TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 octobre 2019

Composition

M. Alex Dépraz, président;  MM. Fernand Briguet et Marcel-David Yersin, assesseurs  ; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourant

 

A.________ à ******** représenté par Me Cinzia PETITO, avocate à Lausanne, 

  

 

Autorités intimées

1.

Municipalité de Corseaux,     

 

2.

Municipalité de Chardonne,

représentées par Me Christine SATTIVA-SPRING, avocate à Lausanne,   

 

  

Autorité concernée

 

B.________, à Lucens,   

  

 

Objet

       Amarrage, port    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Corseaux et de la Municipalité de Chardonne du 12 septembre 2018 concernant l'utilisation d'un véhicule dans le port de la Pichette Est

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est au bénéfice depuis 1994 d'un droit de boucle du type D-7 au port de la Pichette, situé sur le territoire des communes de Corseaux et de Chardonne. Le port est divisé en deux espaces: le premier est constitué d'une digue qui dessert divers pontons où sont stationnés les bateaux; le second est constituée d'une jetée, où sont directement amarrées les embarcations. La place d'amarrage dont A.________ est titulaire (n° S-59) est située presque à l'extrémité est de la jetée. A.________ est par ailleurs propriétaire d'une cabine (n°19), dont il a également fait l'acquisition en 1994, qui se trouve à l'est du port. Une distance d'environ 500m passant par la digue puis par la jetée sépare sa cabine de sa place d'amarrage.

B.                     La digue et la jetée sont librement accessibles au public. L'art. 18 let. k du règlement du Port de la Pichette-Est, adopté par le Conseil communal de Chardonne ainsi que par celui de Corseaux le 26 avril 1994 et par le Canton de Vaud le 5 avril 1995 (ci-après: le règlement du port), précise qu'il est interdit de circuler avec tout véhicule sur la jetée, sauf autorisation du garde-port. Plusieurs panneaux, installés aux divers accès au port, prohibent expressément l'usage de vélos, tant sur la digue que sur la jetée.

C.                     La B.________, à laquelle l'exploitation du port a été confiée depuis 1999, avait rejeté, le 11 décembre 2001, une demande d'A.________ de pouvoir faire usage de son vélo dans le port pour des raisons médicales. Elle a réitéré son interdiction formelle de circuler à vélo dans l'enceinte du port le 20 août 2004. Constatant qu'A.________ poursuivait néanmoins ses trajets à vélo, la B.________ a invité, le 15 juillet 2005, les Municipalités de Corseaux et de Chardonne à prendre les mesures idoines pour que cesse ce comportement.

D.                     Le 8 septembre 2014, la B.________ a adressé un ultime avertissement à A.________, le sommant de cesser toute circulation à vélo sur la digue et les quais du port.

Entre 2014 et 2017, divers incidents ont opposé A.________ avec les gardes-ports et un des responsables de la B.________.

E.                     Le 10 janvier 2017, les Municipalités de Corseaux et de Chardonne ont également adressé à A.________ une ultime sommation, l'enjoignant au respect de l'interdiction de circuler à vélo dans l'enceinte du port, sous la menace d'un possible retrait de son droit d'amarrage.

Les Municipalités de Corseaux et de Chardonne ont été saisies le 14 mai 2017 d'une nouvelle demande d'A.________, tendant à être autorisé à faire usage d'un vélo pour effectuer le trajet entre sa cabine n°19, où il stationne un vélo, et sa place d'amarrage. Cette requête était motivée par des raisons médicales, A.________ soutenant être dans l'impossibilité d'effectuer à pied le déplacement entre sa cabine et son bateau.

Une audience a eu lieu, le 24 octobre 2017, à laquelle ont assisté A.________, assisté de son conseil Me Cinzia Petito, Antoine Lambert, Syndic de la Commune de Corseaux et Jean-Luc Ducret, Municipal de la Commune de Chardonne.

