TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

Mme Mélanie Pasche, présidente; M. Laurent Merz et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Mes Marc URSENBACHER et Matthieu CANEVASCINI, avocats à Morat,

Autorité intimée

Direction générale de l'agriculture, de la viticulture, et des affaires vétérinaires (DGAV), Division Affaires vétérinaires, à Epalinges,

Tiers intéressé

B.________ à ********.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 16 janvier 2019 (protection des animaux)

Vu les faits suivants:

A. La société anonyme A.________ (anciennement C.________) (ci-après également: la société ou la recourante), sise à ********, a été inscrite le ******** au Registre du commerce du Canton de Fribourg. Son but, depuis le 28 juin 2018, est de s’occuper des races de chevaux ******** en tant que société de services, conformément à l’association d’élevage des chevaux ******** et aux réglementations de l’UE et de l’Office fédéral de l’agriculture en matière d’élevage. D.________ est membre du conseil d'administration de la société et dispose de la signature individuelle.

Depuis de nombreuses années, la société a confié en pension dans un but d'élevage plusieurs de ses chevaux à E.________, alors propriétaire et exploitant d'une parcelle agricole à ********, sur laquelle il avait érigé une étable.

E.________ est décédé le 26 février 2018. A compter de cette date, son fils, B.________ (ci-après aussi: le tiers intéressé), né le ******** 1987, a continué à s'occuper des chevaux appartenant à la société.

B. Par décision du 19 juillet 2018 adressée à B.________, le Vétérinaire cantonal l'a notamment prié de veiller à ce que chacun des équidés détenus dispose de suffisamment de fourrage (1), l'état des sabots devant être contrôlé et au besoin corrigé par un maréchal ferrant ou un pareur agréé d'ici au 27 juillet 2018 (2), le fumier devant être évacué tous les jours des stabulations des équidés et les aires de repos paillées fraîchement et en suffisance (3). Cette décision a en particulier la teneur suivante:

"que, dans la nuit du 9 au 10 juillet 2018, vous avez appelé le cabinet du vétérinaire Sovet pour intervenir d'urgence auprès d'une pouliche qui ne pouvait plus se lever,

que le vétérinaire de garde a constaté un état de maigreur et de faiblesse extrême de l'animal et prodigué les soins de première urgence,

que lors du contrôle effectué le 10 juillet 2018 par le vétérinaire officiel, ladite pouliche a dû être euthanasiée au vu de son état général (incapacité de se lever, maigreur extrême et plaies de décubitus),

que vous détenez encore 19 jeunes chevaux âgés de 6 à 24 mois,

que ces équidés sont la propriété de M. D.________ à ********,

[...]

que certains de ces animaux (les plus jeunes) présentent un état de maigreur avancé,

[...]

que la détention à titre professionnel de plus de 11 équidés nécessite l'obtention d'une attestation de formation spécifique indépendante de la profession (FSIP), d'un certificat fédéral de capacité (CFC) ou d'une attestation fédérale de formation professionnelle (AFP) confirmant une formation professionnelle de base relevant du champ professionnel "Agriculture et ses professions",

que vous êtes au bénéfice d'un "diplôme de connaissances agricoles et viticoles", décerné le 30 mars 2012 par H.________,

que ce diplôme n'équivaut ni à un CFC ni à une AFP,

que vous êtes donc tenu d'entreprendre l'une des 3 filières de formation décrite ci-dessus pour continuer à détenir des équidés,

[...]"

Par décision du 10 septembre 2018, le Vétérinaire cantonal a fait interdiction à B.________ de détenir des équidés jusqu'à l'accomplissement d'une formation reconnue (1), les équidés se trouvant dans son exploitation devant être replacés dans un délai de 15 jours (2), notamment pour les motifs suivants:

"que, même si une certaine amélioration de l'état des chevaux est constatée dans le rapport de contrôle du 6 septembre 2018, celui-ci relève néanmoins une gestion toujours lacunaire du troupeau et des installations;

que sur la base des rapports de contrôle cités, force est de constater que vous n'êtes pas actuellement en possession des qualifications et des capacités nécessaires pour détenir des chevaux dans le respect des normes légales sur la protection des animaux;

[...]"

Ces décisions ont été adressées en copie à D.________.

C. Le 2 novembre 2018, le Vétérinaire cantonal a informé B.________ qu'en l'absence d'exécution de l'obligation faite par décision du 10 septembre 2018, il serait procédé à l'exécution par substitution de la décision, laquelle consistait à déplacer les chevaux vers un refuge le 6 novembre 2018. Ce courrier a été adressé en copie à la société propriétaire des chevaux.

Le 5 novembre 2018, la Préfète du district de ******** a émis un préavis favorable pour le séquestre des équidés.

