TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 octobre 2019

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; MM. Guillaume Vianin et Alex Dépraz, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

 

Recourants

 

A.________ et B.________, représentés par Me Andreas Fabjan, avocat à Genève, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Rolle, représentée par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat à Lausanne   

  

 

Objet

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Rolle du 3 décembre 2018 résiliant la convention de places de stationnement du 31 mai 1977, sur leur parcelle 557        

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ et B.________ sont copropriétaires depuis 2011 de la parcelle 557 de Rolle. Sis à l'avenue ******** (DP communal 1015), ce bien-fonds comporte un bâtiment d'habitation ainsi qu'une place-jardin.

La section de l'avenue ******** jouxtant le bien-fonds 557 longe la bordure sud des voies ferrées, au droit de la gare implantée au nord desdites voies. Elle supporte successivement, d'ouest en est, les bâtiments aux adresses n° 16 (parcelle 233), n° 18 (parcelle 231), n° 20 précité, n° 22 (parcelle 228) et n° 24 (parcelle 565).

Le 31 mai 1977, la propriétaire du n° 18, l'ancien propriétaire du n° 20 et l'ancien propriétaire du n° 22 ont passé avec la Commune de Rolle, sous la signature du syndic et du secrétaire, une "Convention relative au stationnement des véhicules automobiles à l'avenue ********", ainsi libellée:

"Objet 

Cette convention règle l'occupation du domaine public, soit 261 m2, environ et l'utilisation du domaine privé, soit 262 m2, environ.

31 places de stationnement ont été balisées en 1972, perpendiculairement à l'avenue ********. 17 places, balisées en jaune, sont attribuées au domaine privé, selon la répartition suivante:

5     places pour l'immeuble No 22, avec passage de 1,50 m. permettant l'accès direct au bâtiment;

5     places pour l'immeuble No 20, avec passage identique de 1,50 m;

7     places pour l'immeuble No 18. L'accès a été supprimé à la demande de C.________ S.A. et une place supplémentaire a été aménagée, côté Genève.

14 places, toutes balisées en blanc, sont attribuées à la Commune.

Un trottoir, balisé en jaune, variant de 1,40 à 2,40 m. de largeur, a été créé le long des immeubles pour accéder plus facilement à ceux-ci. Il sera toujours libre pour les piétons. Selon les dispositions ci-dessus, les places seront balisées par la Commune de Rolle, les frais étant répartis, pour les stationnements privés, au prorata des places attribuées à chaque immeuble".

En d'autres termes, il était prévu de baliser devant les trois biens-fonds précités, aux frais de la commune et des propriétaires, 31 places perpendiculairement à l'avenue ********, à cheval sur le domaine public et privé, à raison d'environ 261 m2 sur le domaine public et 262 m2 sur le domaine privé (à savoir à parts pratiquement égales). Ces 31 places seraient attribuées par 17 places au stationnement privé et par 14 places au stationnement public.

Pour des raisons indéterminées, la répartition des places entre stationnement privé et stationnement public a été modifiée dans les faits, 20 places (au lieu de 17) ayant été allouées au premier et 11 au second (au lieu de 14). En particulier, les 10 cases balisées devant l'immeuble de A.________ et B.________ sont partagées en 6 places privées (au lieu de 5) et 4 places publiques (P+R).

B.                     Le 12 septembre 2018, la Municipalité de Rolle (ci-après: la municipalité) a tenu une séance d'information avec les propriétaires des bâtiments de l'avenue ******** nos 18 à 24, afin de les renseigner sur la situation des places de stationnement existantes devant leurs immeubles, au regard du projet de réaménagement de la gare.

Par courrier du 17 octobre 2018, la municipalité a informé A.________ qu'une étude serait prochainement lancée en vue d'un réaménagement complet du tronçon de l'avenue ******** longeant les bâtiments nos 18 à 24, ce qui entraînerait très certainement une modification des places de stationnement disposées à cheval sur les domaines public et privé.

