TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 octobre 2019

Composition

M. André Jomini, président; M. Alex Dépraz, juge et M Philippe Gerber, juge suppléant; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Département des infrastructures et des ressources humaines, Secrétariat général, à Lausanne,

  

 

Objet

Loi sur l'information    

 

Recours A._______ c/ décision du Département des infrastructures et des ressources humaines du 11 décembre 2018.

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ s’était adressé par courrier du 30 septembre 2017 au Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), Centrale des autorisations (CAMAC). Il avait requis copie de tout rapport et autres documents officiels ayant trait au changement de sa pratique concernant des liens en bas de chaque e-mail d’alerte du service d’abonnement "InfoCAMAC" qui permettaient jusqu’en juin 2017 aux utilisateurs de procéder eux-mêmes à la "modification de l’abonnement" ou à l’"annulation de l’abonnement". Le 24 novembre 2017, A._______ a demandé des renseignements sur les éventuelles "procédures écrites habituelles d'autorisation préalable, bon de commande, planification du développement, test et validation, documentation et acceptation". Après avoir obtenu par des voies détournées, au début de l'année 2018, des renseignements sur la manière dont avait été résolue la question, A._______ a, dans un courriel du 22 janvier 2018, limité sa demande de consultation au "ticket" créé par le collaborateur de l'administration cantonale à l'origine du processus. Le Secrétariat général de la DIRH (SG-DIRH) a donné suite à cette intervention de A._______ en rendant le 31 janvier 2018 une décision qui contenait des explications générales sur le processus en cause et incluait un extrait d'un procès-verbal du COPIL ACTIS. Le contenu du "ticket" ou "demande JIRA n° 1581" n'a en revanche pas été communiqué.

Par courrier du 31 janvier 2018, le SG-DIRH a expliqué que le dysfonctionnement des deux liens en question avait donné lieu à une demande JIRA – nom de l’application qui gère les demandes de correction et d’adaptation informatique – et à des échanges entre les collaborateurs de l’administration cantonale. Il a précisé qu’en suite de cette demande JIRA et des échanges entretenus, il avait été décidé de supprimer ces liens et d’inviter les utilisateurs à contacter la CAMAC par e-mail pour atteindre les objectifs qu’accordaient les deux liens. Il a encore précisé que les échanges entre collaborateurs étaient exclus du droit à l’information, en ce sens qu’il s’agissait de documents informels dont le seul but était de permettre au comité de pilotage responsable de la maintenance d’ACTIS de se forger une opinion quant à la meilleure solution à adopter (art. 14 du règlement d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information - RLInfo; BLV 170.21.1). Le SG-DIRH a en outre retranscrit le contenu d'un procès-verbal du 23 mai 2017 du comité de pilotage de la maintenance ACTIS (COPIL ACTIS).

Par écriture du 1er mars 2018, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a précisé qu’il entendait obtenir du SG-DIRH tout rapport et autres documents officiels ayant trait au changement de sa pratique concernant des liens en bas de chaque e-mail d’alerte du service d’abonnement "InfoCAMAC" qui permettaient jusqu’en juin 2017 aux utilisateurs de procéder eux-mêmes à la "modification de l’abonnement" ou à l’"annulation de l’abonnement.

Par arrêt du 6 novembre 2018, la CDAP a rejeté le recours et confirmé la décision du 31 janvier 2018 (GE.2018.0048). Elle a retenu que la demande du recourant du 30 septembre 2017 était trop générale pour que l'autorité puisse déterminer à quels documents officiels l'intéressé voulait avoir accès, contrairement à l’exigence de l'art. 10 al. 1 de loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) qui dispose que la demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais qu’elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché. Il en allait de même pour la demande du 24 novembre 2017. Quant à la demande d’accès au "ticket" ou à la demande JIRA n° 1581, elle a été rejetée au motif qu’il s’agit de documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, qui sont donc exclus du droit d'information.

B.                     Le 9 novembre 2018, A._______ a demandé par courriel au SG-DIRH de lui faire parvenir une copie du procès-verbal (dans son intégralité) de la séance du 27 mai 2017 du COPIL ACTIS ainsi que tout autre procès-verbal en lien avec l’abandon des liens en bas de chaque e-mail d’alerte utilisateurs du service d’abonnement "infoCAMAC" (liens qui permettaient jusqu’en juin 2017 aux utilisateurs de procéder eux-mêmes à la "modification de l’abonnement" ou à l’"annulation de l’abonnement").

Le SG-DIRH a communiqué au recourant le 27 novembre 2018 qu’il ne lui était pas possible de répondre dans le délai légal de quinze jours et qu’il lui répondrait dans le délai prolongé de quinze jours conformément à l’art. 12 al. 2 et 3 LInfo.

