TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 août 2019

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Alex Dépraz et M. Guillaume Vianin, juges; M. Vincent Bichsel, greffier

 

Recourant

 

 A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Police Région Morges, Comité de direction, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne   

  

 

Objet

      Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décision de la Police Région Morges du 1er novembre 2018

 

Vu les faits suivants:

A.                     a) Le 17 juin 2018, A.________ (le recourant) a adressé aux "membres du CODIR [Comité de direction] de l'Association de communes Police Région Morges (PRM)" un courrier dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Je me permets de vous écrire en tant que citoyen-contribuable d'une commune concernée par la PRM.

Vous trouverez en annexe un « constat photographique » qu'il me paraît utile de vous faire parvenir.

Pour le citoyen que je suis, voir deux policiers en tenue de travail semblant « boire des verres » entre 10h20 et 11h30 (au minimum 70 minutes) est pour le moins surprenant.

[…]

Il est bien possible que ces deux hommes étaient en congé et qu'ils avaient à cœur de mener durant leur temps libre une mission conviviale de police de proximité, ce qui serait très louable de leur part, ou qu'ils menaient une mission de prévention en profitant de l'hospitalité d'un vigneron…

…quoi qu'il en soit ce n'était pas évident à comprendre pour les observateurs/trices de la scène.

Mais il est aussi peut-être possible que ces deux hommes étaient « en service » et qu'ils se sont fait offrir gracieusement un apéro prolongé par un vigneron alors qu'ils effectuaient une mission de contrôle de son installation, cela sans aucune crainte de sanction d'un-e supérieur-e qui pourrait les apercevoir.

Je ne suis bien entendu pas qualifié pour juger si ces hommes respectaient les règlements, notamment le temps de pause autorisé et/ou la consommation de boissons à base de raisin, qui s'appliquent à leur profession, mais, dans le doute, et par mesure de précaution, il me semble quand même utile de porter à votre connaissance ces faits afin que vous puissiez, si vous le jugez nécessaire, interpeller le Commandant de la PRM sur la base de ce « constat photographique », et évaluer ensuite la manière qu'a la PRM d'exercer les prestations complémentaires qu'elle facture aux communes, l'image que ces comportements peuvent refléter, sans parler des « contrôle de qualité » qui sont effectués, ou pas, par la hiérarchie.

Je recevrai avec intérêt vos réflexions sur ces sujets."

Etait joint le "constat photographique" auquel il est fait référence dans ce courrier, comprenant six photographies prises à la "********" le "******** juin 2018 entre 10:21 et 11:32".

Par courrier du 5 juillet 2018, le Comité de direction de la PRM a accusé réception de courrier et informé le recourant que des vérifications seraient effectuées.

b) Par courrier électronique adressé le 22 août 2018 à la présidente du Comité de direction de la PRM, A.________ a accusé réception du courrier du 5 juillet 2018 et notamment indiqué ce qui suit:

"N'ayant pas reçu de nouvelles de votre part […], je me permets de vous demander, en vertu de la LInfo [loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information, BLV 170.21]:

-  copie du document que vous avez certainement reçu de la PRM suite à mon courrier du 17 juin,

-  copie du concept de contrôle qualité appliqué à la PRM." 

Le 22 septembre 2018, le recourant a encore en substance relevé que le fait que sa demande n'avait pas encore été traitée constituait un déni de justice formel, "la LInfo prévoyant une réponse dans les quinze jours".

