TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 juin 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Alex Dépraz et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Antoine EIGENMANN c/o Eigenmann Associés, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de ********, Maison de Commune, représentée par Me Jean-Samuel LEUBA, avocat à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ******** du 29 juin 2018 déclarant irrecevable sa demande de réexamen du 22 mai 2018 (rejet de la demande de naturalisation)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est un ressortissant russe né le ******** 1995. Il est entré en Suisse le 23 août 2009 dans le but de fréquenter en tant qu'interne l'école internationale B.________ entre août 2009 et juin 2014. Il a ensuite fréquenté à ********, d'août 2014, date à laquelle il s'est établi en résidence principale dans cette localité selon une attestation du 27 septembre 2016 de la Commune de ********, à juin 2016, l'établissement d'enseignement supérieur international C.________, puis, dès août 2016, l'université privée internationale D.________. L'intéressé a été mis au bénéfice d'une autorisation de séjour depuis 2009, régulièrement renouvelée jusqu'au 31 août 2017 et qui a ensuite fait l'objet d'une nouvelle procédure de renouvellement.

B. Le 21 décembre 2017, A.________ a déposé, par le biais de son mandataire, une demande de naturalisation suisse auprès de la Commune de ******** (ci-après: la commune). Il précisait qu'en raison des fêtes de fin d'année, il était encore dans l'attente de certains documents qu'il transmettrait à la commune dès réception. La formule officielle servant au dépôt de la demande, que l'intéressé a déposée accompagnée de quelques pièces, indiquait précisément les pièces à joindre à la formule et comportait l’avis suivant concernant le devoir de collaboration: "le (la) requérant(e) est tenu de fournir tout document que l’autorité lui demandera. Si cette obligation n’est pas respectée, l’autorité pourra statuer en l’état du dossier (art. 6 LDCV)."

C. Par décision du 29 décembre 2017, la Municipalité de ******** (ci-après: la municipalité) a déclaré la demande de naturalisation d'A.________ irrecevable en l'état et lui a retourné son dossier à décharge. Elle relevait qu'après examen de sa demande, le prénommé ne disposait pas de titre de séjour légal depuis le 31 août 2017 en vertu des règlementations cantonale et fédérale applicables et qu'il manquait les adresses des personnes de référence, le formulaire relatif aux motivations et motifs pour lesquels il demandait sa naturalisation suisse et vaudoise ainsi que la quasi-totalité des documents originaux requis, soit un extrait du casier judiciaire, un extrait de l'office des poursuites, une attestation du Centre social régional (CSR), de même que des attestations de résidence en Suisse durant les douze dernières années, dont trois dans le canton, dont l'année précédant la demande, avec une autorisation de séjour valable.

Aucun recours n'a été déposé contre la décision précitée, qui est en conséquence entrée en force.

D. Selon un extrait du registre des poursuites de l'Office des poursuites du district de ******** (ci-après: l'office des poursuites) du 22 décembre 2017, l'intéressé avait fait l'objet d'une poursuite, payée à l'office, de 1'610 fr. 40, aucun acte de défaut de biens ni aucune faillite n'étant enregistré.

Selon un extrait du casier judiciaire suisse du 22 décembre 2017, A.________ ne figurait pas au casier judiciaire.

Le 22 décembre 2017, l'Administration cantonale des impôts (ci-après: l'ACI) a informé le prénommé que, s'agissant de sa demande d'attestation en vue de sa naturalisation, ses impôts étant prélevés à la source, il devait présenter, en lieu et place de son attestation, les décomptes fournis par son employeur.

Selon une attestation du 4 janvier 2018 du CSR ********, l'intéressé n’avait jamais bénéficié du revenu d'insertion (RI).

Le 18 janvier 2018, le Service de la population (SPOP) a octroyé à A.________ une nouvelle autorisation de séjour pour formation, valable du 18 janvier au 31 août 2018.

