TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 12 février 2020

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Mélanie Pasche et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

 

Recourante

 

Municipalité de Lausanne, Service du personnel, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Commission de recours individuel, à Lausanne,

  

Tierce intéressée

 

A.________ à ******** représentée par B.________, à ********.

  

 

Objet

      Fonctionnaires communaux    

 

Recours Municipalité de Lausanne c/ décision de la Commission de recours individuel du 7 mai 2018 (rémunération des fonctionnaires communaux)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, née le ******** 1988, a été engagée dès le 1er juin 2015 par la Ville de Lausanne en qualité de ******** à la direction du logement et de la sécurité publique, corps de police, police judiciaire. Son poste était alors colloqué en classe 11.

B.                     Le 7 juin 2016, le Conseil communal de Lausanne a adopté le rapport-préavis n° 2016/14 relatif au nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux (ci-après: rapport-préavis n° 2016/14). Le Conseil communal a adopté le même jour les modifications des art. 9, 20, 34, 35, 36, 38 et 39 du Règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (RPAC), ainsi que les dispositions transitoires déterminant les modalités de mise en œuvre du nouveau système de rémunération et les dispositions relatives à la Commission de recours individuel. Ces modifications du RPAC ont été approuvées par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 13 septembre 2016.

C.                     Sur cette base, la Municipalité de Lausanne (ci-après également: la Municipalité) a transmis une fiche d’information personnelle aux employés afin qu’ils aient connaissance de la chaîne et du niveau de fonction qui leur seraient attribués dans le nouveau système, soit dès le 1er janvier 2017. Cette fiche a été communiquée à A.________ en octobre 2016. A cette occasion, celle-ci a été informée du positionnement de son poste dans le nouveau système de rémunération, que son échelon salarial calculé était l’échelon 1 et que lors de l’introduction du nouveau système de rémunération elle se trouverait dans une situation de rattrapage salarial.

La Municipalité a modifié la classification du poste occupé par A.________ comme il suit par décision du 14 décembre 2016, prenant effet le 1er janvier 2017:

Branche :     Administration, conseils et finances                        Niveau :       11

Domaine :    Administration et conseil                                        Classe :       11

Chaîne :       503 Spécialiste II                                                   Echelon :     2

D.                      Le 9 janvier 2017, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après également: CDAP) d’une "demande d’ouverture d’une procédure administrative". Elle a notamment conclu au positionnement de son poste à l’"échelon-cible 5 du nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux au 1er janvier 2017".

Par arrêt du 24 février 2017 (GE.2017.0006), la CDAP a considéré qu’elle n’était pas compétente pour statuer sur la "demande" déposée le 9 janvier 2017 et elle a transmis la cause à la Commission de recours individuel de la Ville de Lausanne (ci-après également: la Commission de recours). Elle a retenu que l’art. 1 des dispositions du RPAC relatives à la Commission de recours individuel devait être interprété en ce sens que dite commission est compétente tant pour les litiges portant sur la détermination de la classe salariale que pour ceux ayant également ou uniquement trait à la détermination de la position - soit de l’échelon - au sein d’une classe salariale.

E.                     Le 26 juin 2017, la Commission de recours individuel a informé A.________ que son recours du 9 janvier 2017 serait transmis au Service du personnel de la Ville de Lausanne (ci-après également: le Service du personnel) pour détermination, ce qui a été fait le 13 novembre 2017.

Le Service du personnel s’est déterminé le 12 janvier 2018 sur le recours de A.________, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision de classification du 14 décembre 2016.

A.________ a répliqué le 21 février 2018, confirmant les conclusions prises le 9 janvier 2017.

Le Service du personnel a dupliqué le 26 mars 2018, confirmant ses conclusions.

A.________ s’est encore déterminée le 2 avril 2018.

Par décision du 7 mai 2018, la Commission de recours individuel a admis le recours déposé par A.________ le 9 janvier 2017 et elle a modifié la décision de classification rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité de la manière suivante:

"Branche :    Administration, conseils et finances

Domaine :    Administration et conseil

Chaîne :       503 - Travaux professionnels – Spécialiste II

Niveau :       11

Classe :       11

Echelon :     5 dès le 1er janvier 2017"

Le 18 mai 2018, la Municipalité a sollicité la motivation de cette décision.