Par courrier adressé au recourant le 5 octobre 2018, le Comité de direction de la PRM a indiqué qu'à la suite de sa "dénonciation", il avait été procédé à des investigations internes qui avaient montré qu'aucune faute n'était susceptible d'être reprochée à l'un ou l'autre de ses collaborateurs. Les remarques du recourant avaient dès lors été "classées sans suite", étant précisé "pour le surplus" que les deux documents requis dans son courrier électronique du 22 août 2018 "n'exist[ai]ent pas".

c) S'étonnant de l'inexistence des documents concernés - en référence notamment à la teneur du "Rapport de gestion 2016", dont il résulte en particulier qu'en cas de "plaintes concernant le comportement des agents", le Commandant de la PRM "demand[ait] systématiquement une détermination écrite au collaborateur" -, A.________ a reformulé ses demandes comme il suit par courrier du 9 octobre 2018:

"[…] je vous demande donc de bien vouloir me faire parvenir, en vertu de la LInfo,

1.      la/les déterminations écrites des collaborateurs, document/s qui doit/vent bien exister sachant que vous avez considéré avoir reçu une dénonciation.

De plus, afin de me permettre de bien comprendre votre dernier courrier, je vous prie de me faire parvenir tout document utile, et notamment:

2.      les références ou copies des lois, règlements et directives concernant la consommation d'alcool durant le service, les temps de pause autorisés ainsi que les règles concernant le port de l'uniforme hors service,

3.      les fiches horaires anonymisées du ********06.2018 des deux fonctionnaires pris en photo sur un stand de vigneron, ou du moins leur horaire de début et de fin de travail, ainsi que leur/s temps de pause/s officiel.

Par acquis de conscience, je me permets de vous rappeler l'existence des art. 12 et 14 al. 3 LInfo."

Après avoir accusé réception de ce courrier le 15 octobre 2018 et indiqué qu'il ferait l'objet d'une "minutieuse analyse dans les meilleurs délais", le Comité de direction de la PRM a adressé le 1er novembre 2018 un courrier au recourant dont la teneur est en substance la suivante:

"Les renseignements d'ordre réglementaire que vous demandez sont accessibles sur le site internet de la Police Région Morges; il faut se référer à la Convention collective de travail [CCT], spécialement à l'article 7.9, qui concerne la consommation d'alcool.

Les fiches horaires, même anonymisées, ne peuvent pas vous être transmises, en raison de la protection de la personnalité des collaborateurs concernés. En effet, votre demande concerne des personnes facilement identifiables."

B.                     a) A.________ a déposé le 3 novembre 2018 un "recours sur la base de la loi du 24.9.2002 sur l'information" devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, exposant en particulier ce qui suit:

"[…] je recours contre les réponses/décisions du CODIR de la Police région Morges (PRM) […] suite à mes demande d'informations.

[…]

Malgré de nombreux échanges compliqués, je n'ai pas réussi à obtenir des renseignements satisfaisants, à mon sens, du CODIR de la PRM, si ce n'est une information non-documentée m'indiquant qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à ces collaborateurs et qu'aucun rapport, ou autre document écrit, n'existait sur cette affaire. Je n'ai pas plus réussi à savoir formellement si les hommes en question étaient en service, en pause ou en congé au moment des faits constatés.

Je conçois que l'on ne peut exiger d'une autorité un document qui n'existe pas, mais il me semble que l'autorité intimée devrait au moins se donner la peine d'expliquer l'absence d'un document qui, à priori, devrait « systématiquement » exister selon un rapport de gestion […].

Pour ce qui est de ma demande de documents réglementaires […], je suis étonné d'avoir été renvoyé à une CCT se trouvant sur internet, cela pour la seule problématique de la consommation d'alcool, sans même la mention du lien à suivre
- de manière générale, ce mode de faire me paraît pour le moins peu respectueux des personnes ne maîtrisant pas, ou mal, l'internet.

Concernant les fiches horaires anonymisées […], là aussi il me semble que le CODIR aurait pu me renseigner d'une manière ou d'une autre sans violer les droits des collaborateurs.

Au vu de ce qui précède, je me permets de vous demander de bien vouloir:

       -    admettre le présent recours,

       -    vérifier si les (non)réponses du CODIR peuvent être considérées comme conformes à la LInfo,

       -    si ce n'est pas le cas, renvoyer la cause au CODIR de la PRM."

