TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 mai 2019

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Michel Mercier et M. Fernand Briguet, assesseurs; M. Fabien Andrey, greffier.

Recourante

A.________, à ********, c/o ********, à ********,

Autorité intimée

Service de l'emploi (SDE), Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, à Lausanne

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, du 22 juin 2018 (sanction pour infraction à la loi sur les travailleurs détachés)

Vu les faits suivants:

A. La société italienne A.________ est active dans le domaine du second œuvre et du montage. B.________ apparaît être le représentant légal de cette société.

B. Le 5 octobre 2017, B.________ a annoncé au Service de l'emploi (SDE) une activité lucrative pour travailleurs détachés. Celle-ci concernait C.________ et avait trait à une prestation de montage-charpenterie à la ******** à ******** (VD). L'activité devait se dérouler entre le 9 et 13 octobre 2017. L'attestation d'annonce remise à cette occasion indique les éléments suivants:

"[...]

ATTENTION: votre annonce ne respecte pas le délai d'annonce préalable de huit jours. Veuillez prendre immédiatement contact avec notre service (info.sde@vd.ch), afin de reporter votre mission. Dans le cas contraire, vous pouvez être sanctionné pour infraction à l'obligation d'annonce.

[...]"

Le 9 octobre 2017, l'intéressé a annoncé un deuxième employé en la personne de D.________.

C. Le 2 février 2018, le SDE s'est adressé à B.________, représentant de A.________. Il l'a avisé du fait que son entreprise avait fourni en 2017 des prestations sur le chantier ******** à ******** sans avoir informé les autorités conformément aux prescriptions légales. Le SDE a également indiqué que l'annonce déposée en ligne le 5 octobre 2017 pour un début d'activité le 9 octobre 2017 était tardive.

D. Le 6 avril 2018, B.________ a indiqué par courriel au SDE que les travailleurs avaient uniquement pu réaliser sur place l'inspection du site et convenir de la manière dont les travaux seraient exécutés avec le client, soit le 10 octobre 2017, et que les travaux de montage n'avaient pu débuter que le 16 octobre 2017 en raison du mauvais temps et du manque de matériel de chantier.

E. Par décision du 22 juin 2018, le SDE a infligé à A.________ une amende de 2'000 (deux mille) francs pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce de travailleurs détachés (non-respect du délai d'annonce de huit jours).

F. Par acte daté du 11 septembre 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la Cour, le Tribunal, la CDAP) d'un recours dirigé contre la décision du SDE. La société explique que l'appréciation du SDE serait arbitraire, et que les travaux d'inspection et les entretiens avec le client sur les prochaines étapes ou la planification de projets ne seraient pas des activités soumises à l'obligation d'annonce et au respect du délai de huit jours. Elle estime avoir informé l'autorité avant l'entrée en Suisse, et avoir sur place uniquement vérifié la possibilité d'exécuter les travaux plus tard (en inspectant le site et en se mettant d'accord sur les modalités de l'exécution des travaux). Elle se prévaut par ailleurs de sa bonne foi, estimant avoir informé l'autorité sans pour autant qu'il s'agisse d'une obligation. Elle conclut à l'annulation de la décision entreprise. Le 8 octobre 2018, elle a informé la Cour de céans avoir élu un domicile en Suisse pour les besoins de la procédure.

Dans sa réponse du 29 octobre 2018, le SDE a conclu au rejet du recours, considérant que l'inspection du site et la planification des travaux de montage de la charpente avec le client sont soumis à l'obligation d'annonce, et que le caractère urgent de l'intervention n'était pas démontré puisqu'elle ne visait pas à réparer un dommage imprévisible ou à prévenir un plus grand dommage.

Le 9 novembre 2018, la recourante s'est encore déterminée, précisant que la date de l'inspection était imprévisible, car dépendante des conditions météorologiques, de l'état de la route et des conditions de circulation.

G. La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. a) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'évènement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD). Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD).