Le 14 mai 2018, A.________ a évoqué la possibilité d'utiliser, en lieu et place de son vélo, une trottinette électrique munie d'un siège.

Le 21 mars 2018, les Municipalités de Corseaux et de Chardonne ont informé A.________ de leur intention de lui interdire de circuler à vélo dans le port de la Pichette, son droit d'amarrage demeurant acquis.

F.                     Le 12 septembre 2018, les Municipalités de Corseaux et de Chardonne ont décidé de refuser d'autoriser A.________ à utiliser aussi bien un vélo qu'une trottinette électrique pour se déplacer à l'intérieur du port de la Pichette.

G.                    Par acte du 22 octobre 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision des Municipalités de Corseaux et de Chardonne (ci-après: les autorités intimées) du 12 septembre 2018, concluant à son annulation et au renvoi de la cause aux autorités intimées. Il a demandé, à titre de mesures provisionnelles, à pouvoir être autorisé à circuler à vélo pour se déplacer dans le port de la Pichette pendant la durée de la procédure.

La B.________ (ci-après: la B.________) s'est déterminée le 28 novembre 2018, concluant au rejet du recours.

Les Municipalités de Corseaux et de Chardonne ont déposé leur réponse le 8 février 2019, concluant au rejet du recours. Subsidiairement, elles ont conclu à ce que le recourant soit autorisé à utiliser, pour une durée limitée, un déambulateur pour ses déplacements dans le port de la Pichette. Elles ont sollicité par ailleurs l'audition des gardes-port à titre de témoins.

Le recourant a répliqué le 11 avril 2019, modifiant ses conclusions. Il a requis principalement la réforme de la décision attaquée, en ce sens qu'il est autorisé à utiliser un vélo pour se déplacer sur le port de la Pichette pour une durée illimitée et a conclu subsidiairement à l'annulation de la décision du 12 septembre 2018.

H.                     Le Tribunal a tenu une audience le 22 mai 2019, au Port de la Pichette, en présence notamment d'A.________, assisté de Me Cinzia Petito, ainsi que, pour les Municipalités de Corseaux et de Chardonne, Aurélie Flückiger, municipale de Chardonne, Antoine Lambert, syndic de Corseaux, assistés de Me Christine Sattiva Spring, et pour la B.________,C.________.

Le recourant a retiré à cette occasion sa requête de mesures provisionnelles.

A l'issue de l'audience, la cause a été suspendue pour permettre aux parties de s'entendre sur une solution transactionnelle.

Les parties n'étant pas parvenues à un accord, elles ont sollicité la reprise de la procédure le 1er juillet 2019. Le recourant a produit à cette occasion des déterminations complémentaires et a formulé une requête de mesures superprovisionnelles, tendant à l'autoriser à circuler à vélo dans le port de la Pichette durant la procédure.

Les parties se sont encore exprimées les 2, 5, 9 et 12 juillet 2019.

I.                       Le juge instructeur a rejeté, par décision du 10 juillet 2019, la requête de mesures superprovisionnelles formulée par le recourant.

J.                      Le Tribunal a statué sans ordonner d'autre mesure d'instruction.   

Considérant en droit:

1.                      Rendue par des municipalités sans être susceptible de recours devant une autre autorité, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai légal, le recours satisfait en outre aux autres conditions de forme prévues par la loi, si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 79 et 99 LPA-VD).

2.                      Les autorités intimées ont requis l'audition de deux témoins.

Dans la mesure où le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier, notamment quant à la motivation de la décision attaquée, l'audition de ces témoins n'apparaît pas nécessaire si bien qu'il convient de rejeter cette requête par appréciation anticipée des preuves.