Dans sa réponse du 26 novembre 2018, l'autorité intimée (par l'intermédiaire de son conseil) a conclu au rejet du recours, "avec suite de frais et dépens", indiquant en substance ce qui suit:

"[…] Les quatre premières [photographies du « constat photographique »; cf. let. A/a supra] concernent deux représentants de la police du commerce, portant un tee-shirt à l'effigie de la PRM, mais n'étant pas en uniforme. Les deux dernières photos […] concernent deux autres collaborateurs, en uniforme, de la brigade de proximité. […]

[…]

S'agissant des quatre premières photographies, celles-ci concernent des collaborateurs qui n'étaient pas en service. Sous réserve de cette vérification, la PRM n'a pas procédé à d'autres investigations. […]

S'agissant des deux autres collaborateurs de la brigade de proximité, ceux-ci étaient en service, raison pour laquelle ils étaient en uniforme. Selon l'ordre de service interne, ils devaient manger sur place (manifestation ********). Aucun rapport écrit n'a été demandé par le Commandant de la PRM, puisque ces collaborateurs ont précisément suivi ses ordres.

L'ordre de service étant un document interne à l'administration, il n'a pas à être produit (art. 9 al. 2 LInfo). De plus, la transmission des ordres de service serait de nature à compromettre la sécurité ou l'ordre public (art. 16 al. 2 litt. b LInfo).

Quant aux fiches horaires des deux collaborateurs de la police du commerce, celles-ci n'ont pas à être produites. En effet, les horaires des membres de la PRM sont irréguliers et n'ont pas à être connus des tiers, pour des raisons de protection de la sphère privée des collaborateurs (art. 16 al. 3 LInfo) et de protection de la sécurité publique en général (art. 16 al. 2 litt. b LInfo)."

b) Le recourant a répliqué par écriture du 11 décembre 2018, indiquant qu'il maintenait ses "demandes du 9.12.2018, et donc [s]on recours". Il a fait valoir que la tenue des collaborateurs qui n'étaient pas en service ("tee-shirt PRM bleu") pouvait être assimilée, "en tout cas pour le public", à leur tenue de travail, uniforme et réglementaire, respectivement qu'il paraissait "raisonnable pour les citoyens de partir du principe que des policiers portant leur tenue habituelle de travail, siglée Police Région Morges, soient en service"; il s'étonnait en outre d'apprendre que les intéressés auraient été hors service
- dans la mesure où il lui semblait que peu de temps auparavant, ils contrôlaient des stands -, et rappelait que sa demande portait également sur les règles sur le port de l'uniforme hors service. Il contestait pour le reste que l'ordre de service puisse être qualifié de document interne ou que sa diffusion puisse être de nature à compromettre l'ordre public, et estimait que l'autorité intimée n'expliquait pas de façon satisfaisante quel intérêt public ou privé prépondérant justifierait que les fiches horaires, même anonymisées, soient soustraites au principe de transparence; il relevait dans ce cadre que ces fiches permettraient de faire toute la clarté sur la question de savoir si les collaborateurs concernés étaient ou non en service à ce moment-là. Le recourant se déclarait en revanche "satisfait" des explications fournies s'agissant des policiers de proximité prenant leur repas de midi.

Dans sa duplique du 1er février 2019, l'autorité intimée a en substance repris les motifs avancés dans sa réponse au recours, précisant en particulier que la transmission de l'ordre de service "serait de nature à compromettre la sécurité ou l'ordre public, puisque les citoyens connaîtraient quelles sont les habitudes, les mécanismes de contrôle ou le dispositif mis en place pour assurer la sécurité publique" et que dans ce cadre, "l'effet de surprise [était] nécessaire à l'efficacité de l'action publique, lorsqu'il s'agi[ssait] de préserver la sécurité publique"; elle a en outre maintenu que les fiches horaires n'avaient pas à être divulguées, en raison de la protection de la sphère personnelle des collaborateurs en cause et du fait qu'une telle diffusion "pourrait porter atteinte à l'efficacité des contrôles, en raison de leur prévisibilité". 