Le 6 novembre 2018, les 18 chevaux de la société, ainsi qu'un cheval qui appartiendrait à B.________, ont été transférés au refuge F.________, à ********.

Le 7 novembre 2018, la société a requis, par le biais de son mandataire, la consultation du dossier en mains du Vétérinaire cantonal, se prévalant de sa qualité de partie à la procédure. Elle a demandé qu'il lui soit communiqué le lieu et les conditions de détention de ses chevaux. Elle a en outre émis le souhait que ces derniers soient ramenés au plus vite au domaine de B.________.

Le Vétérinaire cantonal a écrit le 9 novembre 2018 à la société, en l'informant que les 18 équidés se trouvaient actuellement dans un refuge pour chevaux, dont le lieu précis ne pouvait lui être communiqué, et qu'ils étaient détenus conformément à la législation fédérale sur les animaux. Ils lui seraient livrés "sans frais de transport et sans délai dans l'endroit [qu'elle voudrait bien lui] indiquer". Il était précisé dans ce courrier que comme A.________ était propriétaire des équidés, les frais de pension (de 450 fr. par mois et par équidé) étaient mis à sa charge à compter du 6 novembre 2018, la société étant dès lors "vivement encouragée" à transmettre au plus tard le 16 novembre 2018 au Vétérinaire cantonal l'adresse du lieu où les équidés devaient être transférés. Une copie des "pièces [la] concernant" lui a été transmise.

Par courriel du 15 novembre 2018, la Dre G.________, Vétérinaire officielle auprès de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), a communiqué au mandataire de la société le lieu de détention des chevaux de sa mandante.

D. Le 20 novembre 2018, les hoirs ******** ont écrit, par le biais de leur assurance de protection juridique, au mandataire de la société, en lui faisant savoir que depuis de nombreux mois, celle-ci était consciente des difficultés rencontrées par B.________ dans la garde des chevaux, indiquant que "D.________ était même présent le 30 août 2018 lors de l'audition de notre mandant par la DGAV - affaires vétérinaires, protection des animaux", et "savait qu'une autorisation de détention de chevaux était manquante sur l'exploitation", ce dont il "s'accommodait". Ce courrier a pour le surplus la teneur suivante:

"A la suite de la décision du Vétérinaire cantonal vaudois du 10 septembre 2018 lui faisant interdiction de détenir de chevaux, B.________ a résilié formellement, par courrier recommandé, le contrat de pension pour chevaux le liant à D.________ avec un délai raisonnable au 15 octobre 2018 pour venir chercher ses bêtes. Notre mandant a même indiqué à votre client un lieu approprié où les chevaux pourraient être accueillis.

Le 11 octobre 2018, la DGAV – affaires vétérinaires, protection des animaux, a fait parvenir une sommation d'interdiction de détention de chevaux. Votre client a reçu copie de ladite sommation.

Le 15 octobre 2018, date d'échéance précitée, votre client n'est pas venu rechercher ses animaux.

Le 26 novembre 2018, le Vétérinaire cantonal a imparti à A.________ un ultime délai au 17 décembre 2018 pour lui communiquer le lieu de restitution des équidés.

[...]

Le contrat de pension a été résilié formellement avec un délai raisonnable pour la restitution. Conformément à l'article 477 du Code des obligations relatif au contrat de dépôt, la restitution s'opère aux frais et risques du déposant au lieu où la chose a dû être gardée.

En conséquence, les frais liés au séquestre opéré sur le domaine de B.________ relèvent de la responsabilité de votre client. B.________ ne peut être tenu pour responsable de la non-exécution de l'obligation du déposant de reprendre ses biens.

[...]"

Une copie de ce courrier a été transmise pour information à la DGAV.

La société a ensuite requis de la DGAV plusieurs prolongations de délai, sans indiquer de lieu dans lequel les équidés pourraient lui être restitués.

E. Le 11 décembre 2018, le Vétérinaire cantonal a rendu une première décision, qu'il a révoquée le 19 décembre 2018 afin que la société puisse exercer son droit d'être entendue.

Par nouvelle décision du 16 janvier 2019, le Vétérinaire cantonal a demandé à la société de lui communiquer le lieu de restitution de ses équidés (1), mis à sa charge les frais de pension de ces derniers (à hauteur de 450 fr. par mois et par animal) ainsi que les frais d'éventuels soins à compter du 6 novembre 2018 (2), réservé les frais de procédure également mis à la charge de la société (3), en indiquant qu'à défaut d'exécution du point 1 de la décision dans un délai au 30 avril 2019, il procéderait à une réévaluation de la situation (4), avec la précision qu'il dénoncerait la société pour insoumission à une décision de l'autorité en cas de non-respect de ses obligations (5); il a enfin levé l'effet suspensif d'un éventuel recours (6).