Par décision notifiée à A.________ et B.________ le 3 décembre 2018, la municipalité a décidé de "résilier" la convention conclue le 31 mai 1977 et de "retirer" le droit d'usage du domaine public avec effet dans un délai de "12 mois environ, soit à la fin de l'année 2019". Ce prononcé était ainsi libellé:

"[…] La Municipalité a pris la décision de résilier ladite convention et de retirer le droit d'usage du domaine public, et ceci dans un délai de 12 mois environ, soit à la fin de l'année 2019. Il est évident que les places publiques implantées partiellement sur votre propriété seront, elles aussi, supprimées.

La situation, telle qu'elle se présente aujourd'hui, pourra perdurer au-delà du 31 décembre 2019, à savoir jusqu'à ce que les travaux de réaménagement de l'av. ******** aient démarré.

Ces travaux doivent permettre, à terme, d'offrir une accessibilité améliorée aux usagers de la gare CFF et d'implanter de nouvelles prestations qui ne sont pas disponibles actuellement. Ils permettront principalement de réorganiser la circulation sur ce tronçon de l'av. ********.

Au fur et à mesure de l'avancement du projet, nous ne manquerons pas de vous tenir informé des choix et options qui seront pris par la Municipalité […]".

C.                     Agissant le 18 janvier 2019 sous la plume de leur avocat, A.________ et B.________ ont déféré la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à titre principal, en substance, à son annulation (conclusions n° 3). Subsidiairement, ils concluent à ce que l'autorité intimée soit condamnée à prévoir un aménagement permettant de créer six places de stationnement sur leur parcelle avec un accès depuis la voie publique (conclusion n° 6) et à payer l'ensemble des frais liés aux travaux de déplacement et de réalisation des 6 places précitées (conclusion n° 7). Encore plus subsidiairement, ils concluent à ce que l'autorité intimée soit condamnée à leur payer une indemnité de 300'000 fr. liée à la suppression de leurs six places de stationnement (conclusion n° 10). En bref, les recourants ont affirmé que la convention de 1977 ne consistait pas en une concession, mais en un contrat de droit administratif. Un tel contrat ne pouvait être modifié ou résilié que par accord entre les parties, sinon en présence d'un intérêt public suffisant et contre indemnité. Seule la clausula rebus sic stantibus permettait de renoncer à une indemnité. En l'occurrence, la convention avait été conclue pour une durée indéterminée et ne prévoyait aucun motif de résiliation. Par conséquent, la municipalité ne pouvait justifier sa résiliation unilatérale que par un intérêt public suffisant, lequel était inexistant en l'espèce. Dans ces conditions, la municipalité était tenue d'assurer à ses frais le maintien des six places, moyennant leur déplacement, sinon d'indemniser leur perte, à raison de 50'000 fr. par case, soit de 300'000 fr. au total.

La municipalité a déposé sa réponse le 21 février 2019, concluant à l'irrecevabilité des conclusions nos 6 à 12, s'agissant de conclusions en dommages et intérêts et pécuniaires, ainsi que le rejet du recours pour le surplus. Elle a soutenu en substance que la convention de 1977 n'était pas un contrat de droit administratif, mais une concession d'utilisation du domaine public portant sur l'usage privatif du domaine public, accordée en application de l'art. 42 de la loi sur les communes, de l'art. 29 de la loi sur les routes et des art. 65 ss de son règlement communal de police. S'il était exact que la convention de 1977 ne prévoyait pas de terme, sa validité ne pouvait être éternelle. La commune était ainsi en droit de la résilier sans indemnité moyennant un délai raisonnable, respectivement une période transitoire appropriée, en se fondant sur un intérêt public suffisant. Ces conditions étaient respectées, dès lors qu'elle avait prévu un terme d'une année au 31 décembre 2019 – lié au commencement des travaux de réaménagement de la gare – et qu'il lui était indispensable d'anticiper les futurs changements sur le tronçon concerné de l'avenue ********, quand bien même sa réflexion à cet égard n'était pas totalement achevée. La municipalité a communiqué des pièces, notamment le rapport du 10 janvier 2019 établi par les bureaux Transitec et Urbaplan, intitulé "Plateforme multimodale de la gare de Rolle; schéma directeur du périmètre élargi".

