TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 mai 2019

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Jean-Luc Colombini juge et Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey, assesseure.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Mike HORNUNG, à Genève,

Autorité intimée

Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Secrétariat général, à Lausanne

Autorités concernées		1.		Service de la population (SPOP), à Lausanne
	2.		Tribunal de protection de l'adulte et de l'enfant, à Genève

Objet
	Recours A.________ c/ décision du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) du 26 octobre 2018 (acte de libération de la nationalité suisse)

Vu les faits suivants:

A. A.________, née le ******** 1937 à ********, ********, en Italie, originaire de ******** (******** - VD), a acquis la nationalité suisse par mariage en 1961 tout en gardant sa nationalité italienne. Elle est divorcée depuis le ******** 1984. Le 24 septembre 2018, A.________ a écrit au Consulat général de Suisse à Milan en exposant que depuis le 1^er mars 2017 elle était retournée en Italie où elle avait officiellement établi sa résidence depuis le 3 avril 2017. Considérant que la nationalité suisse, qui lui avait été acquise par mariage, ne lui était plus utile, A.________ demandait à en être libérée, n'étant plus intéressée à garder une double nationalité.

B. Par décision du 26 octobre 2018, le Département de l'économie, de l'innovation et du sport du Canton de Vaud (ci-après: DEIS), à qui la demande de A.________ a été transmise par le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après: SEM) a prononcé l'acte de libération de la nationalité suisse qui a été notifié via le SEM en mains propres à l'intéressée à la représentation suisse à Milan le 20 novembre 2018.

C. Par courrier du 30 novembre 2018, l'avocat Mike Hornung (ci-après: le curateur) a informé le DEIS que par voie de mesures superprovisionnelles (ordonnance du 22 mars 2017 du Tribunal de protection de l'adulte et de l'enfant de la République et canton de Genève - ci-après: TPAE), puis par mesures provisionnelles (ordonnance du
18 août 2017 du TPAE), il avait été nommé curateur de portée générale dans l'intérêt de A.________. Il estimait en substance que les conditions légales de la libération de la nationalité n'étaient manifestement pas remplies, car d'une part, sa protégée était privée de l'exercice des droits civils et ne pouvait dès lors demander seule à être libérée de sa nationalité, et d'autres part, que le domicile des personnes sous curatelle de portée générale se trouvant au siège de l'autorité de protection de l'adulte, soit dans le canton de Genève, la condition d'absence de séjour en Suisse de l'intéressée faisait défaut.

D. Par courrier du 18 décembre 2018, le Chef du Service de la population du canton de Vaud (ci-après: SPOP) a invité le curateur à former recours à l'encontre de l'acte de libération de la nationalité devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en précisant que, pour le surplus, les conditions d'un réexamen de la décision n'étaient pas remplies.

E. Par acte du 20 décembre 2018, le curateur de A.________ (ci-après: la recourante) a formé recours à l'encontre de l'acte de libération de la nationalité suisse du 26 octobre 2018 en concluant à son annulation. Il reprend pour l'essentiel les arguments de son courrier au DEIS du 30 novembre 2018. Le 9 janvier 2019, le TPAE a informé la CDAP qu'en tant qu'autorité de protection de l'adulte, il avait dû formellement autoriser le curateur à recourir contre la décision d'acte de libération de la nationalité suisse et se ralliait aux conclusions du recours. Le TPAE rappelait qu'outre la question de domicile, la recourante était privée de l'exercice des droits civils et sa capacité de discernement paraissait, au regard des faits portés à sa connaissance, altérée. Il demandait donc que la CDAP procède, le cas échéant, à un examen concret de la capacité de discernement de la recourante dont la présomption est réfragable. Considérant que l'annulation de la décision entreprise constituait un intérêt majeur et prépondérant de la recourante, le TPAE a produit l'intégralité du dossier concernant la mesure de curatelle de portée générale.