F. Par acte du 18 février 2019, A.________ a recouru contre cette décision, en concluant à son annulation, l'effet suspensif étant restitué au recours. Elle fait valoir que le Vétérinaire cantonal aurait dû se récuser après avoir rendu une première décision en violation de son droit d'être entendue. Dans un autre moyen, elle soutient que le dispositif de la décision est ambigu. Elle estime aussi que la motivation de la décision est lacunaire, dans la mesure où le Vétérinaire cantonal n'indique pas sur quelle base légale il se fonde pour l'obliger à lui indiquer le lieu de restitution des chevaux qui lui appartiennent et à prendre à sa charge des frais de pension. Elle relève que le Vétérinaire cantonal vaudois n'était pas compétent à raison de la matière pour prendre la décision attaquée, la question de savoir si le refuge F.________ dispose d'une créance à son égard relevant du droit civil, et non du droit administratif. En outre, le Vétérinaire cantonal vaudois ne serait pas compétent à raison du lieu, la compétence pour surveiller le respect des obligations de la législation sur la protection des animaux devant revenir aux autorités vétérinaires fribourgeoises dès lors que la société a son siège dans le Canton de Fribourg.

Dans sa réponse du 11 mars 2019, le Vétérinaire cantonal s'est déterminé sur les arguments du recours et a conclu à son rejet.

Par décision du 19 mars 2019, la juge instructrice a rejeté la demande de restitution de l'effet suspensif.

La recourante s'est encore déterminée le 25 mars 2019, en maintenant ses conclusions. Elle a pour l'essentiel exposé ne pas être en mesure de reprendre ses dix-huit chevaux. Elle a expliqué que la loi sur la protection des animaux ne s'adresse pas au propriétaire, mais au détenteur des animaux. Elle a pour le surplus réitéré ses arguments concernant l'incompétence du Vétérinaire cantonal pour décider du sort de ses chevaux.

Le tiers intéressé n'a pas procédé.

G. Une audience d'instruction a eu lieu le 3 avril 2019, lors de laquelle les parties ont été entendues.

H. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Il convient dès lors d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur la question de savoir si l'autorité intimée était fondée, par la décision litigieuse, à demander à la société recourante de lui communiquer le lieu de restitution des équidés dont elle est propriétaire, et à mettre à sa charge les frais de pension et de soins de ceux-ci pour la période du 6 novembre 2018 au 30 avril 2019, date à compter de laquelle l'autorité a annoncé que la situation serait réévaluée dans le cas où la recourante n'indiquait pas de lieu où ses équidés devaient lui être restitués.

3. Sur le plan formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue qui résulterait de la motivation lacunaire et du dispositif ambigu de la décision attaquée.

a) aa) Tel qu'il est garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), 17 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) et 33 ss LPA-VD, le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse en apprécier correctement la portée et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle. Aussi, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1 p. 253; 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84). La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390, et les arrêts cités).

bb) En vertu de l'art. 42 al. 1 let. d LPA-VD, la décision doit contenir un dispositif. Celui-ci constitue précisément la partie de la décision qui statue sur les droits et obligations de l'administré au sens de l'art. 3 LPA-VD. La jurisprudence exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (CDAP AC.2016.0342 du 13 octobre 2017 consid. 2a; AC.2014.0145 du 28 octobre 2014 consid. 2c/bb et les références citées).

En principe, la décision dont le dispositif est insuffisamment précis pour comprendre les obligations qui en découlent doit être annulée. Il n'appartient pas au tribunal de donner à la décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (CDAP AC.2011.0009 du 19 octobre 2011 consid. 2).

b) aa) En l'espèce, c'est en vain que la recourante soutient que la décision attaquée souffre d'un défaut de motivation et qu'elle est lacunaire, s'agissant en particulier des bases légales invoquées. Certes, la décision ne comporte pas d'analyse juridique détaillée. Cela étant, les motifs, exposés sur cinq pages, sont compréhensibles et permettent tant à la recourante de contester utilement la décision qu'à la Cour de céans de vérifier la bonne application de la loi. La décision est donc suffisamment motivée. Au demeurant, l'autorité intimée a déposé une réponse qui mentionne les bases légales applicables, sur laquelle la recourante a pu se déterminer tant par écrit que par oral, de sorte qu'un prétendu vice de procédure a pu être réparé en procédure de recours.

bb) Quant à l'ambiguïté du dispositif, il n'a pas non plus empêché la recourante de contester la décision en cause et de faire valoir tous ses moyens dans le cadre de la présente procédure. S'il faut concéder que certaines formulations sont malheureuses, cela ne suffit pas pour annuler, comme semble le plaider la recourante, l'ensemble de la décision litigieuse. En particulier, on comprend aisément du ch. 2 du dispositif que les frais de pension et de soins des chevaux sont mis à la charge de la recourante à compter de la date du séquestre (6 novembre 2018), mais qu'ils lui seront facturés (rétroactivement) dès la fin du mois de janvier 2019. Il en va de même du ch. 5 qui comporte la menace d'une dénonciation pénale pour insoumission à une décision d'autorité. Il va de soi que cette menace s'adresse à la recourante elle-même et non à son avocat, bien que la fin de la phrase puisse porter à confusion.