Les recourants ont transmis un mémoire complémentaire le 26 mars 2019, maintenant et développant leur argumentation. En particulier, ils ont ajouté que selon le schéma directeur de la plateforme multimodale de la gare, le déplacement des places de stationnement n'interviendrait pas, cas échéant, avant un horizon estimé à 2025, la municipalité n'ayant pour le surplus aucune vision précise du futur aménagement de la gare. A ce propos, les recourants ont requis la suspension de la présente procédure jusqu'à connaissance de cet aménagement. Pour le surplus, ils ont sollicité formellement qu'une audience de comparution personnelle des parties soit ordonnée, dans la mesure où il s'imposait que la municipalité expose plus en détail son projet et réponde aux interrogations suscitées par la lecture du schéma directeur. Ils ont également requis la suspension de la cause.

La municipalité a communiqué une duplique le 12 avril 2019.

Les recourants se sont encore exprimés le 24 mai 2019.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit, comme en l'occurrence, aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Interjeté en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Il convient ainsi d'entrer en matière sur la conclusion (n° 3) visant à l'annulation de la décision attaquée, sous suite de frais et dépens.

En revanche, la conclusion (n° 6) tendant à ce que l'autorité intimée soit condamnée à aménager à ses frais six nouvelles places de stationnement privé en faveur des recourants est irrecevable. Une telle conclusion excède en effet l'objet du recours dès lors que la création de ces places nécessitera une procédure d'octroi de permis de construire avec mise à l'enquête. Ne sont pas davantage recevables les conclusions (nos 7 et 10) tendant à la prise en charge de l'intégralité des frais d'aménagement de six places de stationnement sur la parcelle des recourants, subsidiairement à l'octroi d'une indemnité de 300'000 fr. En effet, les conclusions en responsabilité civile relèvent de la compétence des tribunaux civils, non pas du juge administratif (cf. art. 14 de la loi vaudoise du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; BLV 170.11]; CDAP GE.2018.0120 du 18 octobre 2018 consid. 2b; CDAP GE.2017.0170 du 15 février 2018 consid. 1a; CDAP GE.2014.0076 du 24 octobre 2014 consid. 1b; CDAP GE.2008.0205 du 4 juin 2009 consid. 3 et les références citées; voir aussi en droit fédéral l'art. 5 al. 3 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]).

2.                      Les recourants requièrent la tenue d'une audience.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Toutefois, il est possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà de constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; TF 8C_124/2019 du 23 avril 2019 consid. 6.2 et les références citées).

b) En l'occurrence, les parties ont pu largement s'exprimer dans la présente procédure, au fil de deux échanges d'écritures. Compte tenu des pièces déposées, le tribunal est en mesure de traiter en toute connaissance de cause les différents moyens soulevés de part et d'autre, conformément aux considérants ci-après. Il apparaît donc superflu de procéder à une audience, sans qu’il n’en résulte de violation du droit d’être entendu des parties.

3.                      La décision contestée porte sur des places de parc privées empiétant sur le domaine public.

a) L'art. 664 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) prévoit que les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent. Son al. 3 précise que la législation cantonale règle l'occupation des choses sans maître, ainsi que l'exploitation et le commun usage des biens du domaine public, tels que routes, places, cours d'eau et lits de rivières. A teneur de l'art. 63 al. 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), le domaine public est insaisissable et imprescriptible; il n'est aliénable que dans les formes instituées par des dispositions spéciales. Cette disposition n'a pas modifié le régime antérieur, fondé sur l'art. 138 al. 2 de l'ancienne loi vaudoise du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC).

Selon son art. 1 al. 1, la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01), entrée en vigueur le 1er avril 1992, régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal. L'avenue ******** sur laquelle empiètent les places de stationnement litigieuses est une route ouverte au public et appartient au domaine public communal (DP 1015), si bien qu'elle est soumise à la LRou.

D'après l'art. 25 al. 1 LRou, l'usage commun de la route est réservé à la circulation des véhicules autorisés et des piétons. L'art. 26 LRou dispose que tout usage excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession, délivré par le département s'agissant du domaine public cantonal et par la municipalité s'agissant du domaine public communal. Ils donnent lieu à la perception d'un émolument unique ou périodique (al. 1). Le Conseil d'Etat arrête le tarif des émoluments perçus pour l'usage du domaine public cantonal. L'autorité communale fait de même pour l'usage du domaine public communal, sous réserve d'approbation par le chef de département concerné (al. 2).

