TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 avril 2019

Composition

M. Laurent Merz, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Ludovic TIRELLI, avocat à ********, 

  

Autorité intimée

 

CONSEIL D'ETAT du Canton de Vaud, Château cantonal, à Lausanne, 

  

Autorité concernée

 

Municipalité de ********, à ********, représentée par Me Corinne MONNARD SECHAUD, avocate à ********.

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décision du Conseil d'Etat du 19 décembre 2018 prolongeant la suspension du recourant de sa fonction de Conseiller municipal à ********

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après: le recourant) a exercé le mandat de Conseiller municipal à la Ville de ******** pendant la législature courant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2011. Après une interruption, le recourant a été à nouveau élu Conseiller municipal pour la législature courant du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021.

B.                     Sur proposition du Chef du Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS), le Conseiller d'Etat Pierre-Yves Maillard, le Conseil d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat ou l'autorité intimée) a confié au Contrôle cantonal des finances (CCF) un mandat spécial pour examiner les comptes et la gestion financière d'une institution dont le recourant a présidé le conseil de fondation. Le CCF a remis au Service juridique et législatif (SJL) du Canton de Vaud, avec la mention "CONFIDENTIEL", un rapport daté du 16 mai 2018 et portant sur les comptes et la gestion financière de la fondation en question.

Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire du Chef du SJL, a déposé auprès du Procureur général une plainte pénale avec constitution de partie civile contre le recourant et contre toute autre personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans celle-ci pour abus de confiance (art. 138 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP; RS 311.0]), gestion déloyale (art. 158 CP) et violation de la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15), réprimée par l'art. 35 LSubv.

Le Ministère public central a ouvert une instruction pénale à l'encontre du recourant pour des faits de gestion déloyale (art. 158 ch. 1 CP) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP), infractions pour lesquelles le recourant a été mis en prévention. L'instruction par le Ministère public est toujours en cours.

C.                     Le 28 mai 2018, la Municipalité de ******** (ci-après: la Municipalité) a requis du Conseil d'Etat la suspension du recourant pour une durée de six mois.

Après avoir donné au recourant la possibilité de s'exprimer par écrit, le Conseil d'Etat l'a suspendu, par décision du 13 juin 2018, de sa fonction de Conseiller municipal avec effet immédiat et jusqu'à droit connu sur le sort de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.

Par acte de son conseil du 13 juillet 2018, le recourant a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la Municipalité est rejetée (cause GE.2018.0148). Il a en outre requis la suspension de l'exécution de la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le fond.

Le 13 juillet 2018, le recourant a également saisi le Tribunal fédéral d'un recours en matière de droit public contre la décision du Conseil d'Etat ainsi que d'une requête de restitution de l'effet suspensif (cause 1C_356/2018).

Par ordonnance du 6 août 2018, le Président de la Ière Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 1C_356/2018 ouverte devant le Tribunal fédéral le 13 juillet 2018 jusqu'à droit jugé sur le recours formé par le recourant auprès de la CDAP.

Par décision incidente du 29 août 2018, le juge instructeur de la CDAP a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif. Le recours déposé par le recourant contre cette décision le 10 septembre 2018 auprès de la CDAP a été rejeté par arrêt du 30 octobre 2018 (cause RE.2018.0008).

Dans sa séance du 11 octobre 2018, le Conseil communal de ******** a suspendu "dès l'entrée en force de la décision du Conseil, tous délais référendaire et de recours échus", la rémunération du recourant, "sous réserve de dispositions légales contraires valant pour la durée de [sa] suspension". Il a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.

Par acte de son mandataire du 19 octobre 2018, le recourant a également recouru contre cette décision auprès de la CDAP (cause GE.2018.0226).

Suite à la récusation du premier juge instructeur, les causes introduites auprès de la CDAP ont été reprises au 1er novembre 2018 par un nouveau juge instructeur qui a poursuivi l'instruction des causes GE.2018.0148 et GE.2018.0226.

Par arrêt du 5 décembre 2018, la CDAP a rejeté le recours dans la cause GE.2018.0148 et confirmé la décision de suspension de la fonction de Conseiller municipal rendue le 13 juin 2018 par le Conseil d'Etat.

Par un autre arrêt du même jour, la CDAP a admis le recours dans la cause GE.2018.0226 et annulé la décision de suspension du traitement du 11 octobre 2018 du Conseil communal au motif qu'il manquait une base légale suffisante pour cette mesure. Cet arrêt est entré en force de chose jugée.