Le recourant a encore maintenu son recours par écriture du 9 février 2019.

c) Invitée par le tribunal à produire "tout document (autre que l'art. 7.6 de la CCT) qui existerait en lien avec les conditions et modalités du port de l'uniforme par les collaborateurs de la PRM en et hors service, respectivement pour fournir toute information utile à ce propos", l'autorité intimée a en particulier exposé ce qui suit par écriture du 24 mai 2019:

"Il faut bien distinguer deux choses:

-  l'uniforme (porté par les policiers)

-  les pièces vestimentaires à l'effigie de la PRM (mises à disposition des collaborateurs non policiers)

La [présente] procédure […] concerne des collaborateurs non policiers, soit des collaborateurs de la police du commerce pris en photographie par le recourant.

Le polo et la ceinture, portés par les collaborateurs civils pris en photographie par M. A.________, ne sont pas considérés comme des pièces d'uniforme. Leur port n'est donc pas réglementé.

S'agissant de l'uniforme de police officiel […], celui-ci est réglementé. Il ne peut pas être modifié et doit respecter la Charte Unimatos. Unimatos est une association, sans but lucratif, qui a pour but de développer des synergies dans l'acquisition du matériel de police, afin de doter le policier d'un équipement pratique et unifié, tout en réalisant des économies d'échelle. Elle repose sur la convention du 7 avril 2006 pour l'uniforme de travail, signée par les membres de la conférence des Commandants de polices cantonales de la Romandie, Berne et Tessin (CCPC RBT). Ces membres sont des cantons de Suisse latine, ainsi que la Ville de Lausanne. La PRM respecte ladite convention et l'a formalisé[e] dans l'ordre de service 04/2012, dont une copie est jointe à la présente.

A l'exception de cet ordre de service, PRM n'a aucun directive interne sur le port de l'uniforme […]."

Le recourant, à qui cette écriture ainsi que l'ordre de service évoqué ont été communiqués et qui a été invité à déposer ses éventuelles observations complémentaires, n'a plus réagi depuis lors.

C.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). La demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme et n'a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché (art. 10 al. 1 LInfo).

Selon l'art. 12 LInfo, l'autorité répond aussi rapidement que possible, mais en tous les cas dans les quinze jours à compter de la date de réception de la demande (al. 1) - délai qui peut "exceptionnellement" être prolongé aux conditions des al. 2 et 3 de cette disposition. Aux termes de l'art. 20 LInfo, pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art. 2 LInfo, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (al. 1); l'entité compétente adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection des données et l'information (al. 2).

L'intéressé peut recourir au Préposé à la protection des données et l'information, ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). S'agissant de la procédure, il résulte de l'art. 27 LInfo que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit être rapide, simple et gratuite (al. 1); pour le surplus, la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites décisions (al. 3).

b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Selon l'art. 42 LPA-VD, la décision contient notamment les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis: les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d) ainsi que l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f).

c) En l'occurrence, après que l'autorité intimée lui a indiqué par courrier du 5 octobre 2018 que les investigations qu'elle avait menées avaient montré qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à l'un ou l'autre de ses collaborateurs et que ses remarques avaient en conséquence été classées sans suite, respectivement que les deux documents dont il requérait la production dans son courrier électronique du 22 août 2018 n'existaient pas (cf. let. A/b supra), le recourant a "reformulé" sa demande par courrier du 9 octobre 2018; en référence aux dispositions de la LInfo, il a requis dans ce cadre les déterminations écrites des collaborateurs concernés, document dont il relevait qu'il devait bien exister puisque sa demande initiale avait été considérée comme une dénonciation, les références ou copies des normes applicables s'agissant de la consommation d'alcool durant le service, les temps de pause et le port de l'uniforme hors service, enfin les fiches horaires anonymisées des deux collaborateurs "pris en photo sur un stand de vigneron" (cf. let. A/c supra).