Le 11 décembre 2018, le SG-DIRH a rejeté la demande d’information pour les motifs suivants:

"PV du 23 mai 2017

Le PV du 23 mai 2017 fait état des correctifs nécessaires et de la planification des travaux relatifs à la sécurité informatique. La divulgation des éléments qu’il renferme à des tiers, voire à un large public, est susceptible de déboucher sur une intrusion malveillante ou un détournement de l’utilisation de l’application informatique qui serait hautement dommageable pour l’Etat. Le risque que ces éléments tombent entre de mauvaises mains est encore augmenté dans le cas présent, puisque vous avez pris pour habitude de publier systématiquement sur votre site internet "pilierpublic.com" des extraits des documents officiels qui vous sont remis par l’Etat afin de discréditer le service d’abonnement InfoCamac. A noter enfin que pour des raisons évidentes de sécurité, nous renonçons à détailler ici la nature des actions dommageables qui pourraient être causées au système ACTIS à la suite d’un piratage rendu possible par la divulgation du contenu du PV du 23 mai 2017.

Des intérêts publics s’opposent à la transmission du PV du 23 mai 2017.

La diffusion du document concerné, notamment sur internet, compromettrait en premier lieu sensiblement le bon fonctionnement des services en charges de cette application ainsi que le processus de décision (cf. art. 16 al. 2 let. a Llnfo). En effet, la tenue et le développement d'ACTIS seraient notablement perturbés par la mise à disposition du PV du 23 mai 2017 ainsi que par les risques de piratage qui en découleraient. Ceci aurait immanquablement un fort impact négatif sur le travail desdits services et sur la prise de décision quant à cette application (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur l’information, p. 12).

L’ordre et la sécurité publics seraient en outre compromis (cf. art. 16 al. 2 let. b) par une intrusion malveillante - intrusion facilitée par la publication du PV du 23 mai 2017 sur votre site internet -, car un piratage de l’application ACTIS ébranlerait tout un système informatique étatique destiné à assurer le bon traitement des demandes de permis de construire de la population.

Finalement, les relations avec d'autres entités publiques, en particulier avec les communes, seraient sensiblement perturbées (cf. art. 16 al. 2 let. d Llnfo) par un piratage. Toute attaque informatique contre l’application ACTIS impacterait la collaboration entre Canton et communes en matière de permis de construire, collaboration qui est un élément nécessaire au bon déroulement des procédures dans ce domaine.

Autre rapport ou procès-verbal en lien avec l’abandon des liens en bas de chaque email d’alerte envoyé aux utilisateurs du service d’abonnement InfoCamac

Nous ne pouvons également pas répondre favorablement à la seconde partie de votre requête, qui porte sur les autres rapports ou procès-verbaux en lien avec l’abandon des liens en bas de chaque email d’alerte envoyé aux utilisateurs du service d’abonnement InfoCamac. Celle-ci ne contient en effet pas les indications suffisantes permettant l'identification du document officiel recherché (cf. arrêt de la CDAP GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 2c). Pour le surplus, elle correspond à quelques détails près à votre demande du 30 septembre 2017, objet de la procédure susmentionnée, qui a été jugée trop générale par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans son arrêt du 6 novembre 2018 précité."

Par écriture du 11 janvier 2019, A._______ a recouru contre la décision du 11 décembre 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il a conclu à ce que le tribunal fasse en sorte que l’autorité intimée lui transmette dans les meilleurs délais une copie des documents officiels demandés. Il a fait valoir que la décision attaquée ne justifiait pas le caractère actuel d’un risque de piratage alors que les corrections au système ACTIS initiées par ledit PV ont été mises en œuvre fin juin 2017. Il fait valoir en outre qu’un refus complet d’accès viole l’art. 17 al. 1 LInfo. Par ailleurs, il a invoqué que le système ACTIS, appelé précédemment CAMAC, constituait un logiciel libre ou "code source ouvert", de sorte que ses détails d’implémentation étaient librement disponibles au public. S’agissant de la demande de rapport ou procès-verbal en lien avec l’abandon des liens en bas de chaque e-mail d’alerte utilisateurs du service d’abonnement "infoCAMAC", il a estimé que l’autorité intimée avait déjà identifié les principaux documents officiels demandés qui avaient été soumis à la Cour de droit administratif et public comme pièces confidentielles numérotées 115 à 119 dans l’affaire GE.2018.0048; il convenait de considérer que ces pièces confidentielles faisaient l’objet de la présente procédure, à l’exception des documents internes telles que la demande JIRA n° 1581 sur laquelle la Cour de droit administratif et public avait statué dans son arrêt du 6 novembre 2018.

