TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 juin 2019

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et M. Laurent Merz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Astyanax PECA, avocat à Montreux,

Autorité intimée

Département de la santé et de l'action sociale, Direction générale de la santé, à Lausanne,

Objet	Santé publique
	Recours A._______ c/ décision du chef du Département de la santé et de l'action sociale du 22 février 2019 (interdiction d'exercer toute activité médico-dentaire dans le canton de Vaud).

Vu les faits suivants:

A. A._______, né en 1981, a suivi en ******** une formation de technicien-dentiste, d'une durée de 4 ans, et il a obtenu un diplôme en 2000. Il s'est installé en Suisse en 2001. Il a ouvert des laboratoires dentaires dans les cantons de Vaud et du Valais.

B. Entre 2003 et 2007, A._______ a entrepris des études de stomatologie à l'université de ********. Le 13 novembre 2007, il a obtenu un diplôme universitaire en stomatologie.

Le 20 juin 2018, la Commission des professions médicales MEBEKO, rattachée au Département fédéral de l'intérieur, a remis à A._______ une attestation en vertu de laquelle le diplôme délivré par l'université ******** était reconnu comme un diplôme de médecin-dentiste, son titulaire figurant donc dans le registre fédéral concernant les titulaires de diplômes fédéraux ou étrangers reconnus. La demande de reconnaissance avait été déposée en mai 2018.

C. A._______ a été condamné par jugement du 14 février 2014 de la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal à une interdiction d'exercer la profession de technicien-dentiste de manière indépendante ou sous les directives et le contrôle d'un supérieur, en application de l'art. 67 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311), pour une durée de 5 ans, soit à tout le moins jusqu'au 11 juillet 2019.

D. En avril 2017, le Service de la santé publique (SSP; depuis le 1^er janvier 2019: Direction générale de la santé, DGS) a appris que le Dr B._______, médecin-dentiste à ********, employait A._______ en qualité de médecin-dentiste assistant. Le Dr B._______ a ensuite confirmé cet engagement datant de février 2017.

Ces faits ont été dénoncés à l'autorité pénale et un procureur du Ministère public central a ouvert une enquête le 27 septembre 2017 pour infraction à l'interdiction d'exercer une activité, usage indu d'un titre et exercice illégal d'une profession de la santé.

E. Le 3 mai 2018, une personne a signalé au SSP par courriel que A._______ avait exécuté un traitement médico-dentaire dans un cabinet à ********. L'auteur du signalement est l'amie d'une dame présentée comme une patiente du médecin-dentiste précité. Le médecin-dentiste conseil du SSP a ensuite voulu entendre et examiner cette patiente mais elle n'a pu avoir qu'un entretien téléphonique avec elle. Ces faits ont été dénoncés par le SSP au procureur.

F. Le 22 mai 2018, le SSP a rendu le Dr B._______ attentif au fait que A._______ n'avait pas obtenu d'autorisation de pratiquer et que par conséquent ce dernier ne devait effectuer aucun acte médico-dentaire. Le 28 mai 2018, le Dr B._______ a indiqué au SSP qu'il cessait la collaboration avec A._______ jusqu'à éclaircissement de cette affaire. Cette collaboration a cependant été reprise ultérieurement, d'après des déclarations du Dr B._______ au SSP le 7 février 2019.

G. Le 22 février 2019, le chef du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

I. M. A._______ est interdit d'exercer toute activité médico-dentaire dans le canton de Vaud.

II. Le dossier de M. A._______ est transmis au Conseil de santé qui devra ouvrir une enquête disciplinaire, dont l'ouverture lui sera signifiée séparément.

III. L'effet suspensif à un éventuel recours est retiré.

IV. La présente décision est rendue sans frais.

H. Agissant le 27 mars 2019 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande au Tribunal cantonal d'annuler les ch. I et II de la décision précitée du chef du DSAS. A titre subsidiaire, il demande la suspension de la procédure administrative jusqu'à droit connu dans la procédure pénale.

Dans sa réponse du 7 mai 2019, la Direction générale de la santé (sur délégation du chef du DSAS) conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 23 mai 2019, le recourant a indiqué qu'il maintenait ce qu'il avait exposé dans son recours.