Dans la mesure où la décision attaquée met à la charge de la recourante les "éventuels frais de soins" (cf. ch. 2 de la décision), respectivement les frais de procédure "d'un montant encore réservé" (cf. ch. 3 de la décision), sans en arrêter le montant, elle constitue une décision incidente, qui ne peut être attaquée immédiatement faute de préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (cf. CDAP GE.2013.0056 du 7 mai 2013); sur ce point, le recours est irrecevable.

Ainsi les griefs tirés de la violation du droit d'être entendue de la recourante, respectivement du défaut de motivation de la décision, devront être écartés pour les raisons exposées ci-dessus. En outre, en tant qu'il est dirigé contre les "éventuels frais de soins" (ch. 2) et les "frais de procédure d'un montant encore réservé sont mis à la charge de votre cliente" (ch. 3), le recours est irrecevable.

4. La recourante fait valoir que le Vétérinaire cantonal aurait dû se récuser, conformément à l'art. 9 al. 1 let. b LPA-VD, après avoir rendu sa décision du 11 décembre 2018 en prétendue violation de son droit d'être entendue.

a) En vertu de l'art. 29 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Il en découle notamment que, selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).

Selon la jurisprudence, les dispositions sur la récusation sont en général moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2 p. 330.; 137 II 431 consid. 5.2 p. 452 et les références citées). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgée une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (cf. TF 2C_ 238/2018 du 28 mai 2018 consid. 4.2; 2C_931/2015 du 12 octobre 2016 consid. 5.1 et les références citées).

b) La recourante, se fondant sur l'art. 9 al. 1 let. b LPA-VD, soutient que le Vétérinaire cantonal, en la personne de H.________, aurait dû se récuser après avoir rendu la décision du 11 décembre 2018, qu'il a finalement annulée afin de lui laisser la possibilité de se déterminer préalablement par écrit. Selon la recourante, la décision rendue après le dépôt de ses déterminations n'aurait pas dû émaner de la même personne physique, le Vétérinaire cantonal se devant de transmettre la cause à son remplaçant.

La disposition précitée, qui consacre la règle de l'interdiction du cumul des fonctions (cf. Bovay/Blanchard/ Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2012, ch. 4.1 ad art. 9), ne concerne pas le présent cas de figure, mais celui où la personne amenée à rendre une décision a participé à la procédure à un autre titre ou en une autre qualité. En revanche, ni l'annulation d'une décision ni le renvoi pour nouvelle décision à l'autorité intimée n'impliquent que les membres de cette autorité qui ont participé à l'adoption de la décision annulée seraient partiaux et devraient se récuser lors de la décision (ATF 131 I 113 consid. 3.6 p. 120). La recourante n'avançant aucun indice concret qui donnerait à penser que H.________ a fait preuve de prévention à son égard, sa demande de récusation, mal fondée, ne peut qu'être rejetée.

5. Il convient d'examiner si c'est à juste titre que le Vétérinaire cantonal a mis les frais de pension des chevaux à charge de la recourante, respectivement lui a donné l'ordre de lui communiquer le lieu de restitution de ses équidés.

a) La loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) vise notamment à protéger le bien-être de l'animal (art. 1). Au sens de l'art. 3 let. b LPA, le bien-être des animaux est notamment réalisé lorsque leur détention et leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d'adaptation n'est pas sollicitée de manière excessive (ch. 1), lorsqu'ils ont la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d'adaptation biologique (ch. 2), lorsqu'ils sont cliniquement sains (ch. 3), et lorsque les douleurs, les maux, les dommages et l'anxiété leur sont épargnés (ch. 4). Cette loi prévoit par ailleurs que toute personne qui s'occupe d'animaux doit tenir compte au mieux de leurs besoins (art. 4 al. 1 let. a) et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet (let. b). Toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d'une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte (art. 6 al. 1 LPA).