Le 4 février 2019, le SG-DIRH a conclu principalement au rejet du recours. Subsidiairement, au cas où la Cour devait considérer qu’un refus partiel se justifiait, le SG-DIRH a conclu à ce que seule la version caviardée du procès-verbal du 23 mai 2017 soit remise au recourant. Plus subsidiairement encore, au cas où le procès-verbal du 23 mai 2017 devait être transmis au recourant dans une version non caviardée, le SG-DIRH a conclu à ce qu’il soit fait interdiction au recourant de transmettre ce document à des tiers et de le diffuser, notamment sur internet.

Dans sa réplique du 25 février 2018, le recourant a précisé ses conclusions comme suit:

"I. Principalement:

Le recours est accepté. Conséquemment, l’intimé transmet dans les meilleurs délais au recourant le document demandé dans son intégralité (sauf les noms des collaborateurs de l’intimé et des personnes externes à l’administration masqués), ou le recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé avec la possibilité de prendre des photos (gratuitement) et de demander une copie (gratuite ou contre l’émolument habituel), sans aucune autre restriction.

 

II. Subsidiairement:

En cas de rejet du recours, l’intimé transmet dans les meilleurs délais au recourant le document demandé avec les éléments techniques suffisamment spécifiques et non publiés sous une licence "open source" relatifs aux problèmes de sécurité non encore résolus et les noms des collaborateurs de l’intimé et des personnes externes à l’administration masqués, ou le recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé avec la possibilité de prendre des photos (gratuitement) et de demander une copie (gratuite ou contre l’émolument habituel), sans aucune autre restriction.

L’intimé transmettra ensuite le document demandé dans son intégralité (sauf les noms des collaborateurs de l’intimé et des personnes externes à l’administration masqués) dès que tous les problèmes de sécurités auront été résolus, mais au plus tard après un délai raisonnable (entre 3 et 6 mois), sans aucune autre restriction.

III. Plus subsidiairement:

En cas de rejet du recours, le recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé dans son intégralité (sauf les noms des collaborateurs de l’intimé et des personnes externes à l’administration masqués), avec la possibilité de prendre des photos (gratuitement) ou de demander une copie (gratuite ou contre l’émolument habituel), avec interdiction de publier ledit document sur son site Internet."

Les parties ont poursuivi l’échange d’écritures le 27 mars 2019 et 17 avril 2019.

Le 30 septembre 2019, l'autorité intimée a précisé que les pages 11 à 14 du procès-verbal du COPIL ACTIS du 2 octobre 2017 ainsi que les pages 16 et 17 du procès-verbal du COPIL ACTIS du 14 décembre 2017 ne contenaient aucun élément justifiant un caviardage.

Les arguments invoqués par les parties dans leurs écritures seront exposés dans la mesure utile lors de l’examen au fond.

 

Considérant en droit:

1.                      La LInfo s'applique au Conseil d'État et à son administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. b LInfo). Elle s’applique donc aux documents détenus par le SG-DRIH. La décision attaquée est un refus de transmettre des documents détenus par le SG-DIRH. Un recours au Tribunal cantonal est ouvert contre une telle décision en vertu des art. 20 et 21 LInfo.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le recourant, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours, en tant qu’il concerne le droit d’accès à certains documents du SG-DIRH, satisfait en outre aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond sur cette question.

2.                      a) Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi, en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au public.

Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a et les références). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités (GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2647-2649).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance.

b) La structure de la loi suppose qu'il convient de distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des documents dits "internes", exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo (GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c, GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b). L’art. 14 du Règlement d'application du 25 septembre 2003 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (RLInfo, BLV 170.21.1) précise que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon l'EMPL relatif à la loi sur LInfo, ce type de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649).

Au sujet des documents internes, l'EMPL relatif à la loi sur LInfo, qui cite comme exemple les notes et courriers qui s'échangent entre Conseillers d'Etat et collaborateurs, indique qu'ils sont exclus du principe de transparence parce qu'il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale (BGC septembre-octobre 2002, p. 2649). Il est précisé que cette exception s’inspire de la jurisprudence du Tribunal fédéral, soit en particulier de l’ATF 115 V 297. Dans cette affaire, il s’agissait de déterminer l’étendue du droit de consulter le dossier dans le domaine de l’assurance-accidents au regard des dispositions de procédure de la loi fédérale du 20 mars 1982 sur l'assurance accidents (LAA; RS 832.20), des art. 26 à 28 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) et de l’art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 et de définir le traitement des pièces internes de l’administration. Le Tribunal fédéral a ainsi défini les documents internes comme des documents informels, qui ne constituent pas des moyens de preuve pour l'étude d'un cas, qui servent à la formation de l'opinion interne de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à un usage purement interne à l'administration, tels des notes, avis personnels, brouillons, esquisses, etc. Cette définition recoupe celle de la LInfo en matière de document interne ou inachevé. Cette limitation au droit d'information doit, selon le Tribunal fédéral, assurer qu'au-delà des pièces décisives du dossier et des décisions prises par l'administration, la formation de l'opinion interne de celle-ci ne soit pas portée à la connaissance du public. Là encore, le Conseil d’Etat s’est inspiré de cette définition dans le cadre de la rédaction de l’art. 14 RLInfo. Selon la jurisprudence de la CDAP, les notions de "documents internes" ou de documents "devant permettre la formation de l’opinion de l’autorité" telles que définies par la jurisprudence du Tribunal fédéral sont suffisamment proches de celles retenues par le législateur vaudois aux art. 9 LInfo et 14 RLInfo pour servir à leur interprétation (cf. CDAP GE.2008.0094 du 22 août 2008).