3.                      Le recourant considère que l'interdiction qui lui est faite de circuler sur son vélo dans le port de la Pichette constitue une violation de l'art. 18 let. k du règlement du port. Il soutient que des raisons médicales devraient lui permettre d'obtenir une dérogation à l'interdiction générale d'utiliser des véhicules dans le port.

a) Les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour appliquer leur réglementation communale, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101 s., traduit in: JdT 2014 I 211; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s., traduit in: JdT 2011 I 183).

b) L'art. 18 let. k du règlement du port dispose qu'il est interdit de circuler avec tout véhicule sur la jetée, sauf autorisation du garde-port.

Les cycles étant qualifiés de "véhicules sans moteurs" au sens de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), ils doivent à cet égard répondre aux prescriptions (cf. art. 18 LCR). Il convient de les distinguer des engins assimilés à des véhicules, qui sont des moyens de locomotion à roues ou à roulettes mus par la seule force musculaire des utilisateurs, tels que les patins à roulettes, rollers, trottinettes et vélos d'enfants (cf. art. 1 al. 10 de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière [OCR; RS 741.11]). Ces engins peuvent en effet utiliser alternativement certaines chaussées et les aires de circulation destinées aux pétons telles que les trottoirs, chemins ou bandes longitudinales pour piétons et zones piétonnes (art. 50 al. 1 OCR). Ils sont tenus d'observer les règles de circulation en vigueur pour les piétons (art. 50a al. 1 OCR).

Les autorités intimées pouvaient ainsi considérer, sans excéder leur pouvoir d'appréciation, que la notion de véhicule tirée de la réglementation du port prohibait l'utilisation d'un cycle, mais pas nécessairement celle d'engins assimilés à des véhicules, tels que des trottinettes non électriques ou vélos d'enfants.

c) Il reste dès lors à examiner si l'autorité a refusé à juste titre de mettre le recourant au bénéfice d'une autorisation exceptionnelle, possibilité que réserve l'art. 18 let. k du règlement du port. 

Les autorités intimées entendent en substance préserver la sécurité publique en interdisant l'usage de cycles dans tout le périmètre du port de la Pichette. Elles craignent en effet le risque de collision avec des piétons et d'éventuelles chutes accidentelles dans l'eau. Les difficultés motrices du recourant, que les autorités intimées mettent au demeurant en doute, et son intérêt à utiliser un vélo pour parcourir la distance séparant son casier de son bateau, ne permettraient pas de justifier l'octroi d'une autorisation exceptionnelle. Les autorités intimées craignent également de créer un précédent et d'être ainsi contraintes d'accéder à d'autres demandes. La disposition réglementaire viserait en réalité des circonstances différentes, susceptible de se produire ponctuellement, telle une situation d'urgence.  

aa) Les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 112 consid. 3b/aa p. 114; 118 Ia 175 consid. 2d p. 178 s.; 108 Ia 74 consid. 4a p. 79 et les références citées). En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 112 Ib 51 consid. 5 p. 53; cf. également Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, n. 862; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 2012, p. 640; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2014, p. 429 s.). Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l'octroi d'une dérogation (cf. arrêts TF 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4; 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et les références citées).  

bb) En l'espèce, il convient d'abord de relever que les autorités intimées n'ont jusqu'ici pas fait usage de la clause dérogatoire prévue par l'art. 18 let. k du règlement du port; elles ont en outre indiqué en audience ainsi que dans leurs écritures vouloir interpréter restrictivement cette disposition, par crainte d'ouvrir une brèche et de voir se multiplier les exceptions. Pour sa part, le recourant ne soutient pas que d'autres personnes auraient été autorisées à se rendre avec un véhicule - à l'exception d'engins assimilés à des véhicules dont il est fait état ci-dessus (consid. 4a) - sur les quais ou sur la jetée du port. La pratique des autorités intimées poursuit en outre un but raisonnable. La cohabitation entre cyclistes et piétons peut en effet s'avérer délicate, ce d'autant plus lorsque l'espace disponible est restreint. Or, en l'occurrence, le Tribunal a pu constater que la largeur des quais n'excédait par endroit pas 2,5 mètres, en particulier devant la buvette. Certes, la largeur de la jetée est plus importante et on peut supposer que des cyclistes, pour autant que ceux-ci roulent prudemment, et des piétons pourraient cohabiter sans difficultés majeures, même en cas d'affluence. On peut néanmoins comprendre la crainte des autorités intimées de voir des demandes analogues à celles du recourant se multiplier, avec pour conséquence un accroissement du risque redouté.