L'ordonnance fédérale du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1) précise, à son art. 3, que les animaux doivent être détenus et traités de manière à ce que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient pas gênés et que leur faculté d'adaptation ne soit pas sollicitée de manière excessive (al. 1), que les logements et les enclos doivent être munis de mangeoires, d'abreuvoirs, d'emplacements de défécation et d'urinement, de lieux de repos et de retraite couverts, de possibilités d'occupation, de dispositifs pour les soins corporels et d'aires climatisées adéquats (al. 2), que l'alimentation et les soins sont appropriés s'ils répondent aux besoins des animaux à la lumière de l'expérience acquise et des connaissances en physiologie, éthologie et hygiène (al. 3). A teneur de l’art. 4 al. 1 OPAn, les animaux doivent recevoir régulièrement et en quantité suffisante une nourriture leur convenant et de l'eau; lorsque des animaux sont détenus en groupe, le détenteur doit veiller à ce que chacun d'eux reçoive suffisamment d'eau et de nourriture. Il revient au détenteur d’animaux de contrôler aussi souvent que nécessaire le bien-être de ses animaux et l'état des installations. Si celles-ci sont défectueuses et diminuent le bien-être des animaux, il doit les réparer sans délai ou prendre les mesures propres à assurer la protection des animaux (art. 5 al. 1).

b) Il découle des art. 1 et 3 LPA et 3 et 5 OPAn que le bien-être de l’animal est réalisé au moyen notamment d’une détention, d’une alimentation, de traitements et de soins appropriés. Ainsi, le détenteur se trouve au centre de la loi, en tant que personne à même de prendre les mesures adéquates pour traiter de manière convenable l’animal qui lui est confié. C’est en effet à lui qu’il incombe de nourrir l’animal, d’en prendre soin, de lui garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires et de lui fournir un gîte (cf. art. 6 al. 1 LPA). Il revêt en ce sens le rôle de garant du bien-être de l’animal. Cela ressort également du Message du Conseil fédéral du 9 décembre 2002 concernant la révision de la loi sur la protection des animaux, qui, sur la question de l’introduction de nouveaux instruments d’exécution dans la loi, expose que le respect des exigences minimales relatives aux constructions et à l’exploitation ne suffisent pas pour garantir le bien-être des animaux et que seuls des détenteurs bien formés, bien informés et motivés sont en mesure d’atteindre les objectifs principaux du droit sur la protection des animaux en respectant ces derniers (cf. FF 2003 595, ch. 1.1.3.1 p. 602 et ch. 2.2.1 p. 610).

c) Aux termes de l'art. 24 al. 1 LPA, l'autorité compétente intervient immédiatement lorsqu'il est constaté que des animaux sont négligés ou que leurs conditions de détention sont totalement inappropriées. Elle peut les séquestrer préventivement et leur fournir un gîte approprié, aux frais du détenteur; si nécessaire, elle fait vendre ou mettre à mort les animaux. A cet effet, elle peut faire appel aux organes de police (pour plus de détails cf. TF 2A.618/2002 du 12 juin 2003 consid. 2.1).

L'art. 24 al. 2 LPA ajoute que le produit de la vente de l'animal revient à son détenteur, après déduction des frais de procédure.

L'art. 20 al. 1 LVLPA reprend ces principes en disposant que les frais de mise en fourrière sont à la charge du détenteur de l'animal.

d) Le contrat de dépôt, régi par les art. 471 ss CO, est un contrat par lequel le dépositaire s'oblige envers le déposant à recevoir une chose mobilière que celui-ci lui confie et à la garder en lieu sûr. Le contrat de dépôt d'animaux sort de la définition du pur contrat de dépôt, pour réaliser également les conditions d'un contrat de mandat. En effet, la doctrine indique que pour le contrat de dépôt d'animaux, l'obligation du dépositaire va au-delà de la garde exigée dans le contrat de dépôt: les devoirs accessoires, c'est-à-dire prendre soin et nourrir les animaux, revêtent une importance particulière (Tercier/Bieri/Carron, Les contrats spéciaux, 2016, p. 887s.).

L'art. 476 al. 2 CO (applicable au contrat de dépôt) prévoit que si le contrat est de durée indéterminée, la chose peut être restituée par le dépositaire en tout temps. Cependant, le dépositaire qui veut user de cette faculté sans rendre immédiatement la chose doit au moins en informer le déposant, pour que celui-ci puisse prendre toutes les mesures pour venir la récupérer (ATF 78 II 243 consid. 5d). Si le contrat est de durée déterminée, le dépositaire peut restituer la chose avant le terme fixé uniquement si des circonstances imprévues le mettent hors d'état de la garder plus longtemps sans danger pour la chose ou sans préjudice pour lui-même (art. 476 al. 1 CO). Le contrat de mandat peut quant à lui être résilié en tout temps (art. 404 al. 1 CO).