Le Tribunal administratif (devenu Cour de droit administratif et public du Tribunal Cantonal dès le 1er janvier 2008) a également considéré que le caractère de document interne devait être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce (GE.2003.0127 du 15 août 2006). Dans un arrêt GE.2005.0145 du 3 février 2006, le tribunal s'est référé à un "Rapport sur la mise en œuvre de la loi vaudoise sur l'information en 2004" de la Commission restreinte de médiation prévue par l'art. 36 RLInfo ainsi qu'à une prise de position du Conseil d'Etat du 7 juillet 2005 relative à ce rapport. Il a constaté dans cet arrêt que selon les autorités, la notion de document interne servant à la formation de l’opinion et de la décision de l’autorité doit être interprétée de manière restrictive; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information. Selon la jurisprudence de la CDAP, ceci va dans le sens des objectifs et principes à la base de la LInfo, notamment celui de "la transparence" (GE.2018.0218 du 6 mars 2019 consid. 2).

3.                      a) Le DIRH faisant partie de l’administration au sens de l’art. 2 al. 1 let. b LInfo (art. 1er du règlement du 5 juillet 2017 sur les départements de l’administration; BLV 172.215.1), les renseignements, informations et documents officiels qu’il détient sont en principe accessibles au public, conformément à l’art. 8 al. 1 LInfo.

b) Le document dont l’accès a été demandé expressément par le recourant dans sa requête du 9 novembre 2018 porte le titre "Actis COPIL du 23 mai 2017". Il est appelé par les parties "procès-verbal de la séance du 23 mai 2017 du COPIL ACTIS" (ci-après: procès-verbal de la séance du 23 mai 2017). ll s’agit d’une présentation sous forme de diapositives Powerpoint, donc d’un document électronique dont l’impression a été communiquée au tribunal.

Selon l’autorité intimée, une telle présentation est préparée en amont de la séance du comité de pilotage (COPIL) et vise à assurer un suivi du développement de la plateforme ACTIS, à savoir l’application permettant la saisie, le traitement et le suivi des demandes de permis de construire et des dossiers de construction; le document n’a pas pour vocation de retranscrire les interventions des participants à la séance du 23 mai 2017. Sur la diapositive 14 figure une liste de propositions et la décision y relative. L’autorité intimée ne soutenant pas qu’il y aurait un autre document contenant le procès-verbal des décisions effectives du COPIL ACTIS du 23 mai 2017, il est hautement vraisemblable que la diapositive 14 ne contient pas les propositions de décision faites par l’auteur de la présentation, mais les décisions effectives prises le 23 mai 2017 par le COPIL. Il en découle que le document a été selon toute vraisemblance modifié durant ou après la séance du 23 mai 2017 pour intégrer les décisions prises par le COPIL. Il ne s’agit dès lors pas d’un document en cours d’élaboration, mais au contraire il s’agit d’un document qui a atteint son stade ultime d’élaboration, donc d’un document achevé au sens de l’art. 9 al. 1 LInfo.

c) Le "procès-verbal de la séance du 23 mai 2017 du COPIL ACTIS" ne contient aucune appréciation politique qui nécessiterait une prise de décision ultérieure par une autorité politique. Il n’est pas non plus un document préparatoire servant à la formation de l'opinion interne de l'autorité, mais il marque une étape dans un processus de longue haleine, à savoir le développement de la plateforme ACTIS. Il s’y ajoute que le comité de pilotage ACTIS est un groupe de travail interne à l’administration et ne constitue pas une autorité au sens de l’art. 9 al. 2 LInfo. Le "procès-verbal de la séance du 23 mai 2017 du COPIL ACTIS" ne peut donc pas être qualifié de document interne au sens de cette disposition et de l’art. 14 RLInfo. Il s’agit d’un document officiel au sens de l’art. 9 al. 1 LInfo.

4.                      a) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Il reste ainsi à examiner si des intérêts prépondérants au sens de l'art. 16 LInfo s'opposent à la transmission des documents et renseignements litigieux. Cette disposition a la teneur suivante:

"Art. 16 Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants:

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi."

