TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 18 juin 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; Mme Danièle Revey et M. Alex Dépraz, juges.

 

Recourant

 

A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA), représenté par l'avocat Sylvain METILLE, HDC Etude d'avocats, à Lausanne,   

  

 

Objet

Loi sur l'information

 

Décision de l'ECA du 18 janvier 2019 (LInfo)

Vu les faits suivants:

A.                     L'Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA) est une institution de droit public ayant la personnalité morale et fonctionnant sous le contrôle de l'État. Il a pour but l'assurance mutuelle et obligatoire contre les pertes résultant de l'incendie et des éléments naturels causés aux bâtiments et aux biens mobiliers (art. 1 et 1a de la loi concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels: LAIEN; RSV 963.41).

L'ECA publie sur son site Internet ses états financiers complets (actuellement 2017). On peut y lire que la rémunération nette de son directeur général et de ses six directeurs se montent à 1'387'730 Fr. (p. 3). À l'actif figurent des placements pour un peu plus d'un milliard et demi de francs, composés à deux tiers environ de titres et autres placements de capitaux et pour un tiers environ de placements immobiliers (p. 6). Un tableau (p. 16) fournit pour 2016 et 2017 la valeur de fin d'année pour chaque catégorie de placement de capitaux. Ces catégories sont les suivantes: obligations suisses/étrangères, actions suisses/étrangères, Hedges Funds, Private Equity, Commodities. Les liquidités sont indiquées en p. 20.

B.                     Par lettre du 14 novembre 2018, A.________ a demandé à l'ECA de lui donner accès au règlement des indemnités/notes de frais s'appliquant aux membres de la direction générale, au montant global des indemnités/notes de frais de ses membres pour 2017, au relevé des valeurs immobilières avec les montants au 31 décembre 2017 et aux rapports complets des deux sondages mentionnés dans le rapport d'activité 2017.

C.                     Par lettre du 14 décembre 2018, l'ECA a communiqué à A.________ les règles sur les frais de représentation, sur la mise à disposition de véhicules privés et sur les frais professionnels prévues par la directive du Conseil d'administration relative à l'activité des membres de la direction, qui sont les suivantes:

a) Frais de représentation.

L'ECA procède aux démarches exigées par la loi en vue d'exonérer tout ou partie des frais de représentation.

b) Mise à disposition d'un véhicule privé

Les membres de la direction ont droit à une indemnité annuelle au titre de dédommagement pour la mise à disposition et l'utilisation de leur voiture personnelle pour les besoins de leur activité. Ce montant est fixé dans le contrat de travail.

c) Frais professionnels

Les frais inhérents à la fonction sont remboursés sur présentation d'un décompte et des pièces justificatives.

L'ECA a en outre communiqué la somme totale (174 475 Fr.) correspondante pour 2017. Était jointe une liste des avoirs par classe d'actifs détenus au 31 décembre 2017 avec le montant pour chaque catégorie. Ces catégories sont les suivantes: obligations suisses/étrangères, actions suisses/étrangères, Hedges Funds, Private Equity, Commodities, liquidités. Etait joint le rapport de l'institut Link, avec la précision qu'il n'en existe qu'un seul.

D.                     Par lettre du 3 janvier 2019, A.________ a demandé que lui soit communiqué :

-        le règlement complet et le détail par personne et par rubrique des indemnités et notes de frais versées aux directeurs de l'ECA;

-        la liste des titres et valeurs mobilières pour chaque véhicule de placement avec l'estimation de leur valeur au 31 décembre 2018;

-        s'agissant de l'étude Link, il demandait le rapport complet final avec fiche technique du sondage, questionnaire, répartition des réponses pour chaque question, analyse complète des résultats, etc.

E.                     Par lettre du 18 janvier 2019, l'ECA a répondu, s'agissant de la directive complète, que celle-ci traitait d'autres points que le règlement des indemnités et notes de frais et qu'il n'y avait pas lieu de la transmettre en entier; s'agissant du détail, il ne pouvait être communiqué pour des raisons de protection des données personnelles; la direction reçoit un forfait de représentation et un forfait pour les véhicules fixés en fonction du poste et des activités du directeur concerné. S'agissant des valeurs mobilières, le détail du portefeuille relevait du secret commercial au sens de la loi, les données au 31 décembre 2018 n'étant par ailleurs pas encore auditées. L'intéressé était invité à venir consulter le rapport Link complet dans les locaux de l'ECA.

F.                     Par acte du 1er février 2019, A.________ a recouru contre la décision de l'ECA en reprenant en substance le contenu de sa demande précédente.