Selon une attestation du 25 avril 2018 de la commune, A.________ avait été régulièrement inscrit en résidence principale à ******** du 23 août 2009 au 6 juin 2014, date à laquelle il était parti à ********, dans la Commune de ********.

E. Le 22 mai 2018, A.________ a déposé auprès de la municipalité une demande de réexamen de sa décision du 29 décembre 2017, précisant produire à l'appui de sa demande de réexamen l'entier de la demande de naturalisation et des documents requis. Il invoquait en particulier le fait que son séjour en Suisse était conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers et qu'ainsi il remplissait les conditions requises pour déposer le 21 décembre 2017 sa demande de naturalisation. Il faisait valoir que, de plus, bien que sa demande ait pu être incomplète, il pouvait s'attendre à ce que la municipalité lui octroie un délai ou suspende la procédure afin qu'il puisse compléter sa demande; conformément à son droit d'être entendu, il aurait également dû pouvoir se déterminer sur la position de la municipalité avant que cette dernière ne rende une décision.

F. Par décision du 29 juin 2018, la municipalité a déclaré irrecevable la demande de réexamen d'A.________.

G. Par acte du 3 septembre 2018, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la municipalité du 29 juin 2018, concluant principalement à la réforme de la décision entreprise en ce sens que la demande de réexamen qu'il a formulée est admise et que, partant, la décision rendue le 29 décembre 2017 par la municipalité est modifiée en ce sens que la demande de naturalisation déposée le 21 décembre 2017 est admise, subsidiairement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la demande de réexamen qu'il a formulée est admise et que, partant, une nouvelle décision est rendue constatant que la demande de naturalisation déposée le 21 décembre 2017 est admise, plus subsidiairement à la réforme de la décision entreprise en ce sens que la demande de réexamen qu'il a formulée est admise et que, partant, la décision rendue le 29 décembre 2017 par la municipalité est modifiée en ce sens qu'il y a lieu d'entrer en matière sur la demande de naturalisation qu'il a déposée le 21 décembre 2017, plus subsidiairement encore à la réforme de la décision entreprise en ce sens que la demande de réexamen qu'il a formulée le 22 mai 2018 est admise et que, partant, la décision rendue le 29 décembre 2017 par la municipalité est annulée et la cause renvoyée à cette dernière pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants, plus subsidiairement encore à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

La municipalité a conclu au rejet du recours, la demande de réexamen du 22 mai 2018 étant irrecevable.

H. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Le recours est dirigé contre une décision de la municipalité déclarant irrecevable une demande de réexamen ou de reconsidération. La décision dont la reconsidération est demandée est celle rendue par la municipalité le 29 décembre 2017, déclarant irrecevable en l'état la demande de naturalisation de l'intéressé.

a) A teneur de l'art. 64 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision (al. 1). L'autorité entre en matière sur la demande (al. 2) si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (let. a), si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (let. b), ou encore si la première décision a été influencée par un crime ou un délit (let. c).

L'hypothèse prévue par l'art. 64 al. 2 let. a LPA-VD permet de prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée, plus précisément après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués (vrais nova) (CDAP PE.2018.0438 du 19 février 2019 consid. 2b; PE.2018.0135 du 31 janvier 2019 consid. 2b). Quant à l'hypothèse prévue par l'art. 64 al. 2 let. b LPA-VD, elle vise les cas où une décision administrative entrée en force repose sur un état de fait incorrect dès l'origine et s'avère subséquemment inexacte; le requérant doit dans ce cadre invoquer des faits ou des moyens de preuve qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué (pseudo-nova), à tout le moins qui pouvaient encore être utilement invoqués vu l'avancement de la procédure et de l'instruction, mais qu'il a découverts postérieurement (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1; 129 V 200 consid. 1.1; CDAP PE.2018.0438 du 19 février 2019 consid. 2b; PE.2018.0135 du 31 janvier 2019 consid. 2b; PE.2018.0024 du 4 avril 2018 consid. 2a, et les références citées). Dans ces deux hypothèses, les faits invoqués doivent par ailleurs être "importants", soit de nature à modifier l'état de fait à la base de l'acte attaqué et à aboutir à un résultat différent en fonction d'une appréciation juridique correcte (cf. CDAP PE.2018.0438 du 19 février 2019 consid. 2b; PE.2018.0135 du 31 janvier 2019 consid. 2b; PE.2018.0031 du 6 juin 2018 consid. 3a, et la référence citée).