Le 18 juin 2018, la Commission de recours individuel a adressé aux parties les considérants de sa décision du 7 mai 2018. Elle a rappelé la teneur de l’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC applicables au personnel en poste lors de la transition dans le nouveau système salarial, en particulier la formule mathématique de calcul de l’échelon figurant à l’al. 3 de cette disposition, à savoir: [(âge du collaborateur - âge de référence d’entrée dans la fonction) * facteur de compression] - 1 = échelon. Elle a retenu que la méthode choisie ne permettait pas d’obtenir un résultat satisfaisant si l’âge de référence d’entrée dans la fonction s’avérait supérieur à celui du collaborateur. Elle a considéré que l’échelon tend à reconnaître l’expérience professionnelle du collaborateur par un positionnement correspondant au sein de la classe salariale elle-même, compte tenu du facteur de compression et que, "plus que l’échelon, c’est bien les années d’expérience utile du collaborateur qui sont calculées auxquelles est attribué un échelon". Elle a estimé que si l’expérience professionnelle était un critère objectif et pertinent pour fixer le traitement salarial d’un collaborateur, tel n’était en revanche pas le cas de la formule de calcul de celle-ci, en particulier du critère de l’âge de référence d’entrée dans la fonction, qui ne correspond en l’espèce pas à l’âge minimum à partir duquel il est possible d’avoir acquis les compétences nécessaires à l’exercice de la fonction en cause. Elle a ajouté que l’âge de référence avait été fixé non pas pour chaque fonction, mais uniquement pour chacun des 16 niveaux de la grille des fonctions, ce qui conduisait à un niveau d’abstraction important et potentiellement à la non prise en compte d’une situation de fait, ce qui était le cas pour la recourante qui avait débuté son activité professionnelle pour la Ville de Lausanne en étant plus jeune que l’âge de référence. Elle a pour le surplus écarté l'argumentation de la Municipalité au motif que le calcul du niveau et celui de l’échelon s’effectuaient selon des processus distincts, l’échelon étant fixé sur la base de critères propres au collaborateur, qui ne dépendent pas de son poste, mais de son expérience. La Commission de recours a finalement retenu que la titulaire d’un poste identique à celui de A.________ s’était vue reconnaître l’entier de son expérience utile au moment de la fixation de l’échelon, soit dix ans d’expérience, dont huit retenus comme utiles après application du facteur de compression, alors que l’expérience professionnelle de A.________ de cinq ans, correspondant à son expérience utile, se trouvait insuffisamment reconnue. Elle en a déduit l’existence d’une inégalité de traitement.

F.                     Le 20 août 2018, la Municipalité a déféré la décision précitée de la Commission de recours individuel (ci-après également: l’autorité intimée) à la CDAP. Elle a conclu, avec suite de frais judiciaires et dépens, à titre principal, à la réforme de la décision rendue le 7 mai 2018 par la Commission de recours individuel en ce sens que le recours de A.________ est rejeté et que sa décision du 14 décembre 2016 est confirmée et, à titre subsidiaire, à l’annulation de la décision de la Commission de recours individuel et au renvoi de la cause à cette autorité afin qu’elle rende une nouvelle décision.

Le 27 août 2018, la Commission de recours individuel a indiqué ne pas avoir de remarque à formuler et elle s’est référée à sa décision. Elle a produit son dossier.

Dans sa réponse du 11 septembre 2018, A.________ a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision de la Commission de recours individuel du 7 mai 2018.

L'autorité recourante a répliqué le 12 octobre 2018, confirmant ses conclusions.

Le 18 octobre 2018, A.________ a indiqué renoncer à se déterminer, se référant à sa réponse au recours.

G.                    La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Selon l'art. 5 al. 1 des dispositions du RPAC relatives à la Commission de recours individuel, la décision rendue par cette autorité peut faire l'objet d'un recours  de droit administratif auprès du Tribunal cantonal dans les trente jours suivant la communication de la décision motivée, conformément à la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). A teneur de l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile (art. 5 al. 1 RPAC et art. 96 al. 1 let. b LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 5 al. 1 RPAC) et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD applicables par renvoi de l'art. 5 al. 1 RPAC). La Commune de Lausanne, qui agit par sa Municipalité, a qualité pour recourir (cf. CDAP GE.2018.0175 du 1er juillet 2019 consid. 1b). Il convient donc d’entrer en matière.

2.                      Sur le fond, la Municipalité conteste la modification de l’échelon salarial attribué à A.________ par décision de la Commission de recours individuel, à savoir l’attribution de l’échelon 5 à partir du 1er janvier 2017 au lieu de l’échelon 2 dès cette date.

a) L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les collaborateurs et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 al. 1 ch. 3 LC).

En sa qualité de fonctionnaire lausannoise, A.________ est soumise au RPAC (cf. art 1er).

Conformément à l'art. 33 al. 1 RPAC, le traitement du fonctionnaire comprend le traitement de base (let. a), les allocations complémentaires (let. b), l'allocation spéciale sous la forme d'un treizième salaire prorata temporis (let. c) ainsi que l'allocation de résidence versée aux seuls fonctionnaires ayant leur domicile fiscal principal sur le territoire communal (let. d). L'art. 34 RPAC prévoit que le traitement de base est fixé par rapport à l'échelle ordinaire figurant à l'alinéa 1. Le classement des fonctions est régi par l’art. 35 RPAC. Selon l'art. 35 al. 1 RPAC, la Municipalité colloque chaque fonction dans une des classes de l'art. 34 RPAC, d'après les compétences, les sollicitations et les conditions de travail qu'elle implique. L’art. 36 RPAC régit en particulier le traitement initial et les augmentations ordinaires. A teneur de l'art. 36 al. 1 RPAC, la Municipalité fixe le traitement initial dans les limites de la classe correspondant à la fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des connaissances spéciales et de l'âge du candidat. D’après l’art. 36 al. 2 RPAC, dans l'échelle ordinaire, une classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est atteint par des augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de chaque année pour autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois.