Les art. 27 et 29 LRou traitent respectivement de l'usage accru et de l'usage privatif du domaine public dans les termes suivants:

Art. 27   Usage accru

1 Les usages excédant l'usage commun, sans emprise sur le domaine public, font l'objet d'autorisations.

2 Sont notamment soumis à autorisation:

a.  les dévalages de bois sur une pente aboutissant à une route, ainsi que le       transport de bois en traîne;

b.  les écoulements d'eaux captées dans le collecteur d'une route;

c.  les dépôts ou échafaudages sur la voie publique.

Art. 29   Usage privatif

1 Les usages entraînant une emprise sur le domaine public, notamment la pose de conduites souterraines ou aériennes, font l'objet de permis ou de concessions.

2 Les permis sont délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps sans indemnité. Les installations qui en bénéficient ne doivent pas entraver l'entretien de la route. Elles doivent être adaptées aux modifications que l'autorité jugerait utiles d'adopter; les dépenses qui en résultent pour les bénéficiaires des permis sont à leur charge. Le permis est en outre révocable en tout temps.

3 Les concessions ne sont octroyées que pour des investissements importants; leur durée est déterminée.

4 Les dommages résultant de défauts d'installations faisant l'objet de permis ou de concessions engagent la responsabilité exclusive de leurs bénéficiaires.

La LRou a abrogé et remplacé l'ancienne loi du 25 mai 1964 sur les routes, dont l'art. 3 prévoyait, dès son entrée en vigueur et jusqu'à son abrogation (au 1er avril 1992), "qu'aucune occupation des routes ne peut avoir lieu sans l'autorisation de l'autorité compétente. Les autorisations ne sont accordées qu'à titre précaire."

b) L'art. 2 al. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) énumère les attributions et tâches propres des communes. Parmi celles-ci, figurent l'administration du domaine public, ainsi que les mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publics, ainsi que la salubrité publique (art. 2 al. 2 let. c et d LC). Les attributions de la municipalité sont régies par les art. 41 ss LC. L'art. 42 LC prévoit que les attributions des municipalités s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements communaux. Elles concernent notamment l'administration du domaine public (ch. 2). L'utilisation du domaine public pour l'exercice d'une activité économique relève donc de la compétence de la municipalité à la fois au titre de la sécurité, de l'ordre, du repos et de la salubrité publics, et au titre de la police de l'exercice des activités économiques (cf. art. 43 ch. 1, 3 et 6 LC).

c) Le Conseil communal de Rolle a adopté un règlement de police entré en vigueur le 1er janvier 1988. Selon son art. 67, toute utilisation du domaine public dépassant les limites de l'usage normal de celui-ci, en particulier toute anticipation sur le domaine public, est soumise à une autorisation préalable de la municipalité, à moins qu'elle ne relève de la compétence d'une autre autorité en vertu de dispositions spéciales. Une telle autorisation peut faire l'objet d'une taxe.

d) S'agissant de la gestion de son domaine public, la collectivité bénéficie d'un large pouvoir d'appréciation, que le Tribunal se doit de respecter (CDAP GE.2017.0132 du 8 janvier 2018 consid. 2b; CDAP GE.2017.0022 du 18 décembre 2017 consid. 1b; CDAP GE.2015.0170 du 30 août 2016 consid. 1c; Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2e éd., Berne 2018, ch. 8.4.4.4 p. 723 s. et les références citées).

4.                      En l'espèce, la "Convention relative au stationnement des véhicules automobiles à l'avenue ********", signée le 31 mai 1977 entre la Municipalité de Rolle et les anciens propriétaires de la parcelle des recourants, "résiliée" par la décision attaquée, permet à ceux-ci de bénéficier de 5 (devenues 6) places de parc privées débordant, environ pour moitié, sur le domaine public.

a) Il est constant que l'implantation de cases privées de stationnement sur le domaine public va au-delà de l'usage commun. Une telle utilisation particulière doit se fonder sur un titre juridique. L'usucapion d'un usage du domaine public est en effet exclue, alors même qu'il a été exercé pendant longtemps, mais sans bénéficier du titre requis (cf. TF 1P.651/2004 du 17 janvier 2005 consid. 4; Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.2 p. 718 et les références citées).

b) Le domaine public concerné relevant de la loi sur les routes, il sied ainsi de déterminer en premier lieu si l'empiètement en cause constitue un usage accru du domaine public au sens de l'art. 27 LRou (à savoir un usage excédant l'usage commun mais sans emprise sur le domaine public, soumis à une simple autorisation), ou un usage privatif au sens de l'art. 29 LRou (à savoir un usage entraînant une emprise sur le domaine public, soumis à permis ou concession).