b) Lorsque l'autorité refuse d'entrer en matière sur une demande de réexamen, estimant que les conditions requises ne sont pas réunies, l'administré ne peut pas remettre en cause, par la voie d'un recours, la première décision sur laquelle l'autorité a refusé de revenir; il peut seulement faire valoir que l'autorité a nié à tort l'existence de conditions justifiant un réexamen. Les demandes de réexamen ne sauraient en effet servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives, ni à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1; 120 Ib 42 consid. 2b; TF 2C_908/2013 du 11 novembre 2013 consid. 2.1; 2D_138/2008 du 10 juin 2009 consid. 3.2; CDAP PE.2018.0438 du 19 février 2019 consid. 2b; PE.2018.0031 du 6 juin 2018 consid. 3b). Aussi faut-il admettre que les griefs tirés des pseudo-nova n'ouvrent la voie du réexamen que lorsque, en dépit d'une diligence raisonnable, le requérant n'a pas pu les invoquer - ou les produire s'agissant des moyens de preuve - dans la procédure précédant la décision attaquée ou dans la voie de recours ordinairement ouverte à son encontre, ce qu'il lui appartient de démontrer (cf. CDAP AC.2017.0438 du 28 janvier 2019 consid. 2b, et les références citées).

2. a) Jusqu’au 31 décembre 2017, les conditions auxquelles un étranger pouvait obtenir la naturalisation suisse figuraient dans l’ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN; RO 1952 1115) et, en droit cantonal, dans l’ancienne loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV; cf. Recueil annuel de la législation vaudoise, tome 201, 2004, p. 735). Ces textes légaux ont été abrogés le 1^er janvier 2018 avec l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) et de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11).

L’art. 50 LN consacre le principe de la non-rétroactivité de la loi, en prévoyant que l’acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s’est produit (al. 1) et que les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de la loi sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce qu’une décision soit rendue (al. 2). Au niveau cantonal, l'art. 68 LDCV dispose que l’acquisition et la perte du droit de cité et de la bourgeoisie sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s’est produit. L’art. 69 LDCV précise que les demandes de naturalisation déposées avant le 1^er janvier 2018 sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce que la décision finale sur l’admission ou le refus de la demande soit prononcée (al. 1). Est considérée comme valablement déposée au sens de l’alinéa 1, la demande présentée au moyen de la formule officielle complète et accompagnée de toutes les annexes requises au plus tard le dernier jour ouvré précédant le 1^er janvier 2018. L’autorité communale compétente atteste de la date de ce dépôt et du caractère complet du dossier déposé (al. 2). D’après l'exposé des motifs et projet de loi sur le droit de cité vaudois du Conseil d'Etat (EMPL) du mois d'août 2017, l’art. 69 LDCV précise à quel moment la demande est considérée comme valablement déposée afin d’éviter toute confusion et de régler au niveau communal les demandes déposées sous l’ancien droit et qui seraient traitées courant 2018.

La CDAP a retenu, au regard des art. 50 LN ainsi que 68 et 69 LDCV, que tant l'autorité de première instance que le Tribunal cantonal doivent faire application de l'ancien droit lorsque la demande de naturalisation a été formellement déposée avant le 1^er janvier 2018 (arrêts GE.2018.0090 du 4 janvier 2019 consid. 3; GE.2018.0092 du 9 novembre 2018 consid. 1; GE.2017.0216 du 11 juin 2018 consid. 1).