Les dispositions de droit transitoire du RPAC déterminent au surplus les modalités de mise en œuvre du nouveau système de rémunération de la Commune de Lausanne (art. 1). Pour le personnel en poste avant l’entrée en vigueur du nouveau droit, l’art. 2 al. 1 des dispositions de droit transitoire du RPAC prévoit que l'ensemble du personnel de l'administration communale est soumis à la nouvelle échelle des salaires et au nouveau système de rémunération dès son entrée en vigueur, sous réserve d’exceptions qui ne trouvent toutefois pas application en l’espèce. D’après l’art. 2 al. 2 de ces dispositions, le personnel précité est soumis au régime transitoire fixé par les articles 3 à 8 des dispositions de droit transitoire du RPAC. L’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC, qui régit le salaire cible et le traitement salarial, a la teneur suivante:

"1 La Municipalité détermine la classe de traitement et l’échelon de chaque collaborateur conformément à l’article 36 RPAC. Ce calcul fixe le nouveau traitement, appelé salaire cible.

2 Le calcul de l’échelon tient compte de l’âge du collaborateur, de l’âge de référence d’entrée dans la fonction et d’un facteur de compression.

3 L’échelon est déterminé par la Municipalité en application de la formule suivante:

 [(Age du collaborateur – âge de référence d’entrée dans la fonction) * facteur de compression] - 1 = échelon

4 La Municipalité fixe et publie les âges de référence d’entrée dans les fonctions, de même que le facteur de compression."

b) Le nouveau système de classification des fonctions adopté par la Ville de Lausanne a été créé selon la méthode GFO, soit une méthode qui s'appuie sur un catalogue de critères pour évaluer les fonctions (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 5). La grille des fonctions regroupe l’ensemble des fonctions de la Ville dans un seul et unique document sous forme matricielle. Les postes sont rattachés à des fonctions évaluées de manière uniforme selon les compétences et sollicitations nécessaires à leur exercice (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 6; guide de la grille des fonctions de la Ville de Lausanne de novembre 2016, p.4). La grille des fonctions est composée de deux axes: l'axe vertical "métiers" se découpe en 6 branches d'activités et 25 domaines professionnels recouvrant les missions et responsabilités de la Ville, chaque domaine étant composé de plusieurs chaînes; l'axe horizontal correspond à la valorisation du travail et se découpe en 16 niveaux d'exigence qui préfigurent les classes salariales (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 7; guide précité, p. 5). Le niveau est décrit comme "l'unité de mesure du degré d'exigences en termes de compétences et de sollicitations"; la grille des fonctions compte 16 niveaux, le niveau 16 étant le plus exigeant (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 7; guide précité, p. 7).

Pour définir le salaire cible, soit la rémunération de base telle que calculée dans le nouveau système de rémunération, il s’agit de déterminer la position de chaque collaborateur présent lors de la transition salariale sur la courbe de progression de la nouvelle classe salariale, soit son échelon. Le salaire cible est déterminé par la conjonction du niveau d’exigence du poste et de l’échelon, lequel indique la position au sein d’une classe salariale qui en compte 27 (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 17 et 45). S’agissant du calcul de l’échelon, la formule figurant à l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC a été retenue dans la mesure où, pour assurer la transition salariale de plus de 5'000 collaborateurs dans le nouveau système, il n’était pas possible de traiter chaque dossier de manière individualisée, en raison notamment de la qualité et/ou de la disponibilité des données dans les dossiers. Il a donc été décidé de tenir compte de l’âge du collaborateur, considéré comme une donnée disponible, stable et pertinente pour la fixation du salaire initial, de l’âge de référence d’entrée dans la fonction et d’un facteur de compression. L’âge du collaborateur correspond à son âge révolu au 31 décembre 2016. L’âge de référence d’entrée dans la fonction correspond à l’estimation de l’âge le plus bas à partir duquel on peut exercer la fonction correspondante, compte tenu de la formation et des connaissances nécessaires pour ladite fonction. Quant au facteur de compression, il permet de pondérer les années d’expérience afin que ces dernières ne soient pas automatiquement comptabilisées à 100 % (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 17).