6. a) En l'espèce, la recourante ne conteste pas avoir conclu oralement un contrat mixte de dépôt-mandat avec E.________ et ne semble plus nier le fait que ce contrat ait été tacitement repris par B.________ au décès de son père. A cet égard, D.________ a notamment déclaré lors de l'audience d'instruction du 3 avril 2019 que "Chez E.________, il payait 3 francs par jour par cheval. […] Le fils était d'accord de reprendre les chevaux. […] Il a dit que tout continuait comme avant". Ainsi, c'est sans arbitraire que le Vétérinaire cantonal s'est dans un premier temps inspiré des règles régissant le contrat mixte de dépôt-mandat afin d'identifier le détenteur des chevaux/débiteur des frais de pension en application des art. 24 al. 1 LPA et 20 al. 1 LVLPA.

b) Il est constant que lorsque l'autorité intimée est intervenue, les chevaux propriété de la recourante, qui se trouvaient alors en pension chez le tiers intéressé, étaient négligés au sens où l'entend l'art. 24 al. 1, 1^ère phrase, LPA. Ainsi, c'est le comportement du tiers intéressé qui, en premier lieu, a rendu nécessaire l'intervention de l'autorité intimée. A la suite de la décision du Vétérinaire cantonal du 10 septembre 2018 interdisant à B.________ de détenir des chevaux jusqu'à l'accomplissement d'une formation reconnue (les équidés se trouvant dans son exploitation devant être déplacés dans un délai de 15 jours), ce dernier a résilié par courrier recommandé le contrat le liant à la recourante et lui a imparti un délai au 15 octobre 2018 pour venir chercher ses chevaux.

c) C'est dans ce contexte que le tiers intéressé et le Vétérinaire cantonal ont invité la recourante à leur indiquer dans quel lieu les animaux pourraient lui être restitués. Devant l'absence de réponse de la recourante, respectivement devant ses multiples demandes de prolongation de délai, le Vétérinaire cantonal n'a eu d'autre choix que de rendre la décision litigieuse. En effet, dès lors que le tiers intéressé n'était plus autorisé à détenir des chevaux et que le contrat mixte de dépôt/mandat qui le liait à la recourante avait été résilié, on ne saurait de bonne foi retenir que les frais de séquestre devaient être supportés par B.________.

La loi, comme les messages relatifs à l'ancienne et à l'actuelle LPA, ne contiennent pas d'explications ou de définitions de la qualité de détenteur au sens des art. 6 et 24 al. 1 LPA. Il n'en demeure pas moins que la recourante doit aussi être considérée comme détentrice des équidés. En effet, le Tribunal fédéral définit comme suit ces notions dans l'arrêt 6B_660/2010 du 8 février 2011, aux considérants 1.2.2 et 1.2.3:

"1.2.2 Halter eines Tieres ist, wer die tatsächliche Verfügungsgewalt über das Tier in eigenem Interessen und nicht nur ganz vorübergehend ausübt. Es muss eine tatsächliche Beziehung zum Tier bestehen, die ihm die Möglichkeit gibt, über dessen Betreuung, Pflege, Verwendung, Beaufsichtigung, usw. zu entscheiden. Diese Herrschaftsbeziehung darf nicht ausschliesslich in fremdem Interesse und nach Weisungen eines anderen ausgeübt werden und die Herrschaft darf nicht nur ganz vorübergehender Natur sein. Demgegenüber gilt als Betreuer, wer in einem tatsächlichen Sinn übernommen hat, für das Tier zu sorgen oder es zu beaufsichtigen. Im Gegensatz zum Halter kann die Beziehung des Betreuers auch kurzfristiger Natur, in fremdem Interesse oder weisungsgebunden sein. Als Betreuer fallen beispielsweise Finder, Verwahrer, Angestellte oder Familienangehörige des Halters in Betracht (NICOLA FEUERSTEIN/ BUNDESAMT FÜR VETERINÄRWESEN, Unser Tierschutzgesetz kurz kommentiert, 1997, S. 13; ANTOINE F. GOETSCHEL, Kommentar zum Eidgenössischen Tierschutzgesetz, 1986, S. 39 f.; ALMUTH HIRT/ CHRISTOPH MAISACK/ JOHANNA MORITZ, Tierschutzgesetz, 2007, S. 105). Der Begriff des Betreuers bildet einen Auffangtatbestand für jene Fälle, in denen eine Person zwar nicht Halter ist, aber dennoch eine solche tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit auf das Tier hat, so dass ihr zwangsläufig die Funktionen für die angemessene Sorge des Tieres nach Art. 6 Abs. 1 TSchG zukommen (ALMUTH HIRT/ CHRISTOPH MAISACK/ JOHANNA MORITZ, a.a.O., S. 105 f.).

1.2.3 Sowohl an die Eigenschaft als Halter als auch als Betreuer knüpft das Gesetz Pflichten in Bezug auf die Tierhaltung. Art. 6 Abs. 1 TSchG verpflichtet Halter und Betreuer, die Tiere zu pflegen bzw. für deren Wohlergehen zu sorgen. Die in der Tierschutzverordnung konkretisierten Pflichten, welche insbesondere hinsichtlich der (Kranken)pflege in den Grundzügen bereits in Art. 6 Abs. 1 TSchG enthalten sind, treffen auch den Betreuer eines Tieres. Nicht entscheidend ist, dass Art. 5 Abs. 2 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) als Verantwortlichen für die Krankenpflege bloss den Halter nennt. Der Kreis derjenigen, welche für das Wohlergehen eines Tieres zu sorgen haben, ist unter Berücksichtigung von Art. 6 Abs. 1 TSchG weit auszulegen und erstreckt sich auch auf den Betreuer."