G.                    L'ECA a conclu au rejet du recours par réponse du 20 mars 2019. Il a fourni à cette occasion des précisions sur le minimum et le maximum attribué pour le forfait véhicule, les frais de représentation, les frais de téléphone ainsi que les notes de frais et dépenses.

Considérant en droit:

1.                      Compte tenu du but que lui assignent les art. 1 et 1a LAIEN déjà cités, l'ECA est soumis à la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) en tant que personne morale à laquelle le canton confie une tâche publique au sens de l'art. 2 al. 1 let. f LInfo.

L'ECA figure par ailleurs dans la liste annexée au règlement d'application de la LInfo (RLInfo; RSV 170.21.1) mais cette liste est sans portée depuis l'abrogation de l'art. 2 al. 2 LInfo qui habilitait le Conseil d'État à désigner les personnes morales et autres organismes assujettis à la loi (v. ég. GE.2018.0002 du 7 juin 2018, consid. 2a).

2.                      S'agissant de l'information fournie sur demande, l'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public. Les art. 15 et 16 LInfo définissent comme suit les limites du droit à l'information:

"Art. 15  Autres lois applicables

1 Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :

a.  la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b.  une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c.  le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d.  les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a.  la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b.  la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c.  le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi. "

a) S'agissant des frais et indemnités perçues par les membres de la direction, l'ECA a refusé d'en communiquer le détail en invoquant la protection des données personnelles. Dans sa réponse, il a fourni des précisions sur le minimum et le maximum attribué pour le forfait véhicule, les frais de représentation, les frais de téléphone ainsi que les notes de frais et dépenses.

Le tribunal a jugé récemment que pour les personnes liées par un contrat de travail, la communication de leur nom associée à celle du montant et des causes de l'indemnité reçue relève de la protection de sa sphère privée que l'employeur se doit de protéger notamment en vertu de l'art. 328 et 328b du Code suisse des obligations (GE.2018.0218 du 6 mars 2019, consid. 3c in fine). Il s'agit d'éviter une atteinte notable à la sphère privée au sens de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo. En l'espèce, les membres de la direction de l'ECA ne font pas partie des personnalités publiques que la jurisprudence contraint à s'accomoder de la publication de leurs données personnelles (ATAF A-3609-2010 du 17 février 2011, consid. 4 in fine). C'est donc sans abuser de son pouvoir d'appréciation que l'ECA a refusé, tout en fournissant les maxima et minima pratiqués, de communiquer le détail, pour chaque directeur, des diverses sommes perçues.

Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner la manière dont les directeurs concernés devraient être interpellés afin, comme le prévoient les art. 15 et 16 LInfo, qu'ils puissent à leur tour user de la voie de recours prévue aux art. 31 et 32 de la loi sur la protection des données personnelles (LPrD; RSV 172.65).

b) Les mêmes motifs s'opposent à la communication du document complet réclamé par le recourant. Ce document se confond en partie avec des clauses du contrat de travail des intéressés.

c) S'agissant de la liste des titres et valeurs mobilières détenues par l'ECA, ce dernier invoque le secret commercial au sens de l'art. 16 al. 3 LInfo. Il fait valoir que la divulgation de ses stratégies de placement pourrait l'empêcher de prendre des décisions appropriées en matière d'investissement de ses avoirs et que la violation de ce secret commercial pourrait procurer un avantage indu aux assureurs ou investisseurs actifs sur les mêmes marchés financiers.

Il est exact que la gestion d'un portefeuille de titres nécessite un savoir-faire particulier et que les décisions d'investissement sont prises sur la base d'informations dont l'acquisition n'est pas gratuite. La constitution et la gestion d'un dépôt de titres nécessite un savoir-faire que le banquier partage contre rémunération en l'adaptant au profil du client. Le contenu détaillé d'un tel portefeuille doit donc effectivement être considéré comme un secret commercial au sens de l'art. 16 al. 3 LInfo.

Le refus opposé par l'ECA doit être confirmé.

d) Il résulte de la décision attaquée que le rapport Link dont le recourant réclame la consultation est disponible pour le recourant dans les locaux de l'ECA, ce qui est conforme à l'art. 13 LInfo qui prévoit que la consultation des documents peut s'exercer sur place. Le recours est sans objet sur ce point.

Quant aux documents supplémentaires réclamés par le recourant (fiche technique du sondage, questionnaire, répartition des réponses, etc.), il s'agit de documents préparatoires destinés à l'usage personnel de l'auteur du rapport, ce qui en exclut la communication en vertu de l'art. 9 al. 1 LInfo.

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de l’ECA du 18 janvier 2019 est maintenue.

III.                    L’arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 18 juin 2019

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.