Le tableau des âges de référence retenus pour l’ensemble des 16 niveaux de la grille des fonctions et le tableau récapitulatif des facteurs de compression sont annexés au rapport-préavis n° 2016/14 (annexes 4 et 5). Les donnés suivantes résultent du premier de ces tableaux:

Annexe 4 – Tableau des âges de référence d’entrée dans la fonction par niveau d’exigence

Niveau

Age de référence

1

18

2

18

3

18

4

19

5

20

6

21

7

22

8

23

9

24

10

26

11

28

12

30

13

32

14

34

15

36

16

38

La soustraction "-1" de la formule mathématique de calcul de l’échelon figurant à l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC n’a par ailleurs, de facto, pas été appliquée par la Municipalité après l’adoption du rapport-préavis n° 2016/14 et des modifications du RPAC par le Conseil communal, lors de la transition dans le nouveau système salarial. Selon les explications fournies par cette autorité, le système informatique ne permettait pas de gérer un échelon 0 et la gradation initiale des échelons a dès lors été décalée, sans modification sur les salaires cibles associés. Ce mode de faire et son application généralisée à l’ensemble du personnel ne sont pas contestés par les parties. Le tableau récapitulatif des facteurs de compression se présente donc désormais comme il suit:

Annexe 5 – Tableau récapitulatif des facteurs de compression

Age collaborateur/trice

-

âge de référence

fonction

 

Facteur de

compression

 

Echelon salarial

0

0.00000

1

1

1.00000

1

2

1.00000

2

3

1.00000

3

4

1.00000

4

5

1.00000

5

6

1.00000

6

7

1.00000

7

8

0.87500

7

9

0.88889

8

10

0.80000

8

11

0.81818

9

12

0.75000

9

[...]

[...]

[...]

53

0.50943

27

3.                      Appelés à se prononcer en appel sur des décisions rendues par le Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale (TRIPAC) dans le cadre du nouveau système de classification des fonctions adopté par l'Etat de Vaud, le Tribunal cantonal a rappelé que l’employeur jouit d’une importante marge d’appréciation en matière de rémunération des fonctions et que le tribunal doit faire preuve d’une grande retenue s’agissant d’une contestation portant sur un système de rémunération, sous peine d’opérer de nouvelles inégalités. Il n'appartient dès lors pas au juge saisi d'un recours en matière de classification des fonctions de substituer son appréciation à celle de l'employeur, mais uniquement de vérifier que le résultat du système respecte l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (CACI 16 août 2017/367 consid. 3.1.3; CACI 29 juin 2015/334 consid. 3b; CACI 13 mars 2015/126; CACI 22 mars 2013/166, publié in JdT 2013 III 104 consid. 5e; CREC I 7 février 2019/1 consid. 4.2.2; CREC I 27 avril 2017/1). Il a été jugé dans ce cadre qu'il n'appartenait pas au TRIPAC, autorité judiciaire qui est saisie sur recours, de substituer son appréciation à celle de la Commission de recours DECFO-SYSREM, intervenue en qualité d’autorité hiérarchiquement supérieure et soumise aux règles gouvernant le recours administratif. Le Tribunal cantonal a en particulier relevé que ladite Commission bénéficiait d'une compétence exclusive qui lui assurait une vision d'ensemble des problématiques touchant l'adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau de poste lors de transitions semi-directes et indirectes et que sa spécialisation assurait aux collaborateurs concernés l'intervention d'une autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui étaient soumis (arrêt CACI 16 août 2017 précité consid. 3.1.3).

La Cour de céans a déjà jugé qu’il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence pour définir le pouvoir d’examen dont elle dispose lorsqu'elle est saisie d'un recours concernant la classification d'un poste dans le nouveau système de rémunération des fonctionnaires lausannois (GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 2c). On rappelle à cet égard que la Cour de céans ne peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD a contrario). Lorsque l'autorité précédente dispose d'un pouvoir d'appréciation, cela exclut que la CDAP substitue son appréciation à celle de l'autorité intimée (voir ATF 141 II 353 consid. 3 dans le domaine des marchés publics). Procédant à un examen de la légalité, la Cour de céans se limite à vérifier que l'autorité précédente a exercé son pouvoir d'appréciation de manière conforme au droit et ne peut ainsi intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir (cf. art. 98 let. a LPA-VD), ce qui, en pratique, peut s'assimiler à un contrôle restreint à l'arbitraire (cf. ATF 141 précité consid. 3).

De jurisprudence constante, une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 144 I 318 consid. 5.4; 144 IV 136 consid. 5.8). En outre, il n’y a pas arbitraire du seul fait qu’une autre solution que celle de l’autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 145 II 32 consid. 5.1; 144 I 113 consid. 7.1, 170 consid. 7.3).

4.                      a) En l’occurrence, la Municipalité invoque un abus du pouvoir d’examen de l’autorité intimée qui se serait écartée de manière arbitraire de la teneur du règlement adopté par le législateur communal. Elle fait valoir que la décision attaquée ne respecte ni la méthode d’évaluation des fonctions GFO ni le cadre légal associé. Elle relève que l’échelon salarial et l’expérience professionnelle ne sont pas des notions directement superposables et que l’autorité intimée a retenu à tort que l’expérience professionnelle fondait l’attribution de l’échelon, remettant ainsi en cause la notion d’âge de référence d’entrée dans la fonction, pourtant inhérente au calcul de l’échelon. Elle considère qu’en substituant à la formule de calcul de l’échelon salarial - y compris à l’âge de référence d’entrée dans la fonction - la prise en compte de l’expérience professionnelle, l’autorité intimée a manifestement outrepassé son pouvoir d’examen et fait preuve d’arbitraire dans l'interprétation de la législation communale.

