TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 juillet 2019

Composition

M. Alex Dépraz, président; assesseurs; Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ****** représentée par A.________, à ******,

Autorité intimée

Municipalité d'Aigle, représentée par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours A.________ et consort contre la décision de la Municipalité d'Aigle du 23 janvier 2019 refusant l'octroi de la bourgeoisie

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissant du Kosovo né le ******** 1960 et son épouse B.________, ressortissante du Kosovo née le ******** 1969, ont déposé le 27 novembre 2017 une demande de naturalisation auprès de la Municipalité d'Aigle (ci-après: la municipalité) où ils étaient domiciliés.

L'extrait du registre des poursuites du 3 novembre 2017 concernant A.________, que celui-ci a produit à l'appui de sa demande, fait état de douze actes de défaut de biens pour un total de 11'556 fr. 40 et d'une poursuite soldée d'un montant de 798 fr. 50. Les créances concernent essentiellement l'assurance maladie de base et des cotisations sociales.

B. Le 17 janvier 2019, la Commission communale des naturalisations d'Aigle (ci-après: la commission) a procédé à l'audition de A.________, B.________ ayant été dispensée de celle-ci en raison de troubles de la concentration attestés par un certificat médical.

La commission a considéré que les résultats de l'audition de A.________ ont été insatisfaisants en ce qui concerne sa connaissance de la langue française, ses connaissances civiques et ses connaissances "historiques/actualité". Elle a préavisé négativement l'octroi de la bourgeoisie aux intéressés.

Le 23 janvier 2019, la municipalité a communiqué aux intéressés qu'elle avait décidé de leur refuser l'octroi de la bourgeoisie.

C. Le 11 février 2019, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant implicitement à sa réforme en ce sens que la bourgeoisie d'Aigle leur soit octroyée.

Dans sa réponse du 5 mars 2019, la Municipalité d'Aigle (ci-après aussi: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours.

D. Les recourants n'ont pas déposé de réplique dans le délai qui leur a été imparti. Il n'a pas été ordonné d'autres mesures d'instruction.

Considérant en droit:

1. Rendue par une municipalité sans être susceptible de recours devant une autre autorité, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai légal, le recours satisfait en outre aux autres conditions de forme prévues par la loi, si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 79 et 99 LPA-VD).

2. L'autorité intimée a requis l'audition de deux membres de la commission communale de naturalisation.

Dans la mesure où le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier, notamment quant à la motivation de la décision attaquée, l'audition de ces témoins n'apparaît pas nécessaire si bien qu'il convient de rejeter cette requête par appréciation anticipée des preuves.

3. Il convient de déterminer le droit applicable, la législation ayant été modifiée en cours de procédure.

La demande de naturalisation est datée du 27 novembre 2017. L'audition a été tenue le 17 janvier 2019 et la décision attaquée rendue le 23 janvier 2019. Or, dans l'intervalle, soit le 1er janvier 2018, est entrée en vigueur la nouvelle loi vaudoise du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), abrogeant l'ancienne loi vaudoise du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV). De même, la nouvelle loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) est entrée en vigueur le 1er janvier 2018, abrogeant l'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN).

Au regard des art. 68 LDCV, 69 LDCV et 50 LN, tant l'autorité de première instance que le Tribunal cantonal doivent faire application de l'ancien droit lorsque, comme en l'espèce, la demande de naturalisation a été formellement déposée avant le 1er janvier 2018 (arrêts GE.2017.0216 du 11 juin 2018, consid. 1; GE.2018.0114 du 14 mai 2019, consid. 2a).

L'ancien droit est donc applicable en l'espèce.

4. Les recourants font valoir en substance que la décision attaquée n'a pas suffisamment tenu compte du fait qu'ils venaient d'un pays en guerre et peu développé où la gestion administrative n'est pas une priorité. Ils exposent ne pas avoir pu améliorer leur situation financière en raison de la faiblesse de leurs revenus. Ils allèguent également que leurs enfants ont de longue date la nationalité suisse. Ils admettent avoir des lacunes s'agissant des connaissances requises lors de "l'examen" ainsi qu'en français mais font valoir que celles-ci sont dues à leur manque de formation ainsi qu'au fait qu'ils ont exercé des emplois qui les ont empêchés de perfectionner leur français.

a) Selon l'art. 15 al. 1 aLN, l'étranger ne peut demander l'autorisation que s'il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Aux termes de l'art. 14 aLN, avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 aLN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; il reste que le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (cf. ATF 139 I 169 consid. 6.3, résumé et traduit in: JT 2014 I 44 et RDAF 2014 I 259; ATF 138 I 305 consid. 1.4.3, résumé et traduit in: JT 2013 I 53 et RDAF 2013 I 352 et 441).

b) L'art. 8 aLDCV prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Selon l'art. 13 aLDCV, la municipalité peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat (al. 1). Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de ses groupes politiques (al. 2). La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé et motivé à la municipalité (al. 4).