La municipalité a retenu qu'il s'agissait d'un usage privatif. Compte tenu de la souplesse des critères visant à distinguer les deux notions (cf. Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.2.1 pp. 696 ss) ainsi que de l'intensité et de la durée de l'usage en cause – il s'agit d'une installation en zone urbaine, dont l'utilisation à titre privé est dénuée de limite temporelle –, le choix de la municipalité sur ce point ne procède pas d'un abus de sa marge d'appréciation.

c) Comme exposé ci-dessus, à teneur de l'art. 29 LRou, l'usage privatif du domaine public peut se fonder sur deux catégories de titre juridique, soit les permis ou les concessions (al. 1). Les permis sont délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps sans indemnité, alors que les concessions sont de durée déterminée et accordées pour des investissements importants (al. 2).

Aux yeux de la municipalité, la convention du 31 mai 1977 doit être qualifiée de "concession", non pas de "permis". Ici également, le tribunal peut adhérer, à ce stade du raisonnement, à la conception de la municipalité. Il en va d'autant plus ainsi que l'alternative, tendant à assimiler la convention à un permis, ne serait pas à l'avantage des recourants compte tenu de la plus grande précarité de ce titre, délivré à bien plaire et révocable en tout temps sans indemnité (cf. art. 29 al. 2 LRou précité).

d) Il reste à élucider si la convention de 1977 doit effectivement être tenue pour une "concession" comme le soutient la municipalité, ou pour un "contrat de droit administratif" selon la thèse des recourants.

aa) Qu'elle soit de service public ou d'usage du domaine public, une concession est un acte mixte, comportant des clauses unilatérales (résultant directement ou impérativement de la loi) et des clauses bilatérales (suivant un régime contractuel, à savoir librement négociées). Les clauses bilatérales créent des "droits acquis" et prennent le régime du contrat de droit administratif. Ces "droits acquis" ont la faculté de résister à un changement de législation ("Gesetzesbeständigkeit") et ne peuvent être modifiés que par voie d'expropriation. Ainsi par exemple, s'agissant des concessions de service public, plus précisément de droits d'eau (force hydraulique), les débits utilisables, de dotation et résiduels sont fixés par la loi, alors que la clause fixant la durée de la concession est négociée par les parties, la loi se contentant généralement de définir un maximum (ATF 130 II 18 consid. 3.1; voir aussi Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 3.3.4.2 pp. 260 ss). La concession présente ainsi l'avantage d'une certaine stabilité, prisée par les concessionnaires devant procéder à des investissements, en raison de sa nature partiellement bilatérale, par opposition à l'autorisation, exclusivement unilatérale (ATF 145 II 32 consid. 3.1 relatif à une concession de service public, et les références citées).