A.________ soutient pour sa part qu'il existerait deux manières d'interpréter les dispositions précitées s'agissant de la fixation de l'échelon d'un collaborateur pour définir la rémunération de celui-ci dans le nouveau système salarial. Il y aurait lieu soit de se référer à l'âge de référence d'entrée dans la fonction selon une interprétation littérale de la formule figurant à l'art. 4 al. 3 des dispositions transitoires soit de tenir compte des années d'expérience professionnelle. Selon elle, la notion d’expérience professionnelle serait liée à celle d’échelon; elle se réfère notamment à cet égard à la définition du facteur de compression, qui mentionne l’expérience professionnelle. Elle ajoute qu’aucune expérience préalable n’est requise pour occuper le poste de ********, de sorte que l’âge de référence d’entrée dans la fonction pour ce poste serait supposé correspondre à l’âge auquel le collaborateur a débuté sa carrière professionnelle. Elle considère que dans sa situation il devrait être intégralement tenu compte de ses années d’expérience professionnelle, à défaut de quoi elle subirait une inégalité de traitement par rapport à la seule personne qui occupe un poste identique au sien.

b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (ATF 144 II 121 consid. 3.4; 143 II 685 consid. 4; 140 V 458 consid. 5.1). Lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus (ATF 143 II 685 consid. 4) et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement (ATF 143 I 109 consid. 6; 140 V 458 consid. 5.1). Selon la jurisprudence, en effet, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (ATF 143 I 109 consid. 6; 140 V 449 consid. 4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 144 II 121 consid. 3.4; 143 I 109 consid. 6; 140 V 458 consid. 5.1).

c) aa) Il convient de relever en premier lieu que l’art. 36 al. 1 RPAC fixe les modalités de calcul du salaire initial des collaborateurs de la Ville de Lausanne lors de leur engagement, alors que la transition dans le nouveau système de rémunération avec effet au 1er janvier 2017 pour le personnel qui était déjà en poste au moment de l’entrée en vigueur du nouveau droit a spécifiquement fait l’objet de dispositions de droit transitoire dans le RPAC. L’art. 4 de ces dispositions permet de fixer le nouveau salaire nominal, déterminé notamment par l’échelon, lequel est calculé en application de la formule de l’al. 3 de cette disposition. Il n'y a donc en principe pas lieu de se référer aux critères de l'art. 36 al. 1 RPAC pour fixer le nouveau salaire des collaborateurs qui doivent faire l'objet d'une transition dans le nouveau système.

bb) Le texte de l’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC, en particulier celui de la formule mathématique permettant de déterminer l’échelon, est clair. L’âge du collaborateur correspond à son âge révolu au 31 décembre 2016 (cf. rapport-préavis n° 2016/14, note de bas de page n° 20, p. 17), à savoir 28 ans en l’occurrence pour A.________, laquelle est née en 1988. L’âge de référence d’entrée dans la fonction correspond à 28 ans pour le niveau 11, respectivement la classe salariale 11 (cf. consid. 2c supra; annexe 4 au rapport-préavis n° 2016/14). Quant au facteur de compression, découlant du résultat de la soustraction [âge du collaborateur - âge de référence d’entrée dans la fonction], il est en l’occurrence de 0.00000 (cf. consid. 2c supra; annexe 5 au rapport-préavis n° 2016/14; pièce n° 5 produite par la Municipalité à l’appui de son recours). Le résultat auquel la Municipalité était parvenue correspond donc à l'application du texte du règlement communal.

cc) Contrairement à ce qu'a considéré l'autorité intimée, aucune raison objective ne permet de déroger en l'espèce au texte clair de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC. A cet égard, l’interprétation qu’a faite l’autorité intimée de cette disposition réglementaire, considérant que l’échelon tendrait à reconnaître les années d’expérience professionnelle du collaborateur par un positionnement correspondant au sein de la classe salariale, compte tenu du facteur de compression, de sorte que ce seraient les années d’expérience utile du collaborateur qui seraient calculées et auxquelles serait attribué un échelon, ne peut être suivie.

Tout d’abord, l’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC ne fait pas directement référence aux années d’expérience professionnelle pour les collaborateurs faisant l'objet d'une transition dans le nouveau système. La notion d’expérience professionnelle n’est certes pas totalement étrangère au calcul de l’échelon, si l’on se réfère à la définition de la notion de facteur de compression (cf. consid. 2c supra; rapport-préavis n° 2016/14, p. 17). Il est en outre tout à fait possible que dans certaines situations (en début de carrière en particulier compte tenu de l’application d’un facteur de compression), l’échelon calculé selon la formule de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC corresponde effectivement aux années d’expérience professionnelle du collaborateur. On ne saurait pour autant en déduire que les années d’expérience professionnelle utile et l’échelon seraient des notions superposables, si l’on considère notamment que  le nombre d’échelons est limité à 27 par classe de traitement (art. 36 al. 2 RPAC) et que dans certaines circonstances l’annuité peut être supprimée (cf. art. 36 al. 4 RPAC) ou des augmentations extraordinaires accordées (cf. art. 37 al. 1 RPAC).