La jurisprudence de la CDAP (GE.2017.0114 du 12.11.2018 consid. 5a avec d’autres références) a considéré que l’art. 16 LInfo doit être interprété de manière similaire à l’art. 7 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une application restrictive des exceptions. L'application de ces exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité. Il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des intérêts par anticipation en adoptant l'art. 16 LInfo et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès. La non-transmission d’informations doit être l’exception et toute notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre l’administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe le respect de la libre formation de l’opinion publique. A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d’une présomption de secret applicable jusque-là.

Le fardeau de la preuve pour réfuter la présomption de publicité établie par la LInfo est à charge de l’autorité (cf. la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral en relation avec la loi fédérale sur la transparence, ATAF 2011/52 consid. 6).

b) La décision attaquée a refusé l’accès en se prévalant d’intérêts publics prépondérants qui s’opposeraient à la transmission du document au recourant. Elle a en effet considéré que la diffusion du document requis était susceptible de déboucher sur une intrusion malveillante ou un détournement de l’utilisation de l’application informatique ACTIS, donc sur un piratage. Un tel piratage porterait atteinte aux intérêts publics mentionnés à l’art. 16 al. 1 let. a, b et d LInfo.

aa) Conformément à la répartition du fardeau de la preuve pour justifier un refus de communiquer un document, il appartient à l’autorité intimée, comme le soutient à juste titre le recourant, d’expliquer comment et pourquoi un risque de piratage de l’application ACTIS existerait en lien avec le document requis du 23 mai 2017 plus de 18 mois après les corrections initiées par ledit procès-verbal et mises en œuvre fin juin 2017 par ses services.

L’autorité intimée a répondu que le document requis fait état des correctifs nécessaires et de la planification des travaux relatifs à la sécurité informatique de la plateforme ACTIS. En d’autres termes, le document mentionne les vulnérabilités du système ainsi que les délais (indicatifs) dans lesquels celles-ci devraient idéalement être traitées. Les vulnérabilités du système ACTIS ne doivent en aucun cas être divulguées à des tiers, car il s’ensuivrait un risque accru de piratage de l’application. Un piratage d’ACTIS serait dommageable en ce qui concerne l’intégrité, la confidentialité et la traçabilité des données qui transitent par l’application. Donner accès aux informations contenues dans le document requis présenterait le risque que les procédures de permis de construire soient considérablement perturbées en cas de piratage. La plateforme ACTIS a été mise en production déjà au début des années 2000; il s’agit donc d’une application ancienne qui reste plus facilement piratable qu’une application actuelle. Les problèmes de sécurité de la plateforme ACTIS n’étaient, en date du 4 février 2019, pas encore résolus, les délais contenus dans la planification des correctifs n’ayant pas pu être tous respectés.

Le recourant soutient pour sa part que toutes les informations contenues dans le document requis au sujet de "vulnérabilités du système ACTIS" pour lesquelles un correctif avait déjà été apporté peuvent être divulguées sans aucun risque pour l’intimé ou quiconque. A son avis, l’interprétation restrictive des intérêts publics prépondérants au sens de l’art. 16 LInfo doit tenir compte seulement du risque accru de piratage de l’application qui serait dû à la communication du document requis, mais pas du risque de piratage déjà avéré en raison du fait que la plateforme ACTIS est une application ancienne.

bb) Il est notoire que les logiciels informatiques comportent inévitablement des points faibles, des vulnérabilités, qui pourraient être exploitées par une personne malintentionnée pour empêcher l’utilisation du logiciel conformément à son but ou pour utiliser le logiciel à des fins non conformes à son but. Le recourant ne soutient pas le contraire. Il part en revanche du principe qu’il n’y a plus d’intérêt public prépondérant au secret lorsque les vulnérabilités découvertes ont été comblées. Cette approche est erronée. Il y a au contraire un intérêt public prépondérant à ce que les vulnérabilités d’un logiciel informatique utilisé par l’administration ne soient pas communiquées à l’extérieur. Il n’importe pas que l’autorité ait considéré à raison ou à tort que la vulnérabilité a été comblée. En effet, l’information du public sur des vulnérabilités apparemment comblées peut indiquer à un tiers malintentionné une zone sensible d’un logiciel et faciliter l’exploitation d’une vulnérabilité insuffisamment comblée ou d’une autre vulnérabilité annexe.