Il résulte de ce qui précède que les termes de détenteur (Halter) et de celui qui assume la garde des animaux (Betreuer) doivent être interprétés de manière extensive selon ces deux dispositions (cf. aussi TF 6B_462/2015 du 20.8.2015 consid. 2.2 et 2.9).

En l'espèce, la recourante avait un pouvoir de disposer au sens de la définition du Tribunal fédéral, non seulement après la résiliation du contrat par B.________, mais déjà avant cela, en tant que propriétaire des équidés, et vu le contrat qui avait été conclu. La recourante pouvait ainsi donner des instructions à B.________, ou encore résilier le contrat avec effet immédiat si elle constatait une maltraitance des animaux. Cela étant, et sous réserve de cas particuliers qui ne sont pas réalisés en l'espèce, le propriétaire d'un animal doit être considéré comme détenteur; selon les cas, il peut y avoir plusieurs détenteurs (comme le propriétaire, le possesseur, ou encore le responsable d'un animal). On aurait même pu se demander si la recourante n'a pas été et demeure l'unique détentrice des chevaux, B.________ n'étant que la personne qui en assume la garde ("Betreuer"). Il ressort en effet de l'arrêt du Tribunal fédéral 6B_660/2010 consid. 1.2.2 précité que le "Betreuer" peut notamment être le dépositaire ("Verwahrer").

Rappelons encore à cet égard que, développé à l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut également être invoqué en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 142 II 206 consid. 2.3 p. 209; 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; 126 II 377 consid. 3a p. 387).

Le moyen pris de l'abus de droit ne vise pas à écarter de façon générale l'application de normes juridiques à certaines situations, mais invite le juge à tenir compte des particularités de l'espèce lorsque, en raison des circonstances, l'application ordinaire de la loi ne se concilie pas avec les règles de la bonne foi (ATF 144 III 407 consid. 4.2.3, p. 409 s.; 134 III 52 consid. 2.1 et 390 consid. 4.3.3, avec les références citées dans ces arrêts). De surcroît, l'abus de droit n'est réprouvé que s'il est "manifeste", de sorte qu'il doit être admis restrictivement (ATF 143 III 666 consid. 4.2 p. 763, et les arrêts cités).

Dans le cas d'espèce, la restitution des chevaux s'est avérée impossible en raison de l'absence totale de collaboration de la recourante. Or, en tant que propriétaire des chevaux, elle devait agir pour préserver sa propriété et en particulier le bien-être des animaux. Par ailleurs, en vertu d'un principe général de procédure rappelé à l'art. 30 LPA-VD, la recourante était tenue de collaborer à l'établissement des faits dont elle entendait déduire des droits (al. 1). A défaut, l'autorité administrative pouvait statuer en l'état du dossier (al. 2), soit, en l'occurrence, prendre les mesures qui s'imposaient pour le bien-être des animaux. Intégrée, en sa qualité de propriétaire des animaux, à la procédure d'abord dirigée à l'encontre du tiers intéressé à compter du mois de juillet 2018, la recourante n'a eu de cesse de rejeter la responsabilité sur B.________, plutôt que d'œuvrer à la recherche d'une solution durable pour ses chevaux. Il ressort tant de ses écritures que de l'audition de son représentant lors de l'audience du 3 avril 2019 que son unique préoccupation est de nature financière. Elle n'entend ainsi pas devoir payer de frais de pension de plus de 3 fr. par jour par équidé. Or un tel montant, aux dires du Vétérinaire cantonal, est manifestement insuffisant pour assurer l'entretien convenable d'un cheval. Le séquestre des équidés résulte ainsi de la faute de la recourante, qui, informée depuis des semaines du fait que les chevaux ne pouvaient plus être détenus par B.________ – lequel a au demeurant formellement résilié le contrat de dépôt le liant à elle – a persisté à refuser leur restitution, en s'abstenant de communiquer au Vétérinaire cantonal un lieu où ils pouvaient être replacés, ce en dépit de plusieurs relances. En pareil cas, l'attitude de la recourante, consistant à se retrancher derrière une définition restrictive du terme "détenteur" figurant aux art. 24 al. 1 LPA et 20 al. 1 LVLPA pour éviter de se voir mettre à charge les frais de séquestre des chevaux lui appartenant, est constitutive d'un abus de droit, qui ne saurait être protégé par la loi.