L'autorité intimée a fait suite à cette demande par son courrier du 1er novembre 2018, renvoyant le recourant, s'agissant des renseignements d'ordre réglementaire qu'il demandait, à consulter la Convention collective de travail accessible sur son site Internet (en particulier à l'art. 7.9 de cette convention en lien avec la consommation d'alcool), et refusant pour le reste de lui transmettre les fiches horaires même anonymisées des collaborateurs concernés (cf. let. A/c supra). Il n'est pas contesté que ce courrier est constitutif d'une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, à tout le moins en tant que l'autorité intimée a refusé de faire droit à la requête du recourant tendant à ce que lui soient transmises les fiches horaires anonymisées des deux collaborateurs en cause.

L'absence de dispositif à proprement parler dans cette décision (cf. art. 42 let. d LPA-VD) n'apparaît pas déterminante en l'occurrence, dans la mesure où le refus en cause est clairement exprimé par ailleurs. La décision attaquée ne contient pas davantage les règles juridiques sur lesquels elle s'appuie (cf. art. 42 let. c LPA-VD), ce vice ayant toutefois été réparé dans la réponse au recours (cf. let. B/a supra), ni l'indication des voies de droit (cf. art. 42 let. f LPA-VD); ce dernier vice n'affecte pas la validité de la décision attaquée dans les circonstances du cas d'espèce - le recourant ne le soutient du reste pas -, dès lors que nonobstant l'absence d'indication des voies de droit, cette décision a été contestée en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) devant la cour de céans, qui est compétente pour connaître du présent recours (cf. art. 21 al. 1 et 27 al. 3 LInfo; art. 27 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007
- ROTC; BLV 173.31.1 -, en lien avec l'art. 92 LPA-VD; cf. ég. pour comparaison CDAP PE.2015.0434 du 22 février 2016 consid. 1c). L'attention de l'autorité intimée n'en est pas moins attirée, à toutes fins utiles, sur la teneur de l'art. 42 LPA-VD en lien avec le contenu des décisions.

d) Pour le reste, il n'est pas contesté que le recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Cela étant, il convient en premier lieu d'examiner si et dans quelle mesure le recours conserve un objet.

a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1).

L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. L'objet de la contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble; en revanche, les rapports juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la contestation, mais non pas dans l'objet du litige (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2; TF 2C_470/2017 précité, consid. 3.1; CDAP PS.2013.0058 du 26 août 2014 consid. 2a). Pour le reste, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références).

b) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti notamment par l'art. 29 al. 2 Cst., implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2, 134 I 83 consid. 4.1 et les références). La motivation peut en outre être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et la référence; TF 2C_382/2017 du 13 décembre 2018 consid. 4.1; CDAP PE.2018.0413 du 16 janvier 2019 consid. 3a).

Comme on l'a déjà vu, l'art. 42 let. c LPA-VD prévoit dans ce cadre que la décision contient notamment "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie".

c) En l'espèce, la décision attaquée fait suite à la demande du recourant telle que reformulée dans son courrier du 9 octobre 2018, demande qui portait sur trois points distincts (cf. let. A/c supra).

aa) Le recourant a en premier lieu requis que lui soient transmises les "déterminations écrites des collaborateurs" concernés, relevant que ces documents devaient bien exister dès lors qu'il résultait du "Rapport de gestion 2016" qu'en cas de plainte concernant le comportement des agents, le Commandant de la PRM demandait systématiquement une détermination écrite au collaborateur.

Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a exposé à cet égard que les quatre premières photographies du "constat photographique" communiqué initialement par le recourant (cf. let. A/a supra) concernaient deux représentants de la police du commerce qui n'étaient pas en service, de sorte qu'elle n'avait procédé à aucune autre investigation. Quant aux deux autres photographies, elles concernaient des collaborateurs de la brigade de proximité en service, qui devaient manger sur place (dans le cadre de la manifestation de la Grande Table); aucun rapport écrit ne leur avait été demandé dès lors qu'ils avaient précisément suivi les ordres du Commandant de la PRM.