D.                     Le 11 décembre 2018, la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité (DIS) du Canton de Vaud a invité le recourant ainsi que la mandataire de la Municipalité et de la Commune de ******** à se déterminer sur une éventuelle prolongation de la suspension, cette dernière prenant fin au 31 décembre 2018 selon la décision rendue par le Conseil d'Etat le 13 juin 2018 et confirmée par la CDAP le 5 décembre 2018. Vu la proximité de l'échéance de la suspension, un délai non prolongeable leur a été imparti au mardi 18 décembre 2018.

Par écriture du 18 décembre 2018, enregistrée le jour suivant par le DIS, la mandataire de la Municipalité a conclu à la prolongation de la suspension prononcée le 13 juin 2018. Elle a renvoyé à l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018 et indiqué que la procédure pénale à l'encontre du recourant était encore pendante et qu'il était hautement vraisemblable qu'elle durerait encore plusieurs mois.

Par écriture du 18 décembre 2018, également enregistrée le jour suivant par le DIS, le mandataire du recourant s'est prononcé comme suit:

"Par la présente, j'accuse bonne réception de votre correspondance du 11 décembre 2018.

Conformément aux motifs exposés par [le recourant] à l'appui de son recours initial contre la décision de suspension, je vous informe que celui-ci s'oppose à toute éventuelle prolongation de celle-ci.

Je me réfère à cet égard au contenu de mon acte de recours du 13 juillet 2018, étant précisé qu'un recours contre la décision rendue le 5 décembre 2018 par la Cour de droit administratif et public au Tribunal fédéral est réservé.

D'avance je vous remercie de l'attention que vous porterez à la présente et vous prie de croire, Madame la Conseillère d'Etat, à l'assurance de ma respectueuse considération."

E.                     En date du 19 décembre 2019, la Présidente du Conseil d'Etat et le Chancelier ont signé une décision de quatre pages au nom du Conseil d'Etat selon laquelle la suspension du recourant de sa fonction de Conseiller municipal de la Ville de ******** est "prolongée jusqu'à droit connu sur la procédure pénale pour gestion déloyale et gestion déloyale des intérêts publics ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 30 juin 2019" et l'effet suspensif à un éventuel recours cantonal contre cette décision retiré. Il est reproduit ce qui suit de l'exemplaire signé de cette décision qui a été transmise au recourant:

"Vu la décision du 13 juin 2018, par laquelle le Conseil d'Etat a prononcé la suspension [du recourant] de sa fonction de Conseiller municipal de ********, avec effet immédiat et jusqu'à droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2018,

Vu l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du 5 décembre 2018 rejetant le recours formé à l'encontre de la décision susmentionnée,

Vu les déterminations [du recourant] du ... dans lesquelles celui-ci ...,

Vu les déterminations de la Municipalité de ******** du ..., dans lesquelles cette dernière,

Considérant,

Que selon l'article 139b de la loi sur les communes (LC),

[reproduction intégrale des al. 1 et 2 de l'art. 139b LC et renvoi à des travaux préparatoires relatifs à cette disposition],

Qu'en l'occurrence, le Conseil d'Etat a, par décision du 13 juin 2018, suspendu [le recourant] de ses fonctions de Municipal de la Ville de ******** jusqu'au 31 décembre 2018,

Que la décision susmentionnée reposait sur le fait que [le recourant] était prévenu dans une enquête pénale ouverte pour gestion déloyale (art. 158, ch. 1 du code pénal suisse; CC [recte: CP]) et gestion déloyale des intérêts publics (art. 314 CP),

Que l'ouverture d'une telle procédure à l'encontre [du recourant] en raison d'un délit que celui-ci était soupçonné par le procureur d'avoir commis a été considéré comme un "motif grave" tant par le Conseil d'Etat que par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), dans son arrêt du 5 décembre 2018 (GE.2018.0148, consid.4d),

Que sous l'angle du principe de proportionnalité, cette dernière a notamment considéré que la nature des faits reprochés [au recourant] justifiait de ne pas le laisser exercer sa fonction pour l'instant, l'intérêt public à la préservation de la confiance et l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal et l'intérêt à éviter d'éventuels dysfonctionnements prévalant sur l'intérêt privé [du recourant] à pouvoir continuer à exercer sa fonction (ibid., consid. 4e),

Que l'enquête pénale susmentionnée est toujours pendante à ce jour,

Que rien n'indique qu'elle sera close prochainement, ni que [le recourant] pourrait être mis hors de cause rapidement,

Qu'il y a donc lieu, conformément à l'article 139b, alinéa 1er LC, d'envisager la prolongation de la suspension [du recourant],

Qu'à cet égard, on doit considérer que les motifs ayant justifié sa suspension prévalent encore aujourd'hui,