L'intérêt privé du recourant à pouvoir utiliser le moyen de transport qu'il juge le plus approprié à son état de santé ne permet pas de justifier une atteinte à l'intérêt public défendu par les autorités intimées. Il n'est ainsi pas nécessaire de s'interroger sur la portée et la valeur probante des certificats médicaux produits par le recourant. Certes, ceux-ci attestent d'une incapacité du recourant de pouvoir se déplacer sur une grande distance. Sans nier les douleurs ressenties par le recourant et les difficultés qui en résultent pour se déplacer, l'instruction a permis d'établir que le recourant n'est pas dans l'impossibilité totale de se mouvoir. Si tel devait être le cas, il aurait encore la possibilité de se déplacer au moyen d'une chaise roulante, de sorte que la décision attaquée n'a pas pour effet de le priver, de fait, de son accès à sa place d'amarrage. Il n'appartient en effet pas aux autorités intimées de consentir une dérogation à leur règlement communal, mais bien au recourant d'opter pour un moyen de transport qui soit admissible dans les espaces réservés aux piétons. Les contraintes qui résultent pour lui de l'impossibilité d'utiliser son vélo dans le périmètre du port sont d'ailleurs semblables à celles qu'il subit pour l'ensemble de ses déplacements dans d'autres zones réservées aux piétons.

Il résulte de ce qui précède que les autorités intimées n'ont pas excédé le large pouvoir d'appréciation qui doit leur être reconnu dans l'application de leur règlementation en refusant d'accorder au recourant une dérogation pour circuler en vélo jusqu'à sa place d'amarrage.

4.                      Le recourant prétend encore que le refus des autorités intimées de l'autoriser à circuler à vélo dans le périmètre du port serait constitutive d'une inégalité de traitement.

a) L'art. 8 al. 2 Cst. interdit non seulement la discrimination directe, mais également la discrimination indirecte. Une telle discrimination existe lorsque la réglementation, qui ne désavantage pas directement un groupe déterminé, défavorise particulièrement par ses effets et sans justification objective, les personnes appartenant à ce groupe. Ainsi, aux termes de l'art. 2 al. 2 2ème hypothèse de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (LHand; RS 151.3), il y a inégalité lorsqu'une différence de traitement nécessaire au rétablissement d'une égalité de fait entre les personnes handicapées et les personnes non handicapées fait défaut. Eu égard à la difficulté de poser des règles générales et abstraites permettant de définir pour tous les cas l'ampleur que doit revêtir l'atteinte subie par un groupe protégé par l'art. 8 al. 2 Cst. par rapport à la majorité de la population, la reconnaissance d'une situation de discrimination ne peut résulter que d'une appréciation de l'ensemble des circonstances du cas particulier. En tout état de cause, l'atteinte doit revêtir une importance significative, le principe de l'interdiction de la discrimination indirecte ne pouvant servir qu'à corriger les effets négatifs les plus flagrants d'une réglementation étatique (ATF 142 V 316 consid. 6.1.2 p. 323 s; 138 I 205 consid. 5.5 p. 213 s.; Eleonor Kleber, La discrimination multiple, 2015, p. 156 s. et les réf.).  

b) Le recourant prétend qu'en raison de son handicap, il se trouve dans une situation moins favorable que d'autres utilisateurs des infrastructures du port. La décision attaquée n'entrave toutefois pas le recourant dans ses déplacements. Aucune barrière architecturale ne l'empêche de se rendre à son bateau en fauteuil roulant, si une marche de 500m à chaque trajet séparant sa cabine de son bateau est inenvisageable. On ne voit ainsi pas en quoi la décision attaquée consacrerait une inégalité de traitement au détriment du recourant en raison de son handicap. Il est par ailleurs surprenant, même si cela n'est pas déterminant pour l'issue du litige, que le recourant n'ait pas entamé une quelconque démarche pour trouver une place d'amarrage située plus proche des places de stationnement, de manière à réduire la durée de la marche requise au stricte nécessaire. 