bb) Pour sa part, le contrat de droit administratif est un instrument juridique relativement complexe dont les contours ne se laissent pas facilement cerner: sa qualification n'est pas toujours aisée (notamment sa distinction avec la décision ou le contrat de droit privé) et aussi bien son admissibilité (notamment l'exigence d'une base légale et les domaines qui peuvent faire l'objet d'un contrat) que le régime qui lui est applicable (notamment les conséquences en cas de vices du consentement de l'une des parties ou le caractère de droits acquis des obligations souscrites par l'Etat), sont des questions délicates et controversées sur certains points (TF 2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4; voir également, pour une vue d'ensemble, Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., Zurich/St-Gall 2016, n. 1292 ss; Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch. 3.2 pp. 453 ss; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, pp. 444 ss). Ainsi, même s'il est généralement admis qu'il y a place pour le contrat de droit administratif là où la loi ne l'exclut pas expressément, il est néanmoins possible, dans certains cas, que le sens ou le but de la loi s'y opposent. En l'absence de base légale spécifique autorisant la voie contractuelle, il faut, en principe, que ce choix soit dicté par des raisons pertinentes d'intérêt public. Tel est notamment le cas lorsque le contrat permet d'atteindre de manière plus appropriée que la décision le but poursuivi par la loi; pour en juger, il faut notamment se référer aux motifs qui ont conduit à sa conclusion. En outre, les prestations échangées doivent objectivement apparaître proportionnées (ATF 136 II 415 consid. 2.6; ATF 136 I 142 consid. 4.1 et 4.2; ATF 105 Ia 207 consid. 2a; ATF 103 Ia 505 consid. 3a; TF 2C_164/2009 du 13 août 2009 consid. 8.1; TF 2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4; 1A.266/2005 du 13 mars 2006 consid. 2.4 et les références citées; Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1310 ss pp. 286 ss, spéc. n. 1332 ss sur la concession; Moor/Poltier, op. cit., n. 3.1.3.2 pp. 440 ss et 3.2.1.1 pp. 453 ss).

Il apparaît ainsi que l'existence, dans une situation donnée, d'un contrat de droit administratif déployant pleinement ses effets et, en particulier, emportant la création de droits acquis, ne se laisse pas simplement déduire de la seule présence "d'engagements réciproques" entre l'Etat et un particulier (cf. ATF 107 Ib 140 consid. 3; TF 2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4 et les références citées).

cc) En l'occurrence, les considérations qui précèdent confirment la thèse selon laquelle la "convention" de 1977 doit être qualifiée, en dépit de son intitulé, de concession.

On rappelle en effet qu'elle ne porte pas sur n'importe quel objet, mais sur l'usage du domaine public et, plus encore, d'une route ouverte au public. Or, comme exposé ci-dessus, cette matière est réglementée – exhaustivement – par les art. 26 ss LRou, qui soumettent l'usage accru ou privatif du domaine public à autorisation, permis ou concession, non pas à un contrat de droit administratif (voir aussi Thierry Tanquerel, Les instruments de mise à disposition du domaine public, in: Bellanger/Tanquerel [éd.], Le domaine public, Genève/Zurich/Bâle 2004, pp. 117 ss, spéc. pp. 121 s. et 124). Peu importe à cet égard que la convention ait été signée sous l'empire de l'ancienne loi sur les routes de 1964, qui soumettait l'usage non commun du domaine public à une simple autorisation.

Il n'est pas davantage décisif que la convention de 1977 prévoie une contre-prestation des propriétaires privés, sous forme de mise à disposition à la collectivité publique d'une partie de leurs propres terrains. En effet, cette contre-prestation peut être comprise comme un émolument domanial unique (du reste expressément prévu à ce jour par l'art. 26 LRou). On relèvera en passant qu'à bien lire la convention, chaque partie assume les frais de balisage au prorata des places attribuées et la surface privée consentie à la collectivité ne dépasse pas celle de l'empiétement sur le domaine public. Cet émolument observe ainsi le principe de la couverture des coûts et de l'équivalence (Moor/Bellanger/Tanquerel, n. 8.4.4.7 p. 735, donnant pour exemple un émolument dû pour l'installation d'un escalier sur le domaine public, calculé en fonction du prix du terrain dans le voisinage).

Au demeurant, comme on le verra ci-dessous (consid. 5c), la qualification de la convention de "contrat de droit administratif" ne serait guère à l'avantage des recourants.

5.                      Les recourants affirment que les conditions de résiliation de la convention de 1977 ne sont pas réalisées.

a) Ainsi que le prévoit expressément l'art. 29 al. 3 LRou, une concession doit avoir une durée déterminée. Cette disposition consacre la jurisprudence selon laquelle une concession perpétuelle, ou de trop longue durée, priverait la collectivité concédante de la maîtrise du domaine public (cf. ATF 127 II 69 consid. 4c et 5b; ATF 120 Ib 233 consid. 8b; ZBl 1977 429, spéc. p. 431; Isabelle Häner, Das Ende des Konzessions-verhältnisses, in: Häner/Waldmann [éd.], Die Konzession, Zurich/Bâle/Genève 2011, pp. 89 ss, spéc. p. 90).