Il convient de relever d'emblée qu'il aurait été opportun que les explications de l'autorité intimée sur ce point figurent dans la décision attaquée. Sous cet angle, cette décision (dans laquelle il n'est fait aucune mention de la demande du recourant à ce propos) n'est en effet pas sans prêter le flanc à la critique en regard des exigences de motivation telles que rappelées ci-dessus; le fait que l'autorité intimée ait précédemment indiqué, dans son courrier du 5 octobre 2018, que les documents requis par le recourant "n'exist[ai]ent pas" ne saurait être considéré comme suffisant dans ce cadre, dès lors que cette information était en contradiction apparente avec la teneur du Rapport de gestion auquel le recourant s'est référé dans son courrier du 9 octobre 2018 - de sorte qu'il appartenait à l'autorité intimée d'exposer, même succinctement, les raisons pour lesquelles aucun rapport écrit n'avait été demandé aux collaborateurs concernés en l'occurrence, comme elle l'a fait dans sa réponse au recours.

En lien avec l'éventuelle ouverture d'une procédure disciplinaire par une autorité à la suite d'une dénonciation, le tribunal se contentera pour le reste de rappeler, à toutes fins utiles, que la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure (art. 35 al. 2 LPA-VD) et que le dénonciateur n'a dans ce cadre pas qualité de partie, sauf disposition expresse contraire (art. 13 al. 2 LPA-VD).  

Cela étant, il s'impose de constater que le défaut de motivation de la décision attaquée sur ce point a été réparé dans le cadre de la réponse au recours de l'autorité intimée, dont les explications emportent la conviction du tribunal. Le recourant n'a au demeurant pas réitéré ses griefs à ce propos dans ses écritures ultérieures. Il y a dès lors lieu de retenir qu'en tant qu'il portait sur ce point, le recours n'a plus d'objet.

bb) Dans son courrier du 9 octobre 2018, le recourant a par ailleurs requis que lui soient transmis "les références ou copies des lois, règlements et directives concernant la consommation d'alcool durant le service, les temps de pause autorisés ainsi que les règles concernant le port de l'uniforme hors service".   

La CCT à laquelle l'autorité intimée se réfère dans la décision attaquée contient à cet égard des dispositions sur la consommation de boissons alcoolisées (ch. 7.9 par. 3) ainsi que sur la durée de travail, les vacances et les congés (ch. 5), singulièrement sur les pauses (ch. 5.5). L'art. 7.6 CCT ("Port des habits de travail") concerne spécifiquement la question de la fourniture de la tenue de travail, et non celle des règles concernant le port de cette tenue hors et en service; à la requête du tribunal, l'autorité intimée a toutefois produit l'ordre de service 04/2012 ad hoc à l'appui de son écriture du 24 mai 2019, précisant qu'il n'existait aucune autre directive interne à ce propos.