I. Le recourant a requis la restitution de l'effet suspensif et l'annulation du ch. III du dispositif de la décision attaquée. Le 11 avril 2019, le juge instructeur a rejeté cette requête.

J. Le 4 avril 2019, le chef du DSAS a informé le recourant que faisant suite à un préavis du Conseil de santé du 26 mars 2019, il avait décidé d'ouvrir une enquête administrative, l'instruction de cette enquête étant confiée à une délégation du Conseil de santé. Au terme de l'instruction, la délégation rendra un rapport faisant part de ses recommandations au Conseil de santé. Cet organe présentera alors un préavis, sur la base duquel le chef du DSAS se déterminera sur la suite à donner au signalement, le cas échéant en prononçant une sanction administrative.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée est fondée notamment sur l'art. 191a de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01). Cette norme, intitulée "Mesures provisionnelles", est placée à la suite de l'art. 191 LSP, intitulé "Sanctions administratives". Cet article permet au département (le DSAS) d'infliger des sanctions administratives à une personne qui "n'observe pas la présente loi ou ses dispositions d'application, lorsqu'elle a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité" (art. 191 al. 1 LSP).

Par la décision attaquée, le chef du DSAS n'a pas prononcé une sanction administrative au sens de l'art. 191 LSP. Une enquête est en cours et, depuis le 4 avril 2019, l'affaire est instruite par une délégation du Conseil de santé; cet organe est présidé par le chef du DSAS (cf. art. 12 LSP) et il lui incombe de faire une proposition à ce magistrat au terme de l'instruction (cf. art. 13 al. 2 LSP). C'est pourquoi, dans sa réponse au recours, la Direction générale de la santé (DGS) qualifie la décision attaquée de décision de mesures provisionnelles.

Une décision de mesures provisionnelles, nonobstant sa nature incidente, est directement susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 74 al. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les conditions formelles de recevabilité sont manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le recourant critique à plusieurs égards les motifs de la décision attaquée. Il remarque qu'on lui reproche de ne pas avoir respecté les injonctions de la Cour d'appel pénale; or il ne lui avait pas été interdit de pratiquer en tant que médecin-dentiste, mais bien en tant que technicien-dentiste. Par ailleurs, il lui est reproché d'avoir omis d'informer les autorités concernées de l'acquisition du diplôme en stomatologie et d'avoir tardé à régulariser sa situation auprès de la MEBEKO, partant d'avoir "sciemment violé les règles en faisant preuve de négligence"; or il affirme que n'ayant jamais été interrogé sur sa formation, il n'avait pas à informer de lui-même les autorités pénales. Par ailleurs, il s'est fié à la "prise en charge administrative de son employeur" et de bonne foi, il pensait remplir les conditions pour être formé en tant que médecin-dentiste assistant sous la supervision d'un responsable. A propos du signalement du 3 mai 2018 au SSP, le recourant expose que les reproches qui lui sont faits sont infondés et injustes, la personne auteur du signalement s'étant du reste expliquée lors de son audition par le procureur. Finalement, le recourant fait valoir que la décision attaquée le prive de la possibilité de se former, comme médecin-dentiste assistant, alors que les griefs contre lui seraient faux et inopportuns.

a) L'art. 191a LSP dispose que, "en cas d'urgence, le département peut en tout temps prendre les mesures propres à prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi ou menaçant la sécurité des patients ou le respect de leurs droits fondamentaux. Il peut notamment suspendre ou retirer provisoirement à son titulaire une autorisation de pratiquer, de diriger ou d'exploiter ou la qualité de responsable." Le règlement du 26 janvier 2011 sur l'exercice des professions de santé (REPS; BLV 811.01.1) précise que si de telles mesures provisionnelles sont prises, une "procédure ordinaire" doit être ouverte sans délai (art. 72 al. 3 REPS). C'est bien ce qu'a fait le chef du DSAS en ouvrant une enquête administrative et en chargeant une délégation du Conseil de santé d'instruire les faits.