Selon la jurisprudence, une disposition qui assimile l'utilisation de la poste pour l'observation d'un délai à la remise de l'acte à l'autorité elle-même entend régulièrement un bureau de poste suisse (ATF 97 I 6 traduit in: JT 1972 p. 2). Ainsi, lorsque l'écrit a été remis à un bureau de poste étranger, le délai n'est considéré comme observé que si l'envoi est pris en charge par la poste suisse le dernier jour au plus tard (ATF 92 II 215 traduit in: JT 1966 p. 574). Le Tribunal fédéral a rappelé que la règle selon laquelle un acte de recours doit être remis en temps utile à un bureau de poste suisse n'a pas été adoptée sans de motifs sérieux. En effet, il n'est nullement exclu que, dans certains pays, la date du sceau postal puisse ne pas correspondre à celle de la remise de l'envoi. Par ailleurs, cette règle permet d'éviter que l'autorité judiciaire ne sache pas, durant un laps de temps plus ou moins long, si une décision est ou n'est pas attaquée (ATF 104 Ia 4 consid. 3).

b) En l'occurrence, la décision contestée du 22 juin 2018 a été notifiée à la recourante le 3 août 2018. Compte tenu des féries judiciaires (art. 96 LPA-VD), le délai de recours expirait le 14 septembre 2018. L'acte de recours a été remis à la poste italienne le 12 septembre 2018, puis transmis aux services postaux suisses en date du 14 septembre 2018. Conformément à la jurisprudence précitée (cf. ég. arrêt CDAP MPU.2009.0006 consid. 1b/bb du 12 juin 2009), l'envoi a été pris en charge par la poste suisse le dernier jour du délai de recours, de sorte qu'il est intervenu en temps utile (cf. art. 20 al. 1 et 96 al. 1 LPA-VD). Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 al. 1 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Il est reproché à la recourante d'avoir fourni des prestations en Suisse sans avoir informé les autorités compétentes conformément aux exigences légales, soit de s'être annoncée tardivement. L'autorité mentionne à cet égard l'art. 6 de la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (en abrégé loi sur les travailleurs détachés; LDét; RS 823.20) et 6 de l'ordonnance du 21 mai 2003 sur les travailleurs détachés en Suisse (ODét; RS 823.201).

a) L’Accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 et entré en vigueur le 1^er juin 2002 (ALCP; RS 0.142.112.681) accorde aux ressortissants des Etats contractants un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité économique salariée, d’établissement en tant qu’indépendant ainsi que le droit de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a, 3 et 4 ALCP); il accorde également aux prestataires de services le droit de fournir un service pour une prestation sur le territoire de l’autre partie contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile (art. 1 let. b et 5 ALCP).

L’art. 2 § 4 annexe I ALCP précise que les parties contractantes peuvent imposer aux ressortissants des autres parties contractantes de signaler leur présence sur leur territoire.

Concrétisant cette dernière disposition, l'art. 9 al. 1^bis OLCP a la teneur suivante:

"En cas de prise d’emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par année civile ou de services fournis par un prestataire indépendant pendant 90 jours ouvrables au plus par année civile, la procédure de déclaration d’arrivée (obligation d’annonce, procédure, éléments, délais) au sens de l’art. 6 de la loi du 8 octobre 1999 sur les travailleurs détachés [LDét; RS 823.20] et de l’art. 6 de l’ordonnance du 21 mai 2003 sur les travailleurs détachés en Suisse [ODét; RS 823.201] s’applique par analogie. Le salaire ne doit pas être annoncé. En cas de prise d’emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par année civile, l’annonce doit s’effectuer au plus tard la veille du jour marquant le début de l’activité."

b) L'art. 6 LDét est formulé en ces termes:

"Art. 6 Annonce

1. Avant le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment:

a. l'identité et le salaire des personnes détachées en Suisse;

b. l'activité déployée en Suisse;

c. le lieu où les travaux seront exécutés.

2. L’employeur joint aux renseignements mentionnés à l’al. 1 une attestation par laquelle il confirme avoir pris connaissance des conditions prévues aux art. 2 et 3 et s’engage à les respecter.

3. Le travail ne peut débuter que huit jours après l'annonce de la mission.

4. L'autorité désignée par le canton en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, fait immédiatement parvenir une copie de l'annonce à la commission tripartite cantonale ainsi que, le cas échéant, à la Commission paritaire instituée par la convention collective de travail déclarée de force obligatoire de la branche concernée.

5. Le Conseil fédéral précise les éléments que doit contenir l'annonce. Il détermine:

a. les cas dans lesquels l'employeur peut être exempté de l'annonce;

b. les cas dans lesquels des dérogations au délai de huit jours sont autorisées.

6. Il règle la procédure."

Quant à l'art. 6 ODét, il prévoit que la procédure d’annonce prévue à l’art. 6 de la loi est obligatoire pour tous les travaux d’une durée supérieure à huit jours par année civile (al. 1); par ailleurs, cette procédure d'annonce est obligatoire pour tous les travaux, qu'elle qu'en soit la durée, si ces travaux relèvent de la construction, du génie civil et du second œuvre (al. 2 let. a). Enfin, l'art. 6 al. 4 ODét précise que l'annonce doit être faite au moyen d'un formulaire officiel et comporter divers renseignements sur la personne du travailleur et sur le travail à accomplir, énumérés aux let. a à e.