Il suit de ce qui précède que les autorités intimées étaient fondées à considérer que l'intérêt privé du recourant devait céder le pas devant les objectifs de sécurité publique visés par leur réglementation communale.

5.                      Le recourant soutient par ailleurs que les autorités intimées auraient adopté une attitude contradictoire, et partant non conforme au principe de la bonne foi. Il explique avoir fait l'acquisition d'une cabine, en 1994, aux seules fins de pouvoir y stocker un vélo destiné à faciliter les trajets jusqu'à son bateau.

a) En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst. En vertu de celui-ci, les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (ATF 144 II 49 consid. 2.2; arrêt 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1). Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261). De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53).  

Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; arrêt TF 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1).

b) On ne saurait d'emblée considérer qu'un reçu des clés de la cabine n°19 du 22 février 1995, signé de la main du seul recourant, qui contient la note manuscrite "avec accord suite entretien avec M. D.________ pour circuler dans le Port Pichette avec nos 3 vélos", ait valeur de promesse au sens de la jurisprudence précitée. Il en va de même du bulletin d'inscription relatif à l'acquisition d'une cabine, du 28 novembre 1994, qui contient la note manuscrite "Pour l'usage de nos vélos dans le port". Le recourant n'est ainsi pas parvenu à démontrer, alors que cette preuve lui incombe, que l'autorité compétente pour octroyer une autorisation dérogatoire serait intervenue en sa faveur. A toutes fins utiles, il convient également de relever que les diverses pièces qui fondent aux yeux du recourant son droit à la protection de sa bonne foi, sont antérieurs à l'approbation du règlement du port par le Conseil d'Etat. La condition que la réglementation n'ait pas changé depuis que l'assurance a été donnée n'est ainsi pas non plus réalisée, sans qu'il ne soit nécessaire d'examiner si les autres conditions sont réunies.

Pour le surplus, le recourant ne saurait se prévaloir d'une tolérance des autorités. La B.________ avait en effet déjà refusé en 2001 une précédente demande du recourant tendant à l'usage d'un vélo dans le port. Toutefois, le recourant n'a pas hésité à circuler à nouveau au moyen de son vélo dans le périmètre du port, ce qui lui avait valu de nouvelles remises à l'ordre les 20 août 2004 et 15 juillet 2005. La B.________ l'a à nouveau enjoint, le 8 septembre 2014, à respecter l'interdiction de circuler à vélo dans le port. Par la suite, le comportement du recourant a donné lieu à différentes altercations avec les garde-ports. Certes, il s'est écoulé près d'une dizaine d'années entre les deux dernières injonctions et on ne saurait exclure que l'un ou l'autre garde-port se soit montré moins strict vis-à-vis du recourant, ce que les autorités intimées paraissent admettre par ailleurs. On ne saurait pour autant en déduire que les autorités intimées auraient sciemment toléré une violation de leur réglementation, ce qui au demeurant ne serait de toute manière pas suffisant.

Le grief de violation du principe de la bonne foi doit dès lors être rejeté.  

6.                      Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Dans la mesure où les autorités intimées ont agi avec l'assistance d'un mandataire professionnel, elles ont droit à une indemnité à titre de dépens qui sera également mise à la charge du recourant (art. 55 LPA-VD).

 


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision des Municipalités de Corseaux et de Chardonne, du 12 septembre 2018, est confirmée.

III.                    Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge d'A.________.

IV.                    A.________ versera aux Commune de Corseaux et de Chardonne une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 4 octobre 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.