Que rien ne permet d'affirmer qu'un retour aux affaires [du recourant] soit plus envisageable à ce jour qu'au moment de sa suspension,

Que la fin de la suspension risquerait d'engendrer de nouveaux problèmes au sein de la Municipalité, voire du Conseil communal,

Qu'elle serait par ailleurs d'autant plus difficile à justifier auprès des autorités et de la population [de ********] qu'aucun motif objectif ne justifie de lever la suspension,

Qu'ainsi, sous l'angle du principe de proportionnalité, la mesure paraît toujours propre et nécessaire à atteindre le but visé, tel que rappelé par la CDAP dans son arrêt (GE.2018.0148, consid. 4e),

Que sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, cette dernière a considéré que la "nature des faits reprochés au recourant justifie de ne pas le laisser exercer sa fonction de conseiller municipal et l'intérêt à éviter d'éventuels dysfonctionnements prévalent sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir continuer à exercer sa fonction" (ibid.),

Que force est de constater que ces considérants sont toujours pleinement valables à ce jour,

Qu'il y a donc lieu de prolonger la suspension [du recourant] dans ses fonctions de conseiller municipal à ********,

Que s'agissant de la durée de cette dernière, l'article 139b, alinéa 1er LC dispose qu'elle ne doit en principe pas excéder une année, sauf si une procédure pénale pendante est encore en cours,

Qu'en l'occurrence, vu l'ampleur de la procédure pénale et son état d'avancement, on doit raisonnablement admettre qu'elle ne prendra pas fin avant plusieurs mois,

Qu'il se justifie dès lors de prolonger la suspension [du recourant] jusqu'à droit connu dans la procédure pénale en cours, mais au plus tard jusqu'au 30 juin 2019, étant entendu qu'elle pourra être prolongée encore si aucun élément nouveau n'est intervenu d'ici là,

[...]".

Cette décision a été transmise telle quelle au mandataire du recourant avec une lettre d'accompagnement du même jour également signée par la Présidente du Conseil d'Etat et le Chancelier.

Le 20 décembre 2019, à 15h25, le Secrétaire général du DIS s'est adressé par courriel au mandataire du recourant, avec copie notamment à la mandataire de la Municipalité, comme suit:

"Cher Confrère,

Je me réfère à la décision du 19 décembre 2018 rendue par le Conseil d'Etat concernant la prolongation de la suspension de votre mandant [le recourant].

Une erreur s'étant glissée lors de l'envoi, je vous renvoie la première page de ce document.

En vous priant de bien vouloir excuser cette inadvertance, je vous adresse mes meilleures salutations."

Il a été joint à ce courriel la première page de la décision précitée du 19 décembre 2018 avec les ajouts suivants (marqués ci-après en gras par le Tribunal de céans) aux 3ème et 4ème paragraphes de la motivation de la décision, le reste de la page n'ayant subi aucune modification:

"Vu les déterminations [du recourant] du 18 décembre 2018 dans lesquelles celui-ci s'oppose à toute éventuelle prolongation,

Vu les déterminations de la Municipalité de ******** du même jour, dans lesquelles cette dernière conclut à la prolongation de la suspension,".

F.                     Le 21 janvier 2019, le recourant a déposé un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018 (cause 1C_44/2019). Il a également requis que l'effet suspensif soit accordé à son recours.

Par ordonnance du 11 février 2019, le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif dans la mesure où elle n'était pas sans objet. Il a estimé que la décision prise le 13 juin 2018 par le Conseil d'Etat et confirmée le 5 décembre 2018 par la CDAP avait cessé de déployer ses effets au 31 décembre 2018. La suspension provisoire reposait actuellement sur la nouvelle décision rendue par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2018 et contestée devant la CDAP; s'il entendait obtenir sa réintégration par voie de mesure provisionnelle, le recourant devait agir auprès de cette autorité.

La procédure de recours 1C_44/2019 auprès du Tribunal fédéral est encore pendante.