b) Selon l'art. 15 al. 1 aLN, l’étranger ne pouvait demander l’autorisation de naturalisation que s’il avait résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précédaient la requête. L'art. 15 al. 2 aLN précisait que, dans le calcul des douze ans de résidence, le temps que le requérant avait passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus comptait double. Selon l'art. 36 al. 1 aLN, au sens de la loi, la résidence était, pour l'étranger, la présence en Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers. Aux termes de l'art. 14 aLN, avant l’octroi de l’autorisation, il était prévu de s'assurer de l’aptitude du requérant à la naturalisation, soit d'examiner en particulier si le requérant s’était intégré dans la communauté suisse (let. a), s’était accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conformait à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromettait pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).

L'art. 8 aLDCV prévoyait que, pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger devait remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Le candidat présentait sa demande sur formule officielle, en principe à la commune vaudoise où il résidait (art. 9 al. 1 aLDCV). Il pouvait également l'adresser à la commune vaudoise où il avait résidé antérieurement pendant deux ans ou au lieu d'origine d'un membre de sa famille (art. 9 al. 2 aLDCV). Selon l'art. 6 aLDCV, le requérant était tenu de fournir tout document que l'autorité lui demanderait (al. 1); si cette obligation n'était pas respectée, l'autorité pourrait statuer en l'état du dossier (al. 2). L'art. 14 aLDCV disposait qu'après avoir contrôlé que le dossier contenait tous les documents requis, la municipalité statuait sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estimait que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, étaient remplies, la municipalité rendait une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmettait au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en était informé (al. 2). La bourgeoisie était accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estimait que les conditions de la naturalisation n'étaient pas remplies, la municipalité rejetait la demande et notifiait au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estimait que toutes les conditions n'étaient pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informait le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'opposait à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartenait au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions étaient remplies, faute de quoi la municipalité constatait, après l'échéance dudit délai, que la demande était devenue caduque (al. 5).

3. Le recourant fait valoir que la délivrance le 18 janvier 2018, soit après que la municipalité a rendu sa décision d'irrecevabilité, de son autorisation de séjour, qui était en cours de renouvellement lorsqu'il a déposé sa demande de naturalisation et qui lui aurait été remise en mains propres le 21 mars 2018, constituerait un fait nouveau pertinent, soit de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision de la municipalité du 29 décembre 2017 d'une manière telle que cette dernière aurait dû déclarer recevable sa demande de réexamen et entrer en matière. Le recourant est en effet d'avis que les conditions de naturalisation telles qu'elles existaient avant le 1^er janvier 2018 auraient, du fait du renouvellement de son autorisation de séjour, été remplies et que la naturalisation aurait dès lors dû lui être octroyée.

a) L'autorité intimée a déclaré irrecevable par décision du 29 décembre 2017, qui n'a pas fait l'objet d'un recours et est donc entrée en force, la demande de naturalisation du recourant non seulement du fait que ce dernier ne disposait pas de titre de séjour légal depuis le 31 août 2017, mais également parce qu'il manquait les adresses des personnes de référence, le formulaire relatif aux motivations et motifs pour lesquels il demandait sa naturalisation suisse et vaudoise ainsi que la quasi-totalité des documents originaux requis, soit un extrait du casier judiciaire, un extrait de l'office des poursuites, une attestation du CSR, de même que des attestations de résidence en Suisse durant les douze dernières années, dont trois dans le canton, dont l'année précédant la demande, avec une autorisation de séjour valable. Le recourant ne conteste à aucun moment ne pas avoir fourni avant le 31 décembre 2017 de manière complète tous les documents nécessaires à l'examen de sa situation. Il précisait ainsi dans sa demande de naturalisation du 21 décembre 2017 être encore dans l'attente de certains documents qu'il transmettrait à la commune dès réception et dans sa demande de réexamen du 22 mai 2018 produire à l'appui de cette dernière l'entier de la demande de naturalisation et des documents requis. Compte tenu du caractère incomplet de la demande de naturalisation, dont la formule officielle indiquait précisément les pièces à joindre, force est de constater que le recourant, assisté d'un mandataire, n'avait pas satisfait à son devoir de collaboration et que l'autorité intimée était fondée à statuer en l'état du dossier constitué (cf. art. 6 aLDCV, que citait la formule officielle) et à déclarer irrecevable la demande, déposée sous l'ancien droit, pour ce motif déjà. Pour ce même motif en outre, la demande de naturalisation du recourant ne pouvait être considérée comme valablement déposée avant le 1^er janvier 2018 au sens de l'art. 69 al. 1 et 2 LDCV. Le renouvellement de l'autorisation de séjour du recourant le 18 janvier 2018 n'est ainsi pas susceptible de constituer à lui seul un fait nouveau important, soit de nature à modifier l'état de fait à la base de la décision de la municipalité du 29 décembre 2017, entrée en force, et à aboutir à un résultat différent.