La législation doit prévoir une durée de concession suffisamment longue de manière à permettre la sauvegarde des intérêts économiques du concessionnaire, en particulier en vue de l'amortissement de ses investissements (cf. ATF 127 II 69 consid. 5b). L'échéance du terme sera fixée selon le temps nécessaire aux amortissements, mais aussi selon les exigences découlant d'une saine gestion des choses publiques (ATF 130 II 18 consid. 3.2; ATF 120 Ib 233 consid. 8b; ZBl 1977 429, spéc. p. 431; Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.6 p. 734 et les références citées).

Si la concession s'éteint normalement à son échéance, divers mécanismes peuvent néanmoins impliquer qu'il y soit mis fin de manière anticipée, à savoir le transfert de la concession ou le droit de rachat s'il est prévu dans la loi ou dans la concession. A défaut d'une telle disposition, la voie de l'expropriation est ouverte, aux conditions usuelles de la base légale, de l'intérêt public, de la proportionnalité et du versement d'une pleine indemnité (ATF 96 I 282 consid. 5a; Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.6 p. 734, n. 3.3.4.5 let. b p. 273 et n. 3.3.4.6 let. a pp. 273 s.; voir aussi Häner, op. cit., pp. 92 s.).

Une concession qui aurait été accordée sans limite de temps doit en revanche pouvoir être supprimée sans indemnité, moyennant une période transitoire appropriée (cf. ATF 130 II 18 consid. 3.2; ATF 127 II 69 consid. 4c et 6; ATF 97 II 390 consid. 10; Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.6 p. 734, nbp 453, et n. 3.3.4.6 let. a pp. 273 s.).

b) En l'occurrence, la convention de 1977 ne prévoit aucune limite de temps, ce qui équivaut à une aliénation illicite du domaine public, contraire à l'art. 63 al. 2 CDPJ ainsi qu'à l'art. 138 al. 2 de l'ancienne LVCC. Conformément à la jurisprudence précitée, cette lacune doit dès lors être comblée en tenant compte, en particulier, du temps nécessaire aux amortissements et d'une période transitoire appropriée.

A ce propos, on relève que la convention est valide depuis 42 ans à ce jour. Cette durée a largement suffi à permettre l'amortissement de l'investissement des recourants, consistant dans les frais de balisage. Par ailleurs, les recourants ont bénéficié pendant ce quasi demi-siècle d'un usage du domaine public supérieur à celui prévu par la concession, respectivement à leur propre contre-prestation, dès lors qu'ils ont pu aménager 6 places de stationnement privé (au lieu de 5) contre 4 places de stationnement public (au lieu de 5). On relèvera en passant à ce propos que les recourants n'ont aucun droit au maintien de la place supplémentaire, l'usage du domaine public ne pouvant être concédé par usucapion (cf. consid. 4a supra). Enfin, on ne distingue pas en quoi la période transitoire d'une année serait insuffisante pour permettre aux recourants de trouver une autre solution de stationnement, par exemple en requérant un permis de construire portant sur l'aménagement de cases – possiblement longitudinales – dans les limites de leur parcelle. Dans ces conditions, la municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation en fixant, dans sa décision du 3 décembre 2018, le terme de la convention à la fin 2019, à savoir un an plus tard. Il en va d'autant moins ainsi que l'autorité intimée a précisé tant dans sa décision que dans sa dernière écriture du 12 avril 2019, que la situation actuelle pourrait perdurer au-delà de cette date, cas échéant jusqu'au commencement des travaux de réaménagement de l'avenue ********.

Cela étant, si une concession résiliée à son terme peut l'être sans intérêt public, il convient dans les circonstances particulières de l'espèce de ne pas placer les recourants dans une situation moins favorable que s'ils étaient au bénéfice d'une autorisation à bien plaire révocable en tout temps. Même dans ce dernier cas en effet, l'autorité ne dispose pas d'une entière liberté: le "retrait" doit être motivé par des considérations pertinentes d'intérêt public, dans un rapport cohérent avec l'objet même de la décision et de la législation qui la fonde; quel que soit son libellé, la clause de retrait ne donne pas pleine liberté à l'autorité: celle-ci ne peut se fonder sur des motifs arbitraires, mais doit invoquer des raisons pertinentes d'intérêt public. D'une manière générale, une révocation motivée par une raison qui n'aurait pas suffi à légitimer un refus serait arbitraire (CDAP AC.2015.0108 du 15 mars 2019 consid. 4b et les références citées).