Selon l'art. 7 al. 1 let. d LDét, le contrôle du respect des conditions fixées dans la LDét incombe aux autorités désignées par les cantons pour les autres dispositions que celles énumérées à l'art. 7 al. 1 let. a à c. Le SDE est l'autorité compétente au sens de l'art. 7 al. 1 let. d LDét (art. 71 al. 1 de la loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi [LEmp; BLV 822.11]).

Au chapitre des sanctions, l'art. 9 al. 2 let. a LDét prévoit qu'en cas d'infraction à l'art. 6, l'autorité cantonale compétente peut prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d'un montant de 5000 fr. au plus. C'est l'art. 32a OLCP qui sanctionne les infractions relatives aux obligations de déclaration des prestataires de services indépendants. Cette disposition prévoit qu'est puni d'une amende de 5000 francs au plus quiconque contrevient, intentionnellement ou par négligence, aux obligations d'annonce prévues à l'art. 9 al. 1^bisOLCP.

3. La recourante expose avoir uniquement vérifié sur place la possibilité d'exécuter les travaux plus tard (en inspectant le site et en se mettant d'accord sur les modalités de l'exécution des travaux avec le client), et qu'il ne s'agirait pas d'activités soumises à l'obligation d'annonce. Les véritables travaux n'auraient débuté que le 16 octobre 2017.

a) Le chiffre 3.1.4 des Directives et commentaires concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes édictées par le Secrétariat d'Etat aux migrations (les directives) traite des délimitations entre les activités soumises ou non à l'obligation d'annonce, et précise ce qui suit:

"En pratique, l'obligation d'annonce pose certains problèmes de délimitation. L'annexe 5 des présentes directives établit une liste d'exemples indiquant quelles sont les activités lucratives et prestations soumises à l'obligation d'annonce dans le cadre de l'ALCP et lesquelles ne le sont pas."

L'annexe 5 des annexes aux Directives OLCP prévoit que constituent des activités soumises à l'obligation d'annonce les rencontres ou entretiens avec des clients et/ou des sous-traitants (ch. 2/b), ce qui inclut les réunions avec des clients, notamment les entretiens sur les prochaines étapes ou la planification de projets.

En l'occurrence, la recourante admet elle-même que ses employés ont effectué une "activité d'inspection et des entretiens avec les clients", ceci dans le cadre de son activité de montage-charpenterie. Il est dès lors manifeste qu'il s'agit d'activités soumises à l'obligation d'annonce au sens de l'art. 6 al. 2 let. a ODét.

Le grief de la recourante apparaît ainsi mal fondé. Au demeurant, il ressort des échanges de courriels entre la recourante et l'autorité intimée que les activités précitées se sont déroulées le 10 octobre 2017, soit 5 jours seulement après son annonce, et ceci en infraction à l'art. 6 al. 3 LDét.

4. A cet égard, la recourante se prévaut de l'art. 6 al. 3 ODét et expose que l'inspection en cause avait le caractère d'un évènement imprévisible dépendant des conditions météorologiques, de l'état de la route et de la circulation, de sorte que le travail pouvait débuter avant l'expiration du délai de huit jours.

a) L'art. 6 al. 3 ODét précise qu'exceptionnellement et dans les cas d'urgence tels que le dépannage, un accident, une catastrophe naturelle ou un autre événement non prévisible, le travail pourra débuter avant l'expiration du délai de huit jours visé à l'art. 6, al. 3, de la loi, mais au plus tôt le jour de l'annonce.

Le ch. 3.3.5 des directives précitées précise ce qui suit:

"L'existence d'une situation d'urgence est reconnue par les autorités cantonales si certaines conditions sont cumulativement remplies, en particulier les conditions suivantes:

· la prestation de travail sert à réparer un dommage survenu de manière imprévisible et a pour but d'éviter un plus grand dommage;

· la prestation de travail a lieu sans délai, en règle générale trois jours civils au plus tard après la survenance du dommage (dimanche et jours fériés compris).