Demeure réservée l’hypothèse dans laquelle les vulnérabilités d’un logiciel seraient susceptibles d’être la cause d’une atteinte aux droits fondamentaux ou aux droits politiques de la personne demandant accès. Le recourant ne soutient toutefois pas que tel serait le cas de la plateforme ACTIS.

cc) Le recourant fait valoir que le logiciel ACTIS serait un logiciel Open Source. Il se prévaut à cet effet de différentes déclarations présentant le logiciel CAMAC comme une solution Open Source. Il ressort en effet de la convention de collaboration de 2009, entrée en vigueur le 1er septembre 2009, entre les cantons de Vaud, de Neuchâtel et du Tessin que dans l’attente de la mise sous licence open-source de type GPL CSI, les partenaires deviennent co-propriétaires des codes sources de l’application, de ses développements existants ainsi que de tous les développements futurs créés, effectués ou acquis dans le cadre de leur collaboration; le canton de Vaud était chargé de mettre l’application sous licence open source (art. III). Dans la convention du 24 novembre 2016, conclue entre les cantons de Vaud, Neuchâtel, Tessin, Uri et Bâle Campagne, l’intention de mettre le logiciel CAMAC sous licence open source n’apparaît plus; au contraire, la convention prévoit que la communauté des cantons parties est propriétaire exclusif du software CAMAC, des modules développés par les cantons et des développements ultérieurs.

On oppose en effet classiquement les logiciels Open Source (Open Source Software, OSS) et les logiciels dits propriétaires (Closed Source Software, CSS) (Administration fédérale et logiciels ouverts. État des lieux et perspectives; Rapport du Conseil fédéral du 22 mars 2017 en réponse au postulat 14.3532).

La question de savoir si le code source d’un logiciel utilisé par l’administration est régi par la loi fédérale sur la transparence est controversée en doctrine. Dans un avis de droit du 26 mars 2014, Georg Müller et Stefan Vogel ont estimé que la loi sur la transparence n’est pas applicable à des logiciels acquis ou développés par l’administration, car le logiciel ne constitue pas une information au sens de l’art. 5 al. 1 LTrans mais uniquement un moyen technique pour le traitement d’informations (Rechtsgutachten zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Randnutzung von Software im Verwaltungs­vermögen, insbesondere der Veröffentlichung und Verbreitung von Open-Source-Software durch Träger von Bundesaufgaben, p. 26). A l’inverse, Thomas Poledna, Simon Schlauri et Samuel Schweizer ont déclaré dans un avis de droit du 18 août 2016 que le code source d’un logiciel est soumis à la loi sur la transparence, car il constitue des informations, est dans la possession d’une autorité et sert à l’exercice d’une tâche publique (Gutachten zu den rechtlichen Voraussetzungen der Nutzung von Open Source Software in der öffentlichen Verwaltung insbesondere des Kantons Bern, ch. 409 p. 107).

Point n’est besoin de trancher la question de savoir si le code source du logiciel ACTIS est un document ou une information au sens de l’art. 8 LInfo, puisque le recourant ne demande pas l’accès à ce code source.

Même si le logiciel ACTIS avait été un logiciel Open Source et même si, à ce titre, son code source avait été, par hypothèse, une information au sens de l’art. 8 LInfo, cela n’aurait pas eu pour conséquence de modifier l’appréciation faite plus haut qu’un intérêt public prépondérant s’oppose à la communication des vulnérabilités relevées dans le document "procès-verbal de la séance du 23 mai 2017 du COPIL ACTIS". Donner accès au code source dans toute sa complexité n’est en effet pas la même chose que de communiquer spécifiquement les vulnérabilités connues de ce logiciel.

dd) Vu ce qui précède, c’est à juste titre que l’autorité intimée a estimé qu’il y a un intérêt public prépondérant s’opposant à la communication des vulnérabilités du logiciel ACTIS présentées dans le procès-verbal de la séance du 23 mai 2017 du COPIL ACTIS.

5.                      A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

a) L’autorité intimée considère qu’un refus total du droit à l’information se justifie dans le cas présent, car tous les éléments du procès-verbal du 23 mai 2017 sont étroitement imbriqués entre eux. Le recourant estime pour sa part qu’un refus total du droit à l’information ne se justifie pas en l’espèce.

Le procès-verbal du 23 mai 2017 contient non seulement des informations relatives à des vulnérabilités connues à cette date, mais notamment des données financières et de ressources humaines (p. 5), des données statistiques (p. 6 et 13), des échéanciers (p. 7 à 9 et 11) et le planning de la séance suivante du COPIL (p. 15). Or, seules peuvent être soustraites au droit à l’information les informations protégées par l’intérêt public prépondérant pertinent, à savoir en l’espèce l’intérêt public à ce que les vulnérabilités d’un logiciel informatique utilisé par l’administration ne soient pas communiquées à l’extérieur. Même si des données financières ou statistiques ont un lien avec la gestion des vulnérabilités du logiciel, il n’y a pas un intérêt public prépondérant au secret, car des tiers malintentionnés ne pourraient pas en déduire les vulnérabilités susceptibles d’être des points d’attaque. S’agissant des échéanciers, certains contiennent des informations relatives à des vulnérabilités (p. 7), de sorte qu’ils peuvent être soustraits dans cette mesure au droit à l’information. En revanche, d’autres échéanciers portent sur la mise en service des versions ultérieures du logiciel (p. 8 et 9). La Cour de céans ne voit pas d’intérêt public prépondérant au secret pour ces informations-ci. Un refus total du droit à l’information concernant le procès-verbal du 23 mai 2017 serait dès lors disproportionné.