G.                    Par acte de son mandataire du 25 janvier 2019, enregistré le lundi 28 janvier suivant, le recourant a déféré la décision du Conseil d'Etat du 19 décembre 2018 devant la CDAP. Il conclut à l'annulation de la décision du "18 décembre" 2018 prolongeant sa suspension (présente cause GE.2019.0020). A l'appui de son recours, il ne fait valoir que la violation de son droit d'être entendu. A ses yeux, la décision attaquée du Conseil d'Etat ne traitait pas les arguments soulevés à l'appui de ses déterminations du 18 décembre 2018 où il renvoyait à son acte de recours du 13 juillet 2018. Le Conseil d'Etat lui avait imparti un délai au 18 décembre 2018 uniquement pour la forme. La décision était déjà prise au moment où les parties avaient été invitées à se déterminer. Cela ressortait notamment de la formulation de la décision attaquée qui lui avait été notifiée par envoi du 19 décembre 2018 et qui n'indiquait, contrairement à l'envoi par courriel du 20 décembre 2018, ni la date et les conclusions de ses propres déterminations, ni celles de la Municipalité. Cette grave violation de son droit d'être entendu ne saurait être réparée devant le Tribunal cantonal. La deuxième "notification" de la première page de la décision attaquée par courriel du 20 décembre 2018 était "irrégulière". Le recourant n'a pas requis la restitution de l'effet suspensif.

Dans son avis de réception du 28 janvier 2019, le juge instructeur a informé les parties que des copies des pièces et écritures du dossier GE.2018.0148 seraient versées au dossier de la présente cause GE.2019.0020, vu que le dossier GE.2018.0148 devait être transmis en original au Tribunal fédéral. Il a encore averti les parties que, jusqu'à nouvel avis, il n'était pas prévu de suspendre la présente procédure dans l'attente d'un arrêt du Tribunal fédéral dans la cause GE.2018.0148. Les parties pouvaient toutefois se prononcer à ce sujet.

Le 18 février 2019, le SJL a conclu au nom du Conseil d'Etat au rejet du recours du 25 janvier 2019 dans la présente cause GE.2019.0020.

Par acte de sa mandataire du même jour, la Municipalité a également conclu au rejet de ce recours.

Par acte de son mandataire du 8 mars 2019, le recourant a maintenu ses conclusions et son unique grief de la violation du droit d'être entendu. Il a en outre requis l'audition des personnes qui avaient signé la décision litigieuse du 19 décembre 2018 ainsi que de "toutes les personnes ayant participé d'une manière ou d'une autre à la rédaction de la décision contestée". Leur audition devait permettre de démontrer ou d'infirmer que la décision contestée avait été rendue en violation de son droit d'être entendu.

Le 1er avril 2019, le recourant a réitéré ses réquisitions de preuves telles que formulées à l'appui de ses déterminations du 8 mars 2019.

Ces deux écritures ont été transmises aux autres parties qui ne se sont plus prononcées.

H.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation. Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la suite.


Considérant en droit:

1.                      a) Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. c de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le fond.

b) Certes, selon l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal. Dans son arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 (consid. 1b) concernant le recourant, le Tribunal de céans a toutefois exposé en détail que cela ne valait pas pour les décisions de suspension du Conseil d'Etat fondées sur l'art. 139b de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) comme en l'espèce, compte tenu des art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 86 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette question, même si un recours au Tribunal fédéral a été introduit par le recourant contre cet arrêt et que le Tribunal fédéral n'a pas encore rendu sa décision. La problématique de l'art. 92 al. 2 LPA-VD n'a du reste pas été soulevée dans la procédure fédérale.

c) Le recourant estime que la décision de prolonger sa suspension est une décision finale susceptible de recours selon l'art. 74 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et non pas une décision incidente au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD.

Dans son arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018, le Tribunal de céans avait également déjà traité les questions de savoir si les décisions de suspension d'une fonction sont des décisions incidentes et, dans l'affirmative, si elles peuvent causer un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD. Dans l'éventualité où il fallait qualifier la décision de suspension selon l'art. 139b LC de décision incidente – question laissée ouverte dans la procédure GE.2018.0148 –, la Cour tendait à admettre que cette décision pouvait causer un dommage irréparable au recourant. En effet, suite à la suspension de sa fonction, ce dernier risquait à l'époque en particulier aussi une suspension de son traitement. Il n'était alors pas certain que la légalité de la suspension de la fonction, comme condition admise pour la suspension du traitement, puisse être examinée dans le cadre d'une procédure concernant le traitement, les deux mesures de suspension n'étant notamment pas prononcées par les mêmes autorités (cf. CDAP GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid. 1c). Entre-temps, le Tribunal de céans a jugé, par arrêt du 5 décembre 2018 rendu dans la cause GE.2018.0226, qu'il manquait une base légale suffisante pour une suspension du traitement. Dès lors, on pourrait se demander s'il y a toujours un danger de préjudice irréparable pour le recourant, puisqu'il ne risque actuellement plus une suspension de son traitement, respectivement qu'il lui suffirait alors d'opposer à une telle mesure le défaut de base légale. On relèvera tout de même que peu de temps après que les arrêts précités du 5 décembre 2018 ont été notifiés, des députés cantonaux ont entrepris des démarches, qui n'ont pas encore abouti, auprès du Grand Conseil du Canton de Vaud pour introduire une base légale permettant la suspension du traitement. Pour le reste, le recourant avait encore évoqué dans la procédure GE.2018.0148 un dommage pour sa carrière politique et professionnelle. On peut se demander dans quelle mesure la prolongation de la suspension peut à elle seule encore causer un dommage irréparable pour la carrière du recourant, la première période de suspension ayant déjà duré plus de six mois et fait les titres des journaux régionaux notamment lorsqu'elle avait été prononcée par le Conseil d'Etat, puis par rapport à l'arrêt du Tribunal cantonal du 5 décembre 2018 confirmant la décision du Conseil d'Etat. Le recourant ne s'est plus prononcé à ce sujet dans la présente procédure.