La nécessité d'une prestation de travail avant l'échéance du délai de huit jours prévu par l'art. 6 al. 3 LDét peut être reconnue exceptionnellement, notamment dans les cas suivants:

· nécessité de remettre en état des machines de travail, appareils, dispositifs de transport ou véhicules indispensables au maintien de l'exploitation de l'entreprise et ayant subi des pannes graves ou des dommages;

· nécessité de parer ou de remédier à des perturbations dans la marche de l'entreprise, directement provoquées par un cas de force majeure;

· nécessité de parer ou de remédier à des perturbations dans l'approvisionnement en énergie, en chauffage ou en eau ainsi que dans la circulation des transports publics ou privés;

· activités indispensables et impossibles à différer visant à sauvegarder la vie et la santé des personnes et des animaux et à prévenir des atteintes à l'environnement;

· avancement de travaux dans certaines branches en raison d'intempéries (par ex. changement imminent des conditions climatiques comme arrivée du froid après une longue période de chaleur). Les travaux à effectuer pendant l'engagement ne sont possibles que dans des conditions climatiques précises et leur report serait impossible techniquement ou ne serait pas supportable économiquement en dépit de mesures de protection (par ex. travaux d'étanchéité sur des joints de tous types en cas de grand froid)."

b) En l'occurrence, la recourante ne se prévaut pas d'une situation d'urgence qui justifierait son intervention au sens de cette disposition. En effet, elle n'invoque pas l'existence d'un dommage imprévisible, ou dont l'ampleur s'accroitrait du fait de l'absence d'intervention, ni n'invoque d'ailleurs la présence d'un cas exceptionnel figurant dans la liste ci-dessus. En effet, elle se limite à exposer que la date de l'inspection était imprévisible huit jours à l'avance du fait d'être soumise aux conditions météorologiques, à l'état de la route ou aux conditions de circulation. Or elle n'allègue aucunement de la nécessité de l'avancement des travaux en raison d'intempéries, ni ne prétend que leur report serait techniquement impossible ou non supportable économiquement en dépit de mesures de protection. Ce grief est ainsi également mal fondé.

5. Reste à déterminer dans quelle mesure le montant de l'amende se justifie.

a) On l'a vu, le montant maximal de l'amende prévue par l'art. 32a OLCP est de 5'000 fr. Selon une jurisprudence constante, la sanction doit avoir un effet dissuasif, de sorte que des amendes substantielles doivent en principe être infligées dans chaque cas, sous peine de vider de leur contenu les mesures d'accompagnement liées à l'ouverture du marché suisse dans le cadre de la libre circulation des personnes. En cas de défaut ou de retard d'annonce, l'amende doit en règle générale être fixée à un montant de 2'000 fr. (voir notamment les arrêts PE.2017.0037 du 15 septembre 2017; PE.2015.0063 du 11 mai 2015; PE.2014.0233 du 28 novembre 2014; PE.2013.0237 du 17 octobre 2013; PE.2009.0674 du 25 mars 2010).

b) Il ressort du cas d'espèce que la recourante a procédé par la voie de l'annonce le 5 octobre 2017, annonçant une activité lucrative pour travailleurs détachés entre le 9 et le 13 octobre 2017. A cette occasion, elle a été directement rendue attentive au fait que son annonce ne respectait pas le délai d'annonce préalable.

Son comportement démontre qu'elle n'entendait pas se soustraire à la procédure d'annonce, mais qu'elle s'est trompée sur le délai préalable d'annonce et sur les activités soumises à l'obligation d'autorisation. Elle n'a d'ailleurs pas cherché à lever d'éventuels doutes entre le 5 et le 9 octobre 2017 en dépit de l'avertissement précité. A tout le moins, il convient donc de retenir une négligence fautive de la part de la recourante, qui aurait dû contacter le SDE afin de s'assurer des autorisations nécessaires au vu des activités prévues, ou à défaut, reporter la mission. Incidemment, on relève que la recourante indique que ce n'est que par manque de matériel et du fait du mauvais temps que les travaux n'ont pu commencer entre les 9 et 13 octobre 2017. On peine ainsi à suivre la recourante lorsqu'elle prétend avoir été de bonne foi en procédant à l'annonce préalable sans y être obligée.

La Cour de céans constate que le montant de l'amende en question est loin du maximum légal de 5'000 francs. Un montant de 2'000 fr. est conforme à la jurisprudence précitée et permet de tenir compte équitablement de la gravité de la faute commise. L'appréciation de l'autorité intimée à cet égard ne prête pas le flanc à la critique et peut être confirmée.

6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu l’issue du recours, les frais d’arrêt seront mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, du 22 juin 2018, est confirmée.

III. Les frais d'arrêt, par 600 (six cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 mai 2019

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.