F. Le SPOP a déposé sa réponse au recours le 18 janvier 2019. Il fait valoir que la notion de séjour au sens de la législation sur la nationalité doit être comprise comme "lieu où la personne habite effectivement" et non pas comme "domicile au sens du Code civil" et que la recourante dispose jusqu'à preuve du contraire de sa capacité de discernement de sorte qu'elle pouvait exercer seule le droit strictement personnel que constitue la demande de libération de la nationalité suisse. Le SPOP estime en outre que, du point de vue de la protection des données, il n'avait pas à tenir compte des procédures et pièces qui ne le concernaient pas tout en admettant qu'il aurait eu techniquement la faculté de prendre connaissance des deux décisions de l'autorité de protection de l'adulte genevoise relatives à l'instauration de la curatelle de portée générale en faveur de la recourante. Dans une écriture du 18 janvier 2019, le Chef du DEIS renvoie à la réponse du SPOP.

G. La cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. a) Selon l'art. 37 de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité (LN; RS 141.0), tout citoyen suisse est, à sa demande, libéré de la nationalité suisse s'il ne séjourne pas en Suisse et s'il a une nationalité ou l'assurance d'en obtenir une (al. 1); la libération est prononcée par l'autorité du canton d'origine (al. 2); le droit de cité cantonal et communal, de même que la nationalité suisse, se perdent lors de la notification de l'acte de libération (al. 3).

Dans le canton de Vaud, les art. 5 et 55 al. 2 de la loi vaudoise du
19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11) prévoient que le Service cantonal dont relève le droit de cité, en l'occurrence le Service de la population, Secteur Naturalisations (SPOP), est l'autorité compétente pour prononcer la libération du droit de cité et de la nationalité suisse, ainsi que pour établir l'acte de libération. La libération du droit de cité liée à celle de la nationalité suisse est régie par le droit fédéral (art. 55 al. 1 LDCV). La décision de libération de la nationalité suisse et du droit de cité vaudois est susceptible de recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (art. 46 LN; art. 67 LDCV; art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36).

b) En l'espèce, la décision prononçant l'acte de libération en faveur de la recourante émane du DEIS tout en étant signée par le Chef du SPOP, de sorte que l'on peut s'interroger sur la validité de cette décision sous l'angle de la compétence, du moins fonctionnelle, de l'autorité qui l'a rendue (art. 55 al. 1 LDCV). Cette question peut toutefois rester indécise, dans la mesure où l'acte de libération de la nationalité litigieux doit de toute manière être annulé pour un autre motif (consid. 3 ci-dessous).

c) Pour le surplus, déposé dans les formes et délais prévus par la loi par le curateur de portée générale de la recourante au bénéfice d'une autorisation expresse de procéder émanant de l'autorité de protection de l'adulte du Canton de Genève, dernier domicile de l'intéressée, le recours est recevable à la forme (art. 75 ss, 95 et 99 LPA-VD; art. 416 al. 1 ch. 9 du Code civil suisse – CC; RS 210). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond du litige.

2. Les conditions pour obtenir la libération de la nationalité suisse relèvent exclusivement du droit fédéral, soit de l'art. 37 LN (Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité suisse, collection Quid juris?, Genève/Zurich, Schultess Editions romandes 2016, p. 84 et les références cités). Il s'agit de deux exigences matérielles cumulatives: (1) le demandeur est Suisse mais séjourne à l'étranger; (2) il possède, outre la nationalité suisse, une nationalité étrangère ou a l'assurance d'en obtenir une. Les termes de résidence ou de séjour en Suisse se réfèrent, dans le cadre de la procédure de libération, à la notion de domicile au sens du droit civil (Manuel sur la nationalité du Secrétariat d'Etat aux Migrations – SEM – édition février 2015, p. 12 ch. 2.3.4.1; Céline Gutzwiller, op. cit., p. 84). Comme condition de procédure, l'art. 37 al. 1 LN exige que la procédure de libération soit ouverte sur demande expresse de l'intéressé, donc jamais de manière automatique (Manuel sur la nationalité du SEM, février 2015, p. 13 ch. 2.3.4.1), ce qui nécessite en principe que la personne requérante soit capable de discernement et dispose de l'exercice des droits civils (sous réserve des particularités liées à l'exercice des droits strictement personnels relatifs ou absolus). Il n'est pas contesté en l'espèce que la recourante possède, outre la nationalité suisse, acquise par mariage, la nationalité de son état d'origine, l'Italie. Les questions à résoudre en l'espèce sont donc celles de savoir si, d'une part, au moment où elle a demandé à être libérée de la nationalité suisse, la recourante avait son domicile en Suisse ou à l'étranger; d'autre part, si à ce moment elle pouvait valablement exercer ce droit compte tenu de la mesure de curatelle générale dont elle fait l'objet et des doutes existant sur sa capacité de discernement.