La question de savoir si l'on est en présence d'une décision incidente et s'il existe le risque d'un préjudice irréparable peut en définitive demeurer indécise vu ce qui suit.

2.                      Dans le cadre de la présente procédure judiciaire, le recourant se plaint uniquement d'une violation de son droit d'être entendu.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour l'administré d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné suite et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1, et les références; Tribunal fédéral [TF] 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1; CDAP PE.2018.0400 du 26 février 2019 consid. 3a; PE.2018.0117 du 7 janvier 2019 consid. 2a). Il ne comprend en principe pas le droit d'être entendu oralement (cf. ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; TF 2C_140/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.1).

b) La LPA-VD applicable en l'espèce prévoit que la procédure est en principe écrite devant les autorités et la juridiction administrative (art. 27 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l'art. 33 LPA-VD, hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant (al. 1); sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2). Selon l'art. 30 al. 1 LPA-VD, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits.

Selon l'art. 34 LPA-VD, les parties participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment présenter des offres de preuve (al. 2 let. d) et s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves (al. 2 let. e). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; TF 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1; 2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid. 5; CDAP PE.2018.0117 du 7 janvier 2019 consid. 2a).

c) Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; 134 I 83 consid. 4.1, et les références). Pour le reste, dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté et ce même si, par hypothèse, la motivation présentée est erronée. La motivation peut en outre être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1, et la référence; TF 2C_382/2017 du 13 décembre 2018 consid. 4.1; CDAP PE.2018.0413 du 16 janvier 2019 consid. 3a).

En droit cantonal, l'art. 42 LPA-VD prévoit dans ce cadre que la décision contient notamment "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (let. c). L'art. 43 al. 2 LPA-VD permet certes à l'autorité de se limiter à une motivation sommaire, mais seulement pour les cas d'urgence. Quant à la motivation "sommaire et standardisée" (art. 43 al. 3 LPA-VD), elle n'est autorisée que lorsqu'un grand nombre de décisions du même type sont rendues et qu'elles peuvent faire l'objet d'une réclamation.

d) Une violation du droit d’être entendu ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours dispose en principe du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du recourant. La réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en règle générale, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; TF 6B_1251/2016 du 19 juillet 2017 consid. 3.1). Partant des arguments du formalisme excessif et de l'allongement inutile de la procédure, il est ainsi considéré qu'il n'y a pas lieu d'annuler une décision au motif d'une violation du droit d'être entendu, si l'élément invoqué, dont il n'aurait pas été tenu compte, n'est de toute manière pas déterminant, respectivement s'il manque un lien de causalité entre la décision entreprise et la violation du droit d'être entendu (cf. Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, RSJ 100/2004 p. 379 s. et 382 s., et les références).

3.                      a) En l'espèce, le recourant relève dans sa réplique qu'il n'avait pas demandé à être entendu oralement, contrairement à ce que laissait entendre la Municipalité. Cependant, vu le déroulement de la procédure devant le Conseil d'Etat, il fallait conclure à ce que ce dernier avait déjà pris sa décision lorsqu'il l'avait invité, le 11 décembre 2018, à se déterminer. En tout cas, le Conseil d'Etat n'avait jamais considéré ses explications dans le cadre de la décision attaquée. Il n'avait pas l'intention de les prendre en compte. La décision contestée avait déjà été rédigée et ses déterminations n'auraient strictement rien changé. Selon le recourant, il semble "évident qu'une décision qui ne mentionne aucun de ses griefs et qui, surtout, donne à tout le moins l'impression que le délai qui lui a été fixé pour se déterminer ne l'a été que pour la forme, respectivement l'apparence" viole le droit d'être entendu. La décision contestée aurait au moins dû mentionner en quoi ses arguments ne sont pas décisifs, même par une argumentation sommaire à ce sujet. Il y avait un défaut total de motivation du fait que le résumé de ses déterminations était remplacé dans la décision attaquée par trois points de suspension. Les motifs invoqués à l'appui de son acte de recours du 13 juillet 2018, auquel il avait renvoyé dans ses déterminations du 18 décembre 2018, gardaient toute leur pertinence compte tenu du fait que l'arrêt de la CDAP, qui rejetait ledit recours (cause précitée GE.2018.0148), avait fait ensuite l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, toujours pendant à l'heure actuelle (cause précitée 1C_44/2019). Du reste, le délai qui lui avait été imparti au 18 décembre 2018 était trop court. Enfin, le Tribunal cantonal n'avait pas à devenir "l'autorité de guérison du droit d'être entendu".