b) A supposer même que le renouvellement de son autorisation de séjour selon décision du 18 janvier 2018 constituerait un motif de réexamen au sens de l'art. 64 al. 1 let. a ou let. b LPA-VD, l'on ne saurait de toute manière considérer comme recevable la demande de réexamen du recourant. En effet, le renouvellement de l'autorisation de séjour du recourant a eu lieu le 18 janvier 2018, soit pendant le délai de recours, qui courait jusqu'au 2 février 2018, contre la décision d'irrecevabilité du 29 décembre 2017 de la municipalité notifiée le 3 janvier 2018 à l'intéressé. Si ce dernier indique n'avoir été informé du renouvellement de son autorisation de séjour que le 21 mars 2018, il n'en demeure pas moins qu'il ne pouvait ignorer qu'une telle procédure était en cours lorsque la décision de la municipalité du 29 décembre 2017 lui a été notifiée. L'on pouvait ainsi attendre de lui, et ce d'autant plus qu'il était assisté par un mandataire professionnel, qu'il se renseigne auprès du SPOP quant à l'avancée de la procédure de renouvellement de son autorisation de séjour, ce qui lui aurait formellement permis d'en disposer alors même que le délai de recours contre la décision d'irrecevabilité de la municipalité du 29 décembre 2017 n'était pas échu, et donc d'agir en temps utile.

Le grief du recourant n'est en conséquence pas fondé.

4. Le recourant invoque également une violation de son droit d'être entendu à l'appui de la procédure de réexamen qu'il a initiée.

a) Conformément aux art. 29 al. 2 Cst et 33 al. 1 LPA-VD, les parties ont le droit d'être entendues.

Aux termes de l'art. 29 al. 4, 1^ère phr., LDCV, en cas de non-réalisation des conditions matérielles, le Service accorde au requérant un délai de 30 jours pour présenter ses arguments et moyens de preuve.

b) Le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu à l'appui de sa demande de réexamen, en se fondant sur les dispositions précitées ainsi que sur les art. 6 et 14 al. 5 aLDCV. Il fait valoir que la municipalité aurait statué en l'état du dossier, alors même que, bien que sa demande de naturalisation ait pu être incomplète, il aurait pu s'attendre à ce qu'elle lui octroie un délai pour la compléter en fournissant des documents qu'il aurait pu lui transmettre sans difficulté ou suspende la procédure afin qu'il puisse compléter sa demande, sachant qu'il l'avait prévenue que des documents manquants lui seraient prochainement envoyés.

Le grief selon lequel la municipalité aurait violé son droit d'être entendu ne saurait fonder une demande de réexamen. Si l'intéressé entendait se prévaloir d'un tel élément, il lui appartenait de recourir dans le délai de trente jours dont il disposait pour contester la décision de la municipalité du 29 décembre 2017.

Le grief du recourant est ainsi infondé.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à la charge du recourant (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), qui versera en outre des dépens à la commune, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de ******** du 29 juin 2018 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV. Le recourant versera une indemnité de 1'000 (mille) francs à la Commune de ******** à titre de dépens.

Lausanne, le 18 juin 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.