En lien avec les règles concernant le port de l'uniforme hors et en service également, il aurait été bienvenu que l'autorité intimée renseigne le recourant de façon plus complète dans la décision attaquée déjà. Quoi qu'il en soit, il s'impose de constater que ce dernier a désormais eu accès à l'ensemble des documents requis, de sorte que son recours n'a plus d'objet sur ce point. C'est le lieu de relever que son grief en lien avec le fait que l'autorité intimée l'a renvoyé à consulter la CCT sur le site Internet de la PRM, "sans même la mention du lien à suivre", ne résiste manifestement pas à l'examen; si véritablement il ne maîtrise "pas, ou mal Internet", respectivement s'il a éprouvé des difficultés à trouver la CCT concernée sur le site Internet de la PRM (ce qui semble au demeurant peu vraisemblable, dès lors qu'il s'est lui-même adressé à l'autorité intimée par courrier électronique le 22 août 2018 et qu'il gère lui-même un site Internet), il lui appartenait dans un premier temps de s'adresser à l'autorité intimée afin d'avoir les précisions nécessaires voire, le cas échéant, d'obtenir une version imprimée de ce document - ce qu'il ne prétend pas avoir fait; il apparaît manifestement pour le reste qu'une très grande majorité de la population a une maîtrise suffisante de l'utilisation d'Internet pour accéder à un document sur la base d'informations telles que celles données en l'occurrence par l'autorité intimée, à laquelle on ne peut dès lors reprocher aucun manquement sur ce point. Quant aux remarques du recourant dans le cadre de sa réplique selon lesquelles la tenue des représentants de la police du commerce qui n'étaient pas en service pourrait être assimilée par le public à leur tenue de travail, elles échappent à l'objet de la contestation tel que circonscrit par la décision attaquée et, partant, à l'objet du litige - qui ne porte que sur les informations devant être transmises à ce propos au recourant dans le cadre de la LInfo; le tribunal ne voit aucune raison de remettre en cause dans ce cadre les informations de l'autorité intimée selon lesquelles les collaborateurs concernés portaient un t-shirt à l'effigie de la PRM mais n'étaient pas en uniforme, soit qu'ils ne portaient pas "leur tenue habituelle de travail" - quoi qu'en dise le recourant dans sa réplique.

cc) Dans son courrier du 9 octobre 2018, le recourant a encore requis que lui soient transmises "les fiches horaires anonymisées du ********06.2018 des deux fonctionnaires pris en photo sur un stand de vigneron, ou du moins leur horaire de début et de fin de travail, ainsi que leur/s temps de pause/s officiel". Après que l'autorité intimée a exposé dans sa réponse au recours, en lien avec les collaborateurs de la brigade de proximité qui étaient en service sur les photographies produites par le recourant, les motifs pour lesquels elle estimait qu'elle n'avait pas à produire l'ordre de service concerné, le recourant a encore contesté ces motifs dans sa réplique, soutenant que ce document devrait lui être communiqué.

Seuls ces deux points demeurent ainsi litigieux dans le cadre de la présente procédure.

3.                      a) Selon son art. 1, la LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment (al. 2) de l'information transmise d'office par les autorités (let. a) respectivement de l'information transmise sur demande (let. b).

Concernant les informations transmises sur demande et comme on l'a déjà vu (consid. 1a), l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

b) Selon l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel; ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, qui se réfère notamment à l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9).

A teneur de l'art. 9 al. 2 LInfo, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la présente loi. L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale (concernant la notion de document interne, cf. ég. CDAP GE.2018.0218 du 6 mars 2019 consid. 2b et les références).

c) S'agissant des "limites" à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservés par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 16     Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

     […]

     b.  une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

     […]

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants:

a.   la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

[…]

Art. 17       Refus partiel

1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

Selon l'EMPL déjà mentionné en lien avec la notion d'information susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics, une information nuit au public si sa diffusion empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la population; c'est dans chaque cas d'espèce que les autorités déterminent si l'information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester l'exception et non pas se transformer en règle (p. 2656 ad art. 16 al. 2 let. b LInfo).

d) En l'espèce, dans sa duplique du 1er février 2019, l'autorité intimée a notamment invoqué la disposition de l'art. 16 al. 2 let. b LInfo pour justifier son refus de transmettre au recourant le document requis, et ce tant s'agissant des fiches horaires des représentants de la police du commerce que de l'ordre de service des collaborateurs de la brigade de proximité. Elle a exposé dans ce cadre que la transmission de l'ordre de service "serait de nature à compromettre la sécurité ou l'ordre public, puisque les citoyens connaîtraient quelles sont les habitudes, les mécanismes de contrôle ou le dispositif mis en place pour assurer la sécurité publique", et que "l'effet de surprise [était] nécessaire à l'efficacité de l'action publique, lorsqu'il s'agi[ssait] de préserver la sécurité publique"; quant à la diffusion des fiches horaires, elle "pourrait porter atteinte à l'efficacité des contrôles, en raison de leur prévisibilité". 