b) Dans sa réponse au recours, le SJL expose que le Conseil d'Etat n'avait disposé que de fort peu de temps pour rendre la décision entreprise. Certes, il aurait pu le faire sans attendre l'arrêt rendu par la CDAP le 5 décembre 2018, mais dès lors qu'il savait que cet arrêt serait rendu incessamment, il n'aurait guère eu de sens de rendre une décision de prolongation auparavant, en ne connaissant pas encore l'issue du recours devant la CDAP contre la première décision de suspension. Sachant que le Conseil d'Etat se réunissait une dernière fois le 19 décembre 2018 et qu'il serait ensuite très difficile qu'il puisse rendre une décision avant la fin de l'année, le laps de temps restant pour mener la procédure relative à la prolongation de la suspension était très court. Parti avait été pris de donner un maximum de temps au recourant pour se déterminer, de sorte que le délai qui lui avait été imparti échoyait le 18 décembre 2018, soit le jour précédant la réunion du Conseil d'Etat. Une telle manière de procéder impliquait naturellement qu'un projet de décision soit préparé, projet qui serait adapté en fonction des déterminations du recourant et de la Municipalité. Lors de sa séance du 19 décembre 2018, le Conseil d'Etat a été nanti de ce projet ainsi que des déterminations du recourant et de la Municipalité. Il a ainsi constaté que le recourant ne faisait valoir aucun argument spécifique à l'appui de son opposition à la prolongation, se contentant de renvoyer à son recours du 13 juillet 2018. Or, ce recours ayant été rejeté par la CDAP, le Conseil d'Etat n'avait aucun motif d'y revenir, raison pour laquelle il s'en est tenu dans les grandes lignes au projet qui lui avait été soumis. Cela ne signifiait pas pour autant que le Conseil d'Etat n'avait pas examiné les déterminations du recourant. Si les considérants de la décision ne s'y étendent pas plus longuement, c'était parce que lesdites déterminations étaient extrêmement brèves, ne contenaient aucun élément nouveau spécifique et se contentaient de renvoyer à un recours déjà rejeté par la CDAP. Certes, le recourant avait reçu une version incomplète de la décision, mais cela ne signifiait pas que son droit d'être entendu aurait été violé. La bonne version de la page en question lui avait de plus été envoyée par la suite.

Dans la mesure où le recourant faisait valoir une motivation insuffisante de la décision du 19 décembre 2018, le SJL renvoie à celle-ci, qui fait plusieurs pages et contient notamment un examen sous l'angle de la proportionnalité. Le seul fait que le Conseil d'Etat ne reprenne pas en détail les éléments soulevés par le recourant dans son écrit du 13 juillet 2018 ne saurait lui être reproché. Le recourant ne critiquait du reste d'aucune manière les éléments de la motivation de la décision du 19 décembre 2018, se contentant d'invoquer la violation du droit d'être entendu.

Toujours selon le SJL, si par impossible, la CDAP devait considérer que le droit d'être entendu du recourant avait été violé, elle pourrait alors réparer ce vice elle-même. Le prétendu défaut de motivation porte uniquement sur des arguments juridiques susceptibles d'être revus librement par la CDAP, ce que cette dernière avait d'ailleurs fait dans son arrêt du 5 décembre 2018. De surcroît, dans la mesure où tous les arguments de son recours du 13 juillet 2018 avaient déjà été examinés par la CDAP, une annulation de la décision du 19 décembre 2018 pour des motifs purement formels n'aurait guère de sens. En revanche, elle aurait pour effet de permettre au recourant de retrouver, au moins temporairement, ses fonctions au sein de la Municipalité, ce que la suspension confirmée par l'arrêt du 5 décembre 2018 et la décision du 19 décembre suivant visaient précisément à éviter. Un tel retour dans les circonstances actuelles pourrait par ailleurs s'avérer particulièrement problématique, à l'heure où la Municipalité semble avoir retrouvé une certaine sérénité, et à l'aube d'échéances importantes, comme ********.