En l'espèce, il découle du Schéma directeur "Plateforme multimodale de la gare de Rolle" que la municipalité entend revisiter le tronçon concerné de l'avenue ********, dans le cadre des travaux prévus par les CFF (mise en conformité des quais et des accès, y compris au sud) et de la mise en œuvre du plan de quartier "Gare Nord – Schenk" (exécutoire depuis le retrait par les opposants de leur recours au Tribunal fédéral en août 2019). Il ressort de ce document (ch. 5.2 p. 42 et illustration p. 46, horizon 1 [2019-2020]) que le réaménagement du tronçon en cause impliquerait notamment, le long de l'alignement d'immeubles, la création d'un espace réservé aux taxis (devant le n° 16), le maintien des accès sur le domaine privé (devant le n° 18), la transformation de 5 places P+R en dépose-minute (devant les nos 18 et 20), la réalisation d'un espace de manœuvre/rebroussement (devant le n° 20) et derechef le maintien des accès sur le domaine privé (devant les nos 20 à 24). Le document prévoit également (ch. 5.2 p. 42) une "adaptation de la disposition des places privées des riverains pour tenir compte des contraintes réglementaires (utilisation partielle du domaine public actuellement)" et précise de même (ch. 5.2 p. 46): "le statut des places de stationnement privé situées à l'avenue ******** […] pose des problèmes de conformité légale (réglementation/disposition des places à adapter)". Il ajoute dans le même sens, au regard de l'horizon 1, que les places de stationnement à usage privé devront être réorganisées sur le domaine privé (ch. 5.3 p. 48). Autrement dit, le projet de réaménagement du périmètre de la "Plateforme multimodale de la gare" inclura le tronçon concerné de l'avenue ********. Il impliquera nécessairement pour la municipalité de reprendre à son propre compte, afin qu'elle puisse librement le projeter et le réaliser, les surfaces actuellement utilisées à titre exclusif par les recourants. Ainsi que l'illustrent les options prises par le schéma directeur, cet usage privatif représente en effet une limitation spatiale non négligeable dans la conception du réaménagement à venir. Quoi qu'en disent les recourants, il est ainsi établi que la décision attaquée, permettant à la municipalité de disposer des surfaces litigieuses, répond à un intérêt public suffisant. Quant à la réorganisation des places privées de stationnement sur le domaine privé, mentionnée par le schéma directeur, elle devra trouver une issue, comme exposé ci-dessus, dans le cadre d'une demande de permis de construire. Dans ces conditions, il est superflu de suspendre la présente procédure, comme le requièrent les recourants, jusqu'à connaissance plus détaillée de l'aménagement envisagé (cf. art. 25 LPA-VD).

c) Enfin, même dans l'hypothèse où la convention du 31 mai 1977 constituerait un contrat de droit administratif, les recourants ne se retrouveraient pas dans une position plus favorable. Au mieux, la résiliation d'un tel contrat répondrait sur le plan matériel aux mêmes conditions – réalisées – que la concession. En particulier, il n'y aurait pas lieu de lui reconnaître de portée perpétuelle, dès lors que celle-ci équivaudrait également à une aliénation du domaine public, contraire à l'art. 63 al. 2 CDPJ ainsi qu'à l'art. 138 al. 2 de l'ancienne LVCC.

6.                      Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée doit être confirmée. Succombant, les recourants doivent assumer un émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité à titre dépens en faveur de la municipalité.

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.                      La décision de la Municipalité de Rolle du 3 décembre 2018 est confirmée.

III.                    Un émolument judicaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV.                    Les recourants A.________ et B.________ sont débiteurs, solidairement entre eux, d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs en faveur de la Commune de Rolle, à titre de dépens.

Lausanne, le 24 octobre 2019

 

La présidente:                                                                                           La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.