L’autorité intimée a retenu à tort également que le calcul de l’échelon était distinct de celui du niveau et que l’échelon était déterminé sur la base de critères propres au collaborateur. Si l’âge du collaborateur au 31 décembre 2016 est effectivement une donnée propre à celui-ci, ce n’est pas le cas de l’âge de référence d’entrée dans la fonction, qui correspond à l’estimation de l’âge le plus bas à partir duquel on peut exercer la fonction correspondante compte tenu de la formation et des connaissances nécessaires. En d’autres termes, l’âge de référence d’entrée dans la fonction est déterminé par le niveau d’exigences de la fonction, soit une notion globale applicable à tout fonctionnaire, non un critère individualisé. Cela étant, l’âge d’entrée dans la fonction correspond à une "estimation", laquelle comporte immanquablement un certain degré d’approximation, ce qui n’exclut donc pas que dans certains cas un collaborateur puisse occuper une fonction sans avoir pour autant atteint cet âge, ce qui induit une forme de schématisme.

Le calcul de l’échelon dépend de surcroît de la détermination préalable du niveau, puisqu’à chaque niveau est attribué un âge de référence d’entrée dans la fonction, ce critère entrant ensuite dans le calcul de l’échelon. Une correction du niveau modifie donc l’âge de référence d’entrée dans la fonction (sauf pour les niveaux 1 à 3 dont l’âge de référence est identique) et influence le calcul de l’échelon.

Le fait que l’âge de référence ait été fixé non pas pour chaque fonction mais pour chacun des 16 niveaux de la grille des fonctions conduit certes à un certain schématisme du système de rémunération. Ce mode de faire a été adopté par le législateur communal compte tenu notamment du nombre élevé de collaborateurs dont la transition salariale dans le nouveau système de rémunération devait être assurée (cf. consid. 2c supra; rapport-préavis n° 2016/14, p. 17). A cet égard, la jurisprudence admet un certain schématisme dans le système de rémunération pour des raisons pratiques (cf. ATF 139 I 161 consid. 5.3.1 et les arrêts cités; TF 8C_5/2012 du 16 avril 2013 consid. 4; 8C_572/2012 du 11 janvier 2013 consid. 3.4.1; CDAP GE.2019.0043 du 28 novembre 2019 consid. 7b; GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 4a; CACI 16 août 2017/367 consid. 3.3.2), pour autant que cela n’engendre pas une inégalité de traitement (cf. consid. 5 infra s’agissant de l’examen de la cause sous cet angle) ou que cela n’aboutisse pas dans un cas particulier à un résultat qui heurterait de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité.

Tel n’est pas le cas en l’occurrence. L’application de la même formule mathématique pour déterminer l’échelon à l’ensemble des collaborateurs lors de la transition dans le nouveau système de rémunération de la Ville de Lausanne n’est pas insoutenable, même si elle aboutit concrètement à des collocations plus ou moins avantageuses selon les cas, et la méthode choisie n’apparaît pas discriminatoire en tant que telle. Il semble au contraire qu’elle permette de pallier le report de certains biais de l’ancien système de rémunération dans le nouveau système de rémunération (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 18) et que la méthode de transition retenue, basée sur l’âge de référence, soit de manière générale la plus équitable pour l’équilibre salarial entre femmes et hommes (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 23). A cet égard, l'autorité pouvait également - sous réserve du respect des principes rappelés ci-dessus - fixer d'autres critères pour déterminer l'échelon des collaborateurs qui devaient faire l'objet d'une transition dans le nouveau système (art. 4 al. 1 des dispositions transitoires) et pour les collaborateurs dont le salaire doit être d'emblée fixé selon les règles du nouveau système de rémunération (art. 36 al. 1 RPAC qui indique que l'on doit tenir compte outre de l'âge du collaborateur, de l'activité antérieure ainsi que des connaissances spéciales de celui-ci, ce qui correspond à l'expérience professionnelle).

Lors de l’introduction du nouveau système de rémunération, A.________ se trouvait du reste dans une situation de rattrapage salarial (cf. fiche informative relative à sa situation salariale, d’octobre 2016).

On relèvera encore, si tant est que cela soit nécessaire, que la Commission de recours individuel n’a pas la compétence de modifier la méthode de calcul de l’échelon.

dd) En s’écartant en l’espèce d’une application littérale de la formule de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC (sous réserve de la soustraction "-1" qui n’a pas été appliquée par la municipalité sans que cela soit contesté par les parties; cf. consid. 2c supra), en particulier de la notion d’âge de référence d’entrée dans la fonction, et en lui substituant la notion d’années d’expérience professionnelle utile pour déterminer l’échelon, la Commission de recours individuel a procédé à une interprétation arbitraire de  l’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC et elle a, partant, violé cette disposition.