c) aa) Il s'impose de constater que la formulation de la décision litigieuse envoyée le 19 décembre 2018 au recourant n'est pas particulièrement heureuse. A la place où devaient être indiquées la date et les conclusions des déterminations du recourant et de la Municipalité se trouvent à chaque fois trois points de suspension, respectivement une lacune. Cela ne suffit toutefois pas pour que le Tribunal de céans conclue en l'espèce déjà à une violation du droit d'être entendu. Certes, l'envoi d'une décision formulée comme exposé pourrait dans un premier temps laisser penser que l'autorité intimée n'a pas tenu compte des déterminations des parties, voire ne les a pas attendues avant de rendre sa décision. Cependant, en particulier lorsqu'il y a urgence, comme c'était le cas en l'espèce puisqu'il fallait encore se prononcer avant la fin de l'année et que le Conseil d'Etat siégeait pour la dernière fois in corpore en 2018 le 19 décembre 2018, il arrive que les autorités administratives rédigent déjà un premier projet de décision avant d'obtenir les déterminations des parties. Cela ne veut pas dire que la décision est déjà prise. Il s'agit plutôt d'une proposition de décision et base de discussion qui peut aboutir au sein du collectif qui doit statuer à un autre résultat.

En l'espèce, il ressort des pièces produites que les déterminations du recourant et de la Municipalité du 18 décembre 2019 ont été enregistrées le jour suivant par le DIS (cf. tampons sur les écritures), donc le jour même où la Cheffe du DIS et les autres Conseillers d'Etat ont siégé. Il n'y a pas lieu de remettre en question les allégués de l'autorité intimée selon lesquels, lors de sa prise de décision, le Conseil d'Etat avait statué en connaissance des déterminations du recourant et de la Municipalité. Du reste, si la Municipalité n'avait pas conclu à la prolongation de la suspension, on aurait pu se demander, vu l'art. 139b al. 1 LC qui requiert une requête de la municipalité ou des deux tiers du conseil communal, si la suspension aurait pu être prolongée.

L'on ne saurait en outre suivre le recourant lorsqu'il fait encore valoir dans sa réplique du 8 mars 2019 que le délai pour se déterminer était trop court, dès lors qu'il ne s'était d'aucune manière prononcé en ce sens dans ses déterminations du 18 décembre 2018 à l'attention du Conseil d'Etat.

bb) On pourrait encore se demander si la décision attaquée ne doit pas être annulée parce que l'exemplaire envoyé le 19 décembre 2018 au recourant ne mentionne ni la date, ni les conclusions, ni d'autres détails des déterminations du recourant et de la Municipalité.

Partant de ce qui vient d'être exposé, l'envoi incomplet du 19 décembre 2018 doit être considéré comme une erreur manifeste que l'autorité intimée a réparée par l'envoi de la version complétée de la première page de la décision le jour suivant. Vouloir considérer la décision litigieuse comme nulle ou vouloir l'annuler uniquement pour cette raison reviendrait à faire preuve de formalisme excessif et serait contraire aux règles de la bonne foi. Après réception des versions envoyées les 19 et 20 décembre 2018, le recourant pouvait contester la décision entreprise en toute connaissance de cause. On relèvera en passant que le recourant a, pour sa part, mal indiqué la date de la décision attaquée dans ses conclusions au pied de son recours. Ce n'est pas pour autant que son recours est déclaré incomplet et irrecevable.

Certes, l'autorité intimée n'a pas mentionné dans sa décision du 19 décembre 2018 et encore moins traité en détail les griefs que le recourant avait soulevés dans son acte de recours du 13 juillet 2018 auquel il se référait de manière globale dans ses déterminations du 18 décembre 2018. Cela n'était toutefois pas nécessaire puisque la CDAP venait de rendre le 5 décembre 2018 un arrêt dans lequel tous les griefs de l'acte de recours du 13 juillet 2018 avaient été traités et rejetés. Il aurait en particulier pu en aller différemment si le recourant avait soulevé de nouveaux griefs ou éléments dans ses déterminations du 18 décembre 2018, ce qui n'était cependant pas le cas. Il s'était contenté de renvoyer sans autre "au contenu de [son] acte de recours du 13 juillet 2018". Si le recourant s'était réservé dans son écriture du 18 décembre 2018 la possibilité de recourir au Tribunal fédéral contre l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018, il n'avait pas encore formulé de critiques à l'encontre de cet arrêt qui auraient pu, le cas échéant, susciter des remarques.