3. Dans sa demande de libération, l'intéressée dit avoir établi officiellement sa résidence à Milan le 3 avril 2017. Elle semble toujours y résider.

Le TPAE et le curateur rappellent toutefois que la recourante est sous curatelle de portée générale depuis le 22 mars 2017, selon ordonnances de mesures superprovisionnelles du 22 mars 2017, respectivement de mesures provisionnelles du 18 août 2017. Dans la première ordonnance, le tribunal avait reconnu sa compétence ratione loci, exposant avoir été saisi d'un signalement avant un prétendu départ de la personne concernée pour l'Allemagne le 28 février 2017, ce départ semblant fictif puisque l'intéressée semblait encore résider à Genève (selon l'exposé complet des faits dans la décision de la Cour de justice du 28 mai 2018 et dans l'ordonnance du TPAE du
18 août 2017).

Il convient donc de déterminer le domicile de la recourante au moment du dépôt de sa demande de libération de la nationalité suisse.

a) L'art. 85 al. 2 loi fédérale du 18 décembre 1987 sur le droit international public (LDIP; RS 291) prévoit qu'en matière de protection des adultes, la compétence des autorités judiciaires ou administratives suisses, la loi applicable, ainsi que la reconnaissance et l'exécution des décisions ou mesures étrangères sont régies par la Convention de la Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes (CLaH 2000; RS 0.211.232.1).

L'art. 5 al. 2 CLaH 2000 indique qu'en cas de changement de la résidence habituelle de l'adulte dans un autre Etat contractant, les autorités de l'Etat de la nouvelle résidence habituelle sont compétentes. Lorsqu'une personne déplace sa résidence habituelle dans un Etat non partie à la ClaH2000, le Tribunal fédéral, en application analogique des principes applicables en matière de protection des enfants, considère qu'il y a lieu d'appliquer le principe de la perpetuatio fori aux procédures pendantes (ATF 143 III 237 consid. 2.2 et 2.3, JdT 2017 II 474). L'Italie n'étant pas partie à la CLaH2000, le principe de perpetuatio fori s'applique. Il en résulte que, comme l'a constaté la Cour de Justice de Genève dans son arrêt du 28 mai 2018 (le recours contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par arrêt TF 5A_657/2018 du 16 août 2018), le Tribunal de protection était compétent ratione loci pour prononcer valablement l'ordonnance du 22 mars 2017 et l'est demeuré par la suite. La mesure de curatelle provisionnelle est donc toujours en vigueur.

b) Selon l'art. 26 CC, le domicile des majeurs sous curatelle de portée générale est au siège de l'autorité de protection de l'adulte. Il y a domicile légal même si la personne sous curatelle de portée générale est en séjour hors de l'arrondissement de la curatelle, même si elle réside le plus souvent ailleurs et même si elle exerce une profession indépendante (Steinauer/Fountoulakis, Droit des personnes physiques et de la protection de l'adulte, Berne, 2014, no 368a p. 127; Meier/de Luze, Droit des personnes, Zurich 2014, no 419 p. 202). En principe, la mise sous curatelle de portée générale ne crée pas un domicile au siège de l'autorité de protection, mais c'est l'inverse qui découle de la loi. Le domicile au for de l'autorité de protection au sens de l'art. 26 CC n'a une portée propre que si l'intéressé reste au lieu où il avait son domicile au moment de la mise sous curatelle, sous réserve d'un changement de domicile selon l'art. 442 al. 5 CC. Le domicile dérivé au siège de l'autorité de protection ne fonde dès lors pas un domicile s'il n'en existait pas déjà un avant la mise sous curatelle (ATF 135 V 249 consid. 4.4). Pour changer de domicile, la personne sous curatelle de portée générale doit obtenir le consentement de l'autorité de protection de l'adulte. Ce consentement sera donné si la personne concernée a effectivement déplacé le centre de ses activités et si ce déplacement est justifié (cf. art. 442 al. 5 CC; Steinauer/Fountoulakis, op. cit. no 369 p. 127; Eigenmann, Commentaire romand, n. 14 ad art. 25 aCC; CCUR 6 février 2019/29).

