour mener leurs discussions et prendre des décisions au sujet de la réforme d'une institution publique. Ainsi que le relève toutefois à juste titre le recourant, l'étude sociologique ne s'inscrit pas dans le contexte d'un échange d'opinions entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs. Sa provenance est externe à l'administration cantonale et elle ne comporte aucune appréciation politique nécessitant une prise de position de l'Etat. Elle doit donc être qualifiée de document officiel, qui est en principe accessible au public.

Le département intimé affirme qu'un intérêt public prépondérant s'oppose à la diffusion de l'étude sociologique. On ne discerne cependant pas en quoi la mise à disposition de ce document risquerait d'avoir concrètement des répercussions sur la direction de l'Académie de police de Savatan. L'organisation de cette institution fait l'objet de réflexions depuis 2017 en tout cas, sans qu'aucune décision n'ait encore été concrètement prise à ce jour. Dans ce contexte, on ne voit pas que le processus en cours puisse être perturbé par la transmission des résultats d'une enquête de satisfaction menée par une sociologue. Il existe au demeurant un intérêt public évident à ce qu'un rapport mettant en lumière certains dysfonctionnements d'une école publique accueillant chaque année des aspirants de police en provenance de trois cantons puisse être accessible au public. Les critiques à ce sujet ont d'ailleurs déjà été largement relayées par la presse. Aucun intérêt prépondérant de tiers ne s'oppose enfin à la consultation de l'étude sociologique.

Il s'ensuit que le recourant doit avoir accès à l'étude sociologique, qui est composée d'un rapport et d'annexes regroupant les données récoltées. Il sied de préciser que les annexes en question contiennent certains renseignements d'ordre personnel (voir en particulier l'annexe 4, soit les réponses d'aspirants policiers à un questionnaire, qui citent les noms et les grades de deux professionnels de la branche) et qu'elles devront être caviardées avant la transmission du document.

b) S'agissant du rapport sur le volet financier, il a été établi par un groupe de travail composé de représentants de l'Académie de police de Savatan, des cantons partenaires et des polices communales vaudoises, à la demande du Chef du département de la sécurité et de l'économie du canton de Genève, qui en a reçu un exemplaire sous forme de courrier au mois de mars 2018. Ce rapport examine notamment les variantes de répartition des coûts de l'institution entre ses différents partenaires; il contient une analyse préalable des possibilités de participation financière envisageables et formule des propositions à ce sujet. Se pose la question de savoir s'il s'agit d'un document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo ou d'un document interne selon l'art. 9 al. 2 LInfo, en tant qu'il s'inscrit dans un processus de travail qui devait notamment conduire le canton de Genève à se déterminer sur la poursuite de son partenariat avec l'Académie de police de Savatan et sur sa participation financière. Point n'est besoin de trancher définitivement cette question, du moment que des intérêts publics prépondérants (art. 16 LInfo) s'opposent de toute manière à la transmission du rapport financier (voir ci-dessous).

A la lecture du dossier, on comprend que le comité de direction sera également intégré dans une réflexion plus globale concernant le mode de financement à mettre en place à l'avenir. Le rapport financier a une composante politique et doit servir à la formation de l'opinion interne de plusieurs autorités cantonales ainsi que de l'autorité collégiale qui dirige le centre de formation, ce qui devrait aboutir à une décision. Sa diffusion pourrait avoir pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté en cours.

A cela s'ajoute que l'Académie de police de Savatan se dirige vers une évolution significative de son organisation et de son mode de fonctionnement, compte tenu des différents projets d'envergure qui occupent actuellement les autorités. Il est notamment question de conférer une indépendance juridique et financière à l'école. Les infrastructures à disposition et la formation proposée vont en outre être adaptées en vue de l'arrivée des aspirants policiers genevois, de l'introduction du nouveau concept général de formation à l'horizon 2020, ainsi que des négociations au sujet de l'avenir du site géographique propriété de la Confédération, qui envisage de mettre un terme à sa collaboration avec l'école. Des discussions entre les différents partenaires au sujet du financement de l'Académie de police de Savatan sont en cours et vont vraisemblablement se prolonger pendant les mois à venir. Leur issue dépendra en partie de la prise de position du canton de Genève, qui sera appelé à se déterminer sur la poursuite de sa collaboration (ce qu'il a fait dans l'intervalle) et sur la hauteur de sa participation financière. Dans ces circonstances, la diffusion du rapport financier, qui passe en revue les différentes clés de répartition des coûts envisageables, risque de perturber concrètement et sensiblement le processus de décision. Il est impératif, au vu des nombreux acteurs sollicités, de la complexité des enjeux à coordonner et de l'impact organisationnel, que le travail d'analyse en cours puisse s'effectuer en dehors de toute pression externe ou agitation médiatique et que le contenu du document litigieux – à supposer même qu'il puisse être qualifié de document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo) – ne soit donc pas accessible au public. La nécessité de ne pas compromettre les bonnes relations intercantonales s'oppose en outre également à sa transmission. En définitive, il existe un intérêt public prépondérant à ce que le rapport financier ne soit pas porté à la connaissance du public, en application de l'art. 16 al. 2 let. a et d LInfo.

Par conséquent, le département intimé était fondé à refuser l'accès à ce document au recourant.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. La décision du 26 juin 2018 est annulée et la cause renvoyée au département intimé pour qu'il transmette un exemplaire de l'étude sociologique du mois de décembre 2017 au recourant, avec une version anonymisée de ses annexes (ne laissant pas apparaître les noms et les grades des professionnels auxquels il est fait allusion, en particulier à l'annexe 4). La décision du 2 juillet 2018 est confirmée en tant qu'elle refuse au recourant l'accès au rapport financier ayant été transmis sous forme de courrier au Chef du département de la sécurité et de l'économie du canton de Genève au mois de mars 2018.

L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision du Département des institutions et de la sécurité du 26 juin 2018 est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité pour qu'elle transmette au recourant un exemplaire de l'étude sociologique du mois de décembre 2017, avec une version caviardée de ses annexes.

III.                    La décision du Département des institutions et de la sécurité du 2 juillet 2018 est confirmée en tant qu'elle porte sur le refus de communiquer au recourant un exemplaire du rapport financier transmis sous forme de courrier au Chef du département de la sécurité et de l'économie du canton de Genève au mois de mars 2018.

IV.                    L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 2 mai 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.