cc) Dès lors, le Tribunal de céans doit conclure qu'il n'y a pas eu de violation du droit d'être entendu du recourant.

d) Dans l'hypothèse où il faudrait retenir une violation du droit d'être entendu, on pourrait se demander si ce vice peut être réparé devant la CDAP. Comme cela a été retenu dans l'arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 (consid. 4e), le Conseil d'Etat dispose d'une certaine marge d'appréciation lorsqu'il se prononce sur une suspension selon l'art. 139b LC; il n'appartient pas à la CDAP de se mettre à la place du Conseil d'Etat et de statuer librement sur l'opportunité d'une telle mesure de suspension. Cela pourrait s'opposer à une réparation des vices invoqués par le recourant.

La particularité du cas d'espèce consiste toutefois dans le fait que le recourant a renvoyé avec ses déterminations du 18 décembre 2018 uniquement au contenu de son acte de recours du 13 juillet précédent, sur lequel l'autorité intimée s'était déjà prononcée dans le cadre de la procédure judiciaire GE.2018.0148, et que la CDAP venait également de se prononcer en détail dans son arrêt du 5 décembre 2018 sur tous les griefs soulevés par le recourant, les ayant alors tous déclarés mal fondés. Dans cette mesure, vouloir annuler la décision du 19 décembre 2018 pour renvoyer la cause au Conseil d'Etat mènerait à une prolongation inutile de la procédure, le Conseil d'Etat n'ayant pas laissé entendre qu'il s'opposait au raisonnement tenu dans l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018. Bien au contraire, il a renvoyé à plusieurs reprises à cet arrêt dans sa décision du 19 décembre 2018. Même après avoir pris connaissance du recours déposé auprès du Tribunal fédéral le 21 janvier 2019 (cause 1C_44/2019), le Conseil d'Etat entend maintenir la suspension (cf. ses déterminations du 18 février 2019). Il s'agirait donc de formalisme excessif que d'annuler sa décision du 19 décembre 2018 pour violation du droit d'être entendu. Vu le pouvoir d'appréciation du Conseil d'Etat et comme mentionné plus haut, il aurait pu en aller différemment si le recourant avait invoqué de nouveaux griefs ou éléments dans ses déterminations du 18 décembre 2018, ce qui n'est pas le cas.

e) Vu ce qui précède, il ne s'avère pas nécessaire de procéder à l'audition des personnes proposées par le recourant ou à l'audition d'autres personnes.

4.                      A la lecture de la décision attaquée et eu égard au dossier, il apparaît que, sur le fond, la prolongation de la suspension ne prête pas le flanc à la critique. Le recourant ne formule du reste pas de griefs à ce sujet, si ce n'est qu'il renvoie, par ses déterminations du 18 décembre 2018, au contenu de son acte de recours du 13 juillet 2018. Comme exposé précédemment, les arguments et griefs qu'il y avait soulevés ont déjà été traités en détail dans l'arrêt de la CDAP GE.2018.0148 du 5 décembre 2018. Il n'y a pas lieu de revenir sur la motivation de cet arrêt, à laquelle il peut être renvoyé de manière intégrale. Comme l'a relevé l'autorité intimée, l'art. 139b al. 1 LC prévoit la possibilité d'une prolongation de la suspension lorsqu'une enquête pénale est toujours en cours, ce qui est le cas en l'espèce. Eu égard à toutes les circonstances que le Conseil d'Etat a correctement retenues, la prolongation apparaît également proportionnée. Hormis le reproche que le Conseil d'Etat n'aurait pas traité les griefs soulevés dans son recours du 13 juillet 2018, le recourant n'a pas fait valoir d'autres arguments dans la présente procédure judiciaire. En l'état du dossier, on ne voit du reste actuellement pas d'éléments qui pourraient s'opposer à une prolongation de la suspension. Il va sans dire que si les autorités pénales devaient prononcer par exemple une ordonnance de non-lieu avant le 30 juin 2019 en faveur du recourant, le Conseil d'Etat devrait alors procéder à une reconsidération de sa décision de suspension pour le futur.

5.                      a) Le recours s'avère dès lors mal fondé et doit être rejeté dans la mesure où il est recevable, la décision du Conseil d'Etat du 19 décembre 2018 devant être confirmée.

b) Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr. Le recourant devra en plus verser des dépens, fixés à 800 fr., à la Municipalité (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD, 4, 10 et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 19 décembre 2018 est confirmée.

III.                    Les frais judiciaires de 1'500 (mille cinq cents) francs sont mis à la charge du recourant.

IV.                    Le recourant versera à la Commune de ******** une indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 avril 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.