L'art. 14 aLDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).

c) A teneur de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 s.; 138 I 143 consid. 3.1 p. 150; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244 s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 Cst./VD qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (arrêts GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 1b; GE.2008.0124 du 5 septembre 2008).

Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101 s., traduit in: JdT 2014 I 211; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s., traduit in: JdT 2011 I 183).

La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239 s.).

d) En l'espèce, les motifs invoqués par les recourants ne sont à l'évidence pas de nature à remettre en cause l'appréciation de la municipalité quant à l'absence par A.________ de connaissances suffisantes de la langue française ainsi que civiques et d'histoire/actualité. En effet, cette appréciation se fonde notamment sur l'audition du recourant du 17 janvier 2019 par la commission qui a fait l'objet d'un résumé figurant au dossier, lequel, même s'il n'est pas exhaustif, correspond aux exigences minimales fixées en la matière pour garantir le droit d'être entendu (arrêts GE.2018.0114 du 14 mai 2019, consid. 3; GE.2018.0055 du 29 janvier 2019, consid. 4; GE.2018.0097 du 5 octobre 2018, consid. 4 et réf. citées). Il en résulte que le recourant n'a pas su répondre à de nombreuses questions pourtant simples sur les institutions et l'histoire de notre pays et que ses connaissances en français étaient lacunaires. Les recourants ne remettent d'ailleurs pas sérieusement en cause cette appréciation puisqu'ils admettent avoir des lacunes en la matière. Même si les recourants sont issus d'un milieu modeste et n'ont pas terminé leur formation scolaire obligatoire, l'autorité intimée pouvait légitimement attendre d'eux qu'ils maîtrisent à tout le moins oralement le français de base et qu'ils démontrent quelques connaissances, notamment des institutions et de l'histoire de notre pays. Le recourant pouvait au besoin se faire aider par des amis ou par des organisations pour se préparer à l'audition.

Pour le surplus, ni le fait que les enfants des recourants aient acquis la nationalité suisse ni les autres arguments des recourants – bien que dignes d'intérêt – ne sont de nature à remettre en cause l'appréciation de la municipalité qui doit dès lors être confirmée.

e) L'autorité intimée n'a pas fait application de l'art. 14 al. 5 aLDCV permettant à l'autorité de suspendre la procédure si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au plus. Dans sa réponse, elle fait valoir en substance que la situation financière obérée des recourants s'oppose également à l'octroi de la bourgeoisie et que, de l'aveu même de ces derniers, elle n'est pas susceptible de s'améliorer à brève échéance.

La décision attaquée mentionne uniquement à l'appui du refus de la bourgeoisie le fait que les connaissances des recourants étaient lacunaires, notamment sur l'histoire, la géographie et les connaissances civiques, tant communales que cantonales et fédérales. Il est donc douteux que l'autorité intimée puisse se prévaloir dans le cadre de la procédure de recours d'un autre motif – soit l'existence d'actes de défaut de biens à l'encontre de A.________ – à l'appui de sa décision, cela même si l'existence de poursuites peut être pris en considération pour déterminer si le candidat respecte l'ordre juridique (art. 14 let. c aLN).

Cela étant, au vu de l'importance des lacunes du recourant, l'autorité intimée n'a pas violé son pouvoir d'appréciation en considérant qu'il n'y avait pas lieu de proposer au recourant une suspension de la procédure en application de l'art. 14 al. 5 aLDCV.

E. Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants ayant été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire en tant qu'elle concerne l'exonération des frais judiciaires, ces frais, arrêtés à 800 fr., sont provisoirement supportés par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Les recourants sont rendus attentifs au fait qu'ils sont tenus de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'ils seront en mesure de le faire, ce qu'il appartient au Service juridique et législatif de déterminer (art. 39a du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010; BLV 211.02). Dans la mesure où l'autorité intimée a agi avec l'assistance d'un mandataire professionnel, elle a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera également mise à la charge des recourants (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Aigle du 23 janvier 2019 est confirmée.

III. Les frais judiciaires par 800 (huit cents) francs sont provisoirement laissés à la charge de l'Etat.

IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune d'Aigle une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 juillet 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.