c) En l'espèce, la recourante était domiciliée à Genève au moment de l'ouverture de la procédure de mise sous curatelle. La curatelle de portée générale prononcée a fondé un domicile au siège de l'autorité tutélaire. Faute de consentement de l'autorité de protection à un changement de domicile, la recourante n'a pas pu se constituer un domicile à Milan, celui-ci demeurant au siège de l'autorité de protection de l'adulte du canton de Genève. Dans la mesure où l'existence d'un domicile à l'étranger est le critère pertinent au sens de l'art. 37 LN et que cette condition légale fait défaut en l'espèce, le recours doit être admis pour ce motif déjà et la décision entreprise annulée.

4. A cela s'ajoute que l'intention de se constituer un domicile volontaire suppose que l'intéressé soit capable de discernement au sens de l'art. 16 CC (Eigenmann, op. cit., n. 14 ad art. 23 CC). Certes, cette exigence ne doit pas être appréciée de manière trop sévère (ATF 127 V 237 consid. 2c) et peut être remplie par des personnes présentant une maladie mentale, dans la mesure où leur état leur permet de se former une volonté (ATF 141 V 530 consid. 5.2). L'intention de s'établir étant examinée de manière essentiellement objective, les exigences relatives à la capacité de discernement pour décider de s'établir à un endroit ne doivent pas être trop élevées (Meier/de Luze, op. cit., no 391 p. 187). On pourrait douter que l'intéressée présente une capacité de discernement suffisante, au vu du dossier de l'autorité de protection de l'adulte produit intégralement dans le cadre de la procédure.

Cette question peut toutefois demeurer indécise au vu du sort du recours. Il appartiendra le cas échéant à la recourante de demander et d'obtenir le déplacement de son domicile à l'étranger selon l'art. 442 al. 5 CC avant d'entamer à nouveau une procédure en libération de la nationalité suisse.

Pour les mêmes raisons, la question de savoir si la libération de la nationalité constitue l'exercice d'un droit strictement personnel (absolu ou relatif) nécessitant ou non le consentement du curateur ou de l'autorité de protection de l'adulte, n'a pas à être tranchée. Il appartiendra à l'autorité de protection genevoise d'examiner le cas échéant ces aspects dans le cadre de la demande de changement de domicile de la recourante.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision entreprise annulée. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat de Vaud (art. 52 et 99 LPA-VD). La recourante agit par l'intermédiaire de son représentant légal, soit son curateur de portée générale, dûment autorisé par l'autorité de protection de l'adulte du canton de Genève à intenter la présente procédure de recours en vue de la défense des intérêts de la recourante. Compte tenu de l'issue de la procédure, il y lieu d'allouer une indemnité à titre de dépens à la recourante (art. 55 et 99 LPA-VD; v. aussi ATF 143 III 183 consid. 4.2.4 – JdT 2017 II 445 rendu en application de l'art. 449a CC et Colombini, Code de procédure civile, Condensé de la jurisprudence fédérale et vaudoise, Feriens 2018, n. 2.2.5 ad art. 95 CPC, dont l'application analogique s'impose dans la mesure où la recourante s'est vue désigner un curateur de porté générale avocat nommé en raison de ses compétences professionnelles).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Département de l'économie, de l'innovation et du Sport du
26 octobre 2018 prononçant l'acte de libération de la nationalité en faveur de A.________, née le ******** 1937 à ********, ********, Italie, est annulée.

III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat de Vaud.

IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la recourante à la charge de l'Etat de Vaud par la caisse du Service de la population, Secteur Naturalisations.

Lausanne, le 21 mai 2019

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), au Secteur administratif de l'état civil vaudois et à la Municipalité de Lucens.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.