b) L’autorité intimée a demandé à titre subsidiaire que toutes les informations relatives aux problèmes de sécurité soient masquées (caviardées). De l’avis du recourant, seules les informations comportant un risque accru de piratage peuvent faire l’objet d’un refus du droit à l’information; un risque accru de piratage ne peut être accepté que pour une information qui remplit toutes les conditions suivantes: technique et suffisamment spécifique pour faciliter le piratage, liée à une vulnérabilité non encore résolue, autre que le "code source" mis à disposition de tiers avec une licence de logiciel libre réelle ou de facto.

Conformément à l’art. 17 LInfo, un refus partiel d’accès ne peut concerner les informations protégées par l’intérêt public prépondérant pertinent. Il doit donc s’agir en l’espèce d’informations portant directement sur des vulnérabilités et suffisamment précises pour faciliter un accès illégitime aux données. En revanche, comme relevé plus haut, le fait que la vulnérabilité soit résolue ou pas n’est pas déterminant. Savoir si les informations contenues dans le procès-verbal portent sur des vulnérabilités du logiciel ACTIS et sont suffisamment précises pour faciliter un accès illégitime aux données est une question très technique; la Cour de céans doit donc faire preuve d'une certaine retenue lorsqu'elle examine le point de vue d'une autorité spécialisée en la matière. L’autorité intimée a fourni au tribunal une version caviardée du procès-verbal du 23 mai 2017 qui exclut les informations liées aux problèmes de sécurité (pièce confidentielle no 107). Avec la retenue nécessaire, la Cour de céans a contrôlé les informations dont l’autorité intimée propose le caviardage afin de ne pas communiquer à l’extérieur de l’administration les vulnérabilités du logiciel ACTIS. Elle estime que l’autorité intimée n’a pas abusé de sa marge d’appréciation, de sorte qu’elle reprend les limitations proposées à titre subsidiaire par l’autorité intimée.

c) L’autorité intimée a également demandé à titre subsidiaire que les noms des collaborateurs actifs sur le projet et des personnes externes à l’administration y ayant participé soient masqués (caviardés) afin de protéger leur personnalité. Dans sa réplique, le recourant a reconnu et accepté que les noms de ces collaborateurs et personnes externes soient occultés. Même si la Cour de céans a déjà jugé que la simple communication de noms ne constituait en soi pas une atteinte "notable" à la sphère privée au sens de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo (GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 4b; GE.2018.0180 du 6 mars 2019 consid. 2.b.bb), il n’y a pas lieu d’accorder au recourant un accès plus large que ce qu’il demande.

d) En conclusion, l’autorité intimée devra communiquer au recourant le procès-verbal du 23 mai 2017 conformément à sa propre proposition de caviardage (pièce confidentielle n° 107).

6.                      Dans sa requête du 9 novembre 2018, le recourant avait demandé au SG-DIRH de lui faire parvenir une copie de tout procès-verbal en lien avec l’abandon des liens en bas de chaque e-mail d’alerte utilisateurs du service d’abonnement "infoCAMAC" (liens qui permettaient jusqu’en juin 2017 aux utilisateurs de procéder eux-mêmes à la "modification de l’abonnement" ou à l’"annulation de l’abonnement"). La décision attaquée a rejeté cette demande au double motif que celle-ci ne contenait pas les indications suffisantes permettant l'identification du document officiel recherché et qu’elle correspondait à quelques détails près à la demande du 30 septembre 2017 qui a été jugée trop générale par la CDAP dans son arrêt du 6 novembre 2018 (GE.2018.0048).

Dans son recours, le recourant a fait valoir que l’autorité intimée avait déjà identifié les principaux documents officiels demandés, soumis à la CDAP comme pièces confidentielles numérotées 115 à 119 dans la cause GE.2018.0048. Il estime qu’il convient de considérer que ces pièces confidentielles numérotées 115 à 119 font l’objet de la présente procédure, à l’exception des documents internes tels que la demande JIRA n° 1581 sur laquelle la CDAP a déjà porté un jugement dans l’arrêt GE.2018.0048.