Le tribunal ne voit aucun motif de ne pas faire sienne cette appréciation. Il apparaît en effet manifestement que la transmission d'informations relatives à l'organisation interne des services de police - s'agissant notamment des heures de début et de fin de service de leurs collaborateurs respectivement des heures de début et de fin des pauses de ces derniers - pourrait être de nature à empêcher cette autorité d'assurer sa mission consistant notamment à protéger la population. C'est le lieu de rappeler que la LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (cf. art. 1 al. 1 LInfo), et ce indépendamment de tout intérêt particulier dont pourrait se prévaloir la personne déposant une demande d'information; on voit mal dans ce cadre, à l'évidence, que tout un chacun puisse obtenir les fiches horaires ou autres ordres de service de l'ensemble des collaborateurs des services de police, avoir ainsi connaissance notamment du nombre de policiers en activité suivant les jours de la semaine et les heures, mais également des habitudes, mécanismes de contrôle et dispositifs mis en place, sans que cela ne soit de nature à compromettre l'activité des services concernés. On ne voit pas pour le reste qu'une transmission partielle (au sens de l'art. 17 LInfo) des documents requis par le recourant serait possible en l'occurrence.

Le tribunal relève que le recourant a été dûment informé des règles applicables s'agissant en particulier de la durée du travail, de l'horaire de travail et des pauses des collaborateurs de la PRM (cf. art. 5.1, 5.2 et 5.5 de la CCT), ainsi que du fait que les deux représentants de la police du commerce n'étaient pas en service lorsque l'intéressé les a photographiés; le tribunal ne voit aucun motif de douter de cette dernière affirmation de l'autorité intimée, quoi que semble en penser le recourant.

Le refus de l'autorité intimée de transmettre les fiches horaires et l'ordre de service requis par le recourant doit donc être confirmé en tant qu'une telle transmission serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics au sens de l'art. 16 al. 2 let. b LInfo, sans qu'il soit nécessaire pour le reste d'apprécier si et dans quelle mesure un tel refus serait également injustifié en tant que l'ordre de service constituerait un document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo - ce qui semble au demeurant douteux - respectivement en tant que la transmission des fiches horaires serait de nature à occasionner une "atteinte notable à la sphère privée" (au sens de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo) des collaborateurs concernés.

4.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la procédure judiciaire en la matière étant gratuite sous réserve des cas de demande abusive (cf. art. 21a LInfo).

L'autorité intimée, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1). Compte tenu des circonstances, en particulier du fait que, comme on l'a vu, la décision attaquée n'est pas sans prêter le flanc à la critique s'agissant tant des indications qu'elle était censée contenir que de sa motivation (cf. consid. 1c, 2c/aa et 2c/bb supra), il se justifie de réduire le montant des dépens à 500 fr. (cf. art. 56 al. 1 LPA-VD) à la charge du recourant (art. 55 al. 2 LPA-VD). C'est le lieu de préciser que la gratuité de la procédure prévue par l'art. 21a LInfo ne s'étend pas aux dépens, mais uniquement aux frais judiciaires; le recourant aurait au demeurant pu contester la décision attaquée d'abord devant le Préposé à l'information (cf. art. 21 al. 1 LInfo), lequel doit dans un premier temps tenter la conciliation afin d'amener les parties à un accord (cf. art. 21 al. 3 LInfo).  

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Dans la mesure où il conserve un objet, le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 1er novembre 2018 par le Comité de direction de la Police Région Morges est confirmée.

III.                    A.________ versera à la Police Région Morges la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens. 

IV.                    Il n'est pas perçu d'émolument.

Lausanne, le 14 août 2019

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.