d) La décision attaquée respecte en outre le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.). Le Vétérinaire cantonal a en effet démontré avoir envisagé toutes les solutions possibles qui respectent le bien-être des animaux et avoir pris la mesure la moins incisive qui s'imposait. Il a ainsi indiqué qu'il n'était pas, dans un premier temps, nécessaire de vendre les animaux car il existait, du moins en théorie, un autre moyen propre à atteindre le but recherché, à savoir celui d'accorder au propriétaire un temps supplémentaire pour trouver une nouvelle pension pour ses équidés correspondant à ses exigences. La recourante n'a cependant fait preuve d'aucune collaboration, se bornant à exiger le rapatriement des chevaux au domaine de B.________, alors même qu'elle savait depuis le 10 septembre 2018 à tout le moins que B.________ s'était vu interdire la détention d'équidés tant qu'il n'aurait pas accompli une formation idoine. En effet, bien que quelques améliorations aient été constatées lors des contrôles subséquents de l'exploitation de B.________, celles-ci étaient dues à l'intervention régulière du Vétérinaire cantonal, de sorte qu'une décision de séquestre était inévitable. Le déplacement des chevaux au refuge F.________, où ils ont reçu des soins et de la nourriture appropriés, a au demeurant eu pour effet de préserver, respectivement de redonner une valeur marchande aux chevaux de la recourante, ce qui est dans son intérêt. Sans cette intervention, la totalité de son cheptel aurait été menacée, étant rappelé qu'une pouliche agonisante a dû être euthanasiée d'urgence en juillet 2018. Pour le reste, la recourante n'affirme pas que le coût de la pension de 450 fr. par mois par cheval soit excessif par rapport au tarif usuel pratiqué dans la branche. Ces frais correspondent, selon les déclarations du Vétérinaire cantonal non contestées par la recourante, aux coûts effectifs engendrés par la détention des chevaux au refuge F.________. Dans l'attente de l'issue de la procédure, ces frais sont payés par l'Etat de Vaud. Une telle situation ne saurait perdurer. C'est dès lors à bon droit que le Vétérinaire cantonal a mis les frais de pension des chevaux à charge de la recourante, respectivement lui a donné l'ordre de lui communiquer le lieu de restitution de ses équidés.

7. a) La recourante soutient encore que le Vétérinaire cantonal n'était pas compétent pour prendre la décision attaquée, le point de savoir si le refuge F.________ dispose d'une créance à son égard relevant du droit civil, et non du droit administratif.

La recourante perd de vue que dans la présente cause, le Vétérinaire cantonal a dû intervenir pour veiller au bien-être de ses équidés. Il ne s'agit dès lors pas d'une affaire de nature privée, qui aurait trait à l'éventuelle mauvaise exécution d'un contrat. La présente situation diffère de celle où le tiers intéressé aurait, par exemple, placé de son propre chef les chevaux au refuge F.________, sans intervention du Vétérinaire cantonal. Du reste, et quoi qu'en dise la recourante, les art. 24 al. 1 LPA et 20 al. 1 LVLPA permettent bien à "l'autorité compétente" de mettre les frais de fourrière, qui s'entendent au sens large, à charge du détenteur. Or, comme on l'a vu, le détenteur n'était plus B.________ au moment où la décision a été rendue. C'est ainsi à juste titre, en application de la législation de protection des animaux, que le vétérinaire a mis les frais de pension faisant suite au séquestre à charge de la recourante.

b) Dans un ultime moyen, la recourante soutient que le Vétérinaire cantonal vaudois n'était pas compétent à raison du lieu pour se prononcer, la compétence pour surveiller le bon respect de la LPA et de ses ordonnances d'application devant revenir aux autorités vétérinaires fribourgeoises puisque la société a son siège dans le Canton de Fribourg.

aa) Selon l'art. 33 LPA, chaque canton institue un service spécialisé placé sous la responsabilité du Vétérinaire cantonal et à même d’assurer l’exécution de la LPA et celle des dispositions édictées sur la base de celle-ci. Dans le Canton de Vaud, les mesures prises en application de la LPA sont de la compétence du service en charge des affaires vétérinaires (cf. art. 4 al. 1 LVLPA).

bb) L'exécution de la LPA dans le Canton de Vaud, lieu où étaient détenus les chevaux négligés et où ceux-ci ont dû être séquestrés, incombe au Vétérinaire cantonal vaudois. Le fait que le siège de la société recourante se trouve dans le Canton de Fribourg n'y change rien. Le grief est ainsi mal fondé.

8. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit ainsi être rejeté en tant qu'il est recevable, et la décision attaquée confirmée.

Vu l'issue du litige, les frais judiciaires doivent être mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]), et qui n'a dès lors pas droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, en tant qu'il est recevable.

II. La décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 16 janvier 2019 est confirmée.

III. Les frais judiciaires, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 avril 2019

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.