Dans sa réponse, l’autorité intimée fait valoir que les pièces confidentielles nos 108 à 110 de la présente cause (correspondant aux pièces nos 116, 118 et 119 de la cause GE.2018.0048) ont trait au développement de l’application ACTIS et ne concernent pas la question de l’abandon des liens en bas des emails d’alerte d’InfoCamac. Par ailleurs, dans la mesure où le recourant exige la communication des documents nos 108 à 110 du bordereau des pièces confidentielles, sa demande ne constitue pas une précision de sa conclusion sur laquelle la décision attaquée a été rendue, mais elle va au-delà de ses conclusions dans la procédure ayant conduit à la décision attaquée.

a) Le recourant a réduit ses conclusions aux pièces confidentielles nos 115 à 119 de la cause GE.2018.0048. Conformément à l’art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. Cela signifie que les conclusions du recourant doivent être comprises dans le sens qu’il requiert l’accès aux pièces confidentielles nos 115 à 119 de la cause GE.2018.0048 dans la mesure où il s’agit d’un procès-verbal en lien avec l’abandon des liens en bas de chaque e-mail d’alerte utilisateurs du service d’abonnement "infoCAMAC". Du fait de la réduction des conclusions, celles-ci n’ont pas un caractère trop général, comme l’avait la demande du 30 septembre 2017 selon l’arrêt GE.2018.0048 du 6 novembre 2018.

b) Dans la mesure où le recourant requiert l’accès à la pièce no 115 de la cause GE.2018.0048, sa conclusion est infondée puisque cette pièce était la demande JIRA n° 1581 qui a été qualifiée de document interne par l’arrêt GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 (consid. 3). Quant à la pièce no 117 de la cause GE.2018.0048, il s’agissait du procès-verbal du 23 mai 2017 dont l’accès a été traité plus haut. Les conclusions réduites du recourant ne portent donc en fait que sur les pièces confidentielles nos 108 à 110 de la présente cause.

c) L’affirmation de l’autorité intimée que les pièces confidentielles nos 108 à 110 ne concernent pas la demande du recourant de consulter tout procès-verbal en lien avec l’abandon des liens en bas de chaque e-mail d’alerte utilisateurs du service d’abonnement "infoCAMAC" est correcte pour ce qui est de la pièce n° 108. Pour les deux autres pièces confidentielles, elle n’est pas entièrement convaincante. Le procès-verbal du COPIL du 2 octobre 2017 (pièce confidentielle n° 109) porte entre autres sur un changement des conditions générales des abonnements InfoCamac (p. 11 à 14); or ce changement était motivé expressément notamment par le fait que les liens pour le désabonnement et pour les modifications d’adresse mail n’étaient pas fonctionnels. Il en va de même pour le procès-verbal du COPIL du 14 décembre 2017 (pièce confidentielle n° 110, p. 16 s.). Ces deux pièces mentionnent en outre la proposition de faire table rase du système d’abonnement pour redonner aux utilisateurs la gestion de leurs comptes. Elles sont donc partiellement couvertes par la demande du 9 novembre 2018, contrairement à ce que l’autorité intimée soutient. En raison de la présomption de transparence sur laquelle la LInfo repose et de l’absence d’exigence d’un intérêt privé pour justifier l’accès à un document officiel, une demande d’accès ne saurait être interprétée si restrictivement que seuls les documents utilisant les termes de la demande pourraient être visés.

d) Au même titre que le procès-verbal du 23 mai 2017, les procès-verbaux du 2 octobre 2017 et du 14 décembre 2017 constituent des documents officiels au sens de l’art. 9 al. 1 LInfo. L’autorité intimée n’avance aucun intérêt public prépondérant s’opposant à la communication des parties couvertes par la demande du 9 novembre 2018. La cour de céans ne voit pas non plus quel intérêt public ou privé prépondérant au sens de l’art. 16 LInfo pourrait faire obstacle à la communication des parties susmentionnées de ces deux documents. L’autorité intimée devra donc les communiquer au recourant.

7.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Celle-ci sera réformée dans le sens que l’autorité intimée communiquera au recourant:

-                                  le procès-verbal du 23 mai 2017 tel que masqué selon la pièce confidentielle n° 107;

-                                  les pages 11 à 14 du procès-verbal du 2 octobre 2017 (pièce no 109);

-                                  les pages 16 et 17 du procès-verbal du 14 décembre 2017 (pièce no 110).

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Le recourant ayant agi sans l'aide d'un mandataire, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.       Le recours est partiellement admis.

II.      La décision du 11 décembre 2018 du Secrétariat général du Département des infrastructures et des ressources humaines est annulée. Elle est réformée dans le sens que seront remis à A._______: le procès-verbal du COPIL ACTIS du 23 mai 2017 tel que masqué selon la pièce n° 107; les pages 11 à 14 du procès-verbal du 2 octobre 2017 du COPIL ACTIS (pièce n° 109); les pages 16 et 17 du procès-verbal du 14 décembre 2017 du COPIL ACTIS (pièce no 110).

III.    L'arrêt est rendu sans frais.

IV.    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 octobre 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.