5.                      L'autorité intimée a également motivé sa décision en soutenant que l'application du critère de l'âge de référence d'entrée dans la fonction conduisait en l'espèce à une inégalité de traitement entre A.________ et une collaboratrice occupant le même poste. Cette collaboratrice était en effet classée à l'échelon 8 du niveau 11 alors qu'elle ne bénéficiait que de trois ans d'expérience professionnelle utile de plus que A.________ au moment de son engagement. La différence entre les deux collaboratrices devrait donc être de trois échelons et non de six échelons.

a) La Municipalité fait valoir qu’en tant qu’elle retient une prétendue inégalité de traitement, la décision attaquée procède d’une mauvaise appréciation des faits. Elle relève que contrairement à ce qu’a retenu l’autorité intimée, l’employée occupant une fonction identique à celle de A.________ ne s’est pas vue reconnaître l’entier de son expérience utile, puisqu’elle a été affectée non seulement par le facteur de compression mais aussi par l’âge d’entrée dans la fonction. Selon la Municipalité, la décision attaquée contrevient non seulement à la décision du Conseil communal mais porte également atteinte à la méthode GFO et génère une nouvelle inégalité de traitement avec la titulaire prise en comparaison, ainsi qu’avec l’ensemble des collaborateurs concernés par la transition salariale, de même que ceux qui ont été engagés depuis le 1er janvier 2017.

En revanche, selon la décision de la Commission de recours, et de l’avis aussi de A.________, la seule autre personne occupant un poste de ******** se serait vue reconnaître l’intégralité de son expérience professionnelle utile lors de la fixation de l’échelon.

b) De la garantie générale de l'égalité de traitement de l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) découle l'obligation de l'employeur public de rémunérer un même travail avec un même salaire. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire, les autorités disposent d'une grande marge d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions d'organisation et de rémunération. La juridiction saisie doit observer une retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux catégories d'ayants droit mais de juger tout un système de rémunération; elle risque en effet de créer de nouvelles inégalités (ATF 143 I 65 consid. 5.2 et les références citées; cf. aussi CDAP GE.2019.0043 du 28 novembre 2019 consid. 7b; GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 4a; CACI 16 août 2017/367 consid. 3.3.2).

La question de savoir si des activités doivent être considérées comme identiques dépend d'appréciations qui peuvent se révéler différentes. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et donc apparaître objectivement défendables. Ainsi le Tribunal fédéral a reconnu que l'art. 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences de rémunération reposaient sur des motifs objectifs tels que l'âge, l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le genre et la durée de la formation requise pour le poste, le temps de travail, les horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les prestations (ATF 143 I 65 consid. 5.2 et les références citées; TF 8C_634/2016 du 3 août 2017 consid. 10.2; cf. aussi CREC I 7 février 2019/1 consid. 4.2.3).

D'après la jurisprudence, des modifications dans le plan de classement des fonctions publiques peuvent avoir pour effet que des fonctionnaires exerçant la même activité bénéficient d'une rémunération supérieure en fonction de la date de leur engagement. Une telle conséquence est admissible à la condition que la différence de traitement reste dans des limites acceptables (ATF 118 Ia 245 consid. 5d). Le Tribunal fédéral a ainsi par exemple confirmé l'arrêt de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois selon lequel n'était pas insoutenable la différence de traitement résultant d'une valorisation de l'expérience professionnelle à raison de 50%, respectivement de 66% pour d'autres collaborateurs, en fonction de leur date d'engagement (TF 8C_732/2015 du 14 septembre 2016 consid. 4). Une différence de salaire de l'ordre de 1 et 7,5% pendant plusieurs années entre des enseignants déjà engagés et enseignants nouvellement engagés en raison de la suppression de paliers d'attente a également été jugée compatible avec l'égalité de traitement (TF 2P.70/2004 du 17 janvier 2005; voir également les autres références citées in arrêt 8C_732/2015 précité consid. 4).

c) aa) Lors de la transition dans le nouveau système de rémunération de la Ville de Lausanne, l’échelon a été calculé au 31 décembre 2016 hors annuités à venir.

Au 31 décembre 2016, A.________ était âgée de 28 ans et elle disposait selon les parties d’une expérience professionnelle de 4 ans et 3 mois. Le calcul de son échelon à cette date, en application de la formule mathématique de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC, abstraction faite de la soustraction "-1", donne le résultat suivant: [28 (âge de la collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)] * 0 (facteur de compression) = 0. L’échelon 0 n’existant pas (cf. explications de la Municipalité), l’intéressée s’est vue attribuée l’échelon 1 calculé au 31 décembre 2016, augmenté d’une annuité, à l’échelon 2, dès le 1er janvier 2017. L’échelon 1 calculé au 31 décembre 2016 ne reflète ainsi pas les années d’expérience professionnelle de A.________.

La seule collaboratrice occupant un poste identique à celui de A.________ était quant à elle âgée de 36 ans au 31 décembre 2016 et elle avait une expérience professionnelle de 9 ans et 3 mois selon les parties. Le calcul de son échelon au 31 décembre 2016 donne le résultat suivant: [36 (âge de la collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)] * 0.87500 (facteur de compression) = 7. Cet échelon a été augmenté d’une annuité, à l’échelon 8, à partir du 1er janvier 2017. Si l’on décompose la formule de calcul de l’échelon, on constate que la soustraction [36 (âge de la collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)] donne 8. Ce résultat ne correspond déjà plus à l’expérience professionnelle de l’intéressée. Ensuite, en multipliant 8 par le facteur de compression 0.87500 on obtient l’échelon 7. Ainsi, la collaboratrice occupant un poste identique à celui de A.________ ne s’est pas vue non plus accorder, lors de la transition salariale dans le nouveau système de rémunération, un échelon qui correspondrait à l’intégralité de son expérience professionnelle utile, contrairement à ce qui ressort de la décision attaquée. La différence entre l’échelon 7 et l’expérience professionnelle de l’intéressée ne résulte effectivement pas uniquement de l’application d’un facteur de compression, mais aussi de la soustraction [âge du collaborateur - âge de référence d’entrée dans la fonction], spécifiquement de l’application du critère de l’âge de référence d’entrée dans la fonction, tout comme pour A.________.

Autrement dit, le même système a été appliqué aux deux collaboratrices, ce qui est logique, puisqu'elles ont toutes deux fait l'objet d'une transition dans le nouveau système.

Pour le surplus, la Municipalité a exposé de manière convaincante que la méthode de calcul de l’échelon autorise l’accès à des fonctions dont l’âge de référence d’entrée dans la fonction est supérieur à l’âge du titulaire et qu’aucune pénalisation - fixation d’un salaire inférieur au minimum de la fonction, blocage de la progression jusqu’à atteindre l’âge de référence d’entrée dans la fonction ou collocation dans une fonction "junior" d’un niveau inférieur - n’est appliquée. La seule incidence d’un âge de référence d’entrée dans la fonction supérieur à celui du collaborateur réside dans le fait que l’échelon 1, correspondant au minimum de la classe, lui est octroyé. Cette situation constitue plutôt un avantage pour le titulaire qui n’a pas atteint l’âge de référence d’entrée dans une fonction d’y être colloqué, puisqu’il jouit du minimum salarial qui y est associé, sans pour autant satisfaire aux prérequis résultant de l’évaluation globale de la fonction.

bb) On ajoutera encore que le montant de la rémunération du niveau 11, échelon 2 est de 95'468 francs annuels tandis que le montant de la rémunération du niveau 11, échelon 5 est de 101'359 francs. La différence de rémunération selon que l'on tient compte de l'âge de référence d'entrée dans la fonction ou de l'expérience professionnelle est donc de 6.1 %. Autrement dit, l'application du critère abstrait figurant à l'art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC ne conduit de toute manière pas à une différence de salaire suffisamment significative au sens de la jurisprudence précitée pour qu'elle soit constitutive d'une inégalité de traitement dans le cadre d'une modification du système de rémunération.

Pour le surplus, la recourante ne fait pas valoir une inégalité de traitement avec un collaborateur qui serait engagé d'emblée selon le nouveau système de rémunération et dont l'échelon serait fixé en application de l'art. 36 al. 1 RPAC.

cc) Il découle de ce qui précède que la Commission de recours individuel a retenu à tort l’existence d’une inégalité de traitement entre A.________ et la titulaire prise en comparaison.

6.                      Il y a lieu de relever encore que le fait qu’un échelon 4 ait été attribué à A.________ lors de son engagement, ce qui correspondrait à la prise en compte de son activité professionnelle, n’est pas déterminant. En effet, les échelons de l’ancien système de rémunération ne correspondent pas à ceux du système actuel. Quoi qu’il en soit, les prétentions salariales des agents de la fonction publique n'ont en règle générale pas le caractère de droits acquis. Les rapports de services sont régis par la législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est en effet libre de revoir en tout temps sa politique en matière de salaire et d'emploi et les personnes qui entrent à son service doivent compter avec le fait que les dispositions réglant leur statut puissent faire l'objet ultérieurement de modifications (ATF 143 I 65 consid. 6.2 ; 134 I 23 consid. 7.5). Des droits acquis ne naissent dès lors en faveur des agents de la fonction publique que si la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel (ATF 143 I 65 consid. 6.2; 134 I 23 consid. 7.1).

Tel n’est pas le cas en l’occurrence, puisque A.________ a expressément été rendue attentive, lors de son engagement, que toutes les fonctions et leur collocation respective seraient réévaluées dans le cadre du projet Equitas. La prénommée s’est par ailleurs trouvée dans une situation de rattrapage salarial à l’introduction du nouveau système de rémunération.

7.                      Il découle des considérants qui précèdent que le recours, bien fondé, doit être admis. Il n'est pas nécessaire de renvoyer la cause à l'autorité intimée puisque la Cour de céans est en mesure de rectifier le dispositif de la décision attaquée en ce sens que le recours de A.________ doit être rejeté et la décision de classification rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité confirmée tant s'agissant de l'échelon que des autres aspects qui n'étaient pas contestés.

Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l’Etat (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). Il n’est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Commission de recours individuel du 7 mai 2018 est réformée en ce sens que le recours de A.________ est rejeté et que la décision rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.

III.                    Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l’Etat.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 février 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.