Les mesures provisionnelles ont été ordonnées en l'occurrence avant le début de l'instruction de cette enquête administrative, et partant avant que le recourant ait pu être entendu personnellement par la délégation du Conseil de santé ou par un agent de la Direction générale de la santé.

b) La loi fédérale sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11) réglemente de manière exhaustive l'exercice des professions médicales énumérées à l'art. 2 al. 1 LPMéd (notamment les médecins-dentistes) à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 al. 3 let. e LPMéd). La loi vaudoise sur la santé publique ne peut s'appliquer à ces professions médicales que si elles ne sont pas pratiquées à titre indépendant et, dans les cas où elles sont exercées à titre indépendant, que dans la mesure où la LPMéd déléguerait aux cantons d'éventuelles compétences ou ne réglementerait pas un aspect de l'exercice à titre indépendant de façon exhaustive (ATF 143 I 352; arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1).

Selon l'art. 34 al. 1 LPMéd, l'exercice d'une profession médicale universitaire à titre d'activité économique privée sous propre responsabilité professionnelle requiert une autorisation du canton sur le territoire duquel la profession est exercée. En vertu de l'art. 36 al. 1 LPMéd, cette autorisation de pratiquer est octroyée si le requérant est titulaire du diplôme fédéral correspondant (let. a); est digne de confiance et présente, tant physiquement et psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession (let. b); dispose des connaissances nécessaires dans une langue officielle du canton pour lequel l'autorisation est demandée (let. c). Les conditions professionnelles et personnelles pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer sont réglées exhaustivement à l'art. 36 LPMéd et les cantons ne sont pas habilités à en ajouter d'autres. Les cantons peuvent préciser la condition personnelle de l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd mais cette possibilité concerne en définitive uniquement les preuves pouvant être exigées (cf. arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1).

Le droit fédéral permet à l'autorité cantonale de retirer l'autorisation de pratiquer si les conditions d'octroi ne sont plus remplies ou si l'autorité compétente constate, sur la base d'événements survenus après l'octroi de l'autorisation, que celle-ci n'aurait pas dû être délivrée (art. 38 al. 1 LPMéd). Dans cette situation, l'autorité cantonale peut prendre des mesures provisionnelles au sens de l'art. 191a LSP, notamment pour suspendre ou retirer provisoirement une autorisation de pratiquer (cf. arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.2).

c) Dans le cas particulier, le recourant est titulaire d'un diplôme universitaire équivalent au diplôme fédéral de médecin-dentiste, ce qui lui permettrait, en vertu du droit fédéral, de requérir une autorisation de pratiquer à titre indépendant. Il n'a cependant pas présenté une telle requête au département cantonal (cf. art. 75 LSP). Il fait valoir qu'il a exercé comme médecin-dentiste assistant sous la surveillance directe du Dr B._______ et qu'il entend poursuivre cette activité lui permettant de se former.

En principe, l'exercice de la profession de médecin-dentiste à titre dépendant est elle aussi soumise à autorisation du département en vertu de l'art. 76 LSP, la loi cantonale prévoyant que les règles et conditions régissant la pratique à titre indépendant s'appliquent par analogie (al. 1). Le recourant ne prétend pas avoir demandé cette autorisation dans le canton de Vaud. La loi cantonale prévoit par ailleurs le statut d'assistant, qui exerce à titre dépendant sous la responsabilité et la surveillance directe d'un médecin-dentiste autorisé à pratiquer (art. 93 al. 1 LSP).

Il apparaît qu'en l'état, le recourant n'est autorisé à pratiquer la médecine dentaire ni à titre indépendant ni à titre dépendant, et qu'il ne peut par ailleurs plus être l'assistant du Dr B._______, ce dernier ayant dans un premier temps suspendu cette collaboration puis, comme cela ressort du dossier, ayant cessé son activité en février 2019. Une annulation de la mesure provisionnelle interdisant l'exercice de "toute activité médico-dentaire dans le canton de Vaud" n'aurait donc pas pour effet de permettre au recourant de reprendre directement, dans la même structure, une pratique de médecin-dentiste et de soigner des patients.

Le recourant n'expose pas, dans ses écritures, quelles sont précisément ses intentions. En particulier, il ne prétend pas s'apprêter à demander une autorisation de pratiquer à titre indépendant ou dépendant – il n'a pas entrepris cette démarche jusqu'ici, quand bien même il a obtenu il y a plusieurs mois la reconnaissance de son diplôme slovène – et s'il explique vouloir poursuivre sa formation comme médecin-dentiste assistant, il n'allègue aucun projet concret.

d) La contestation ne porte donc pas sur le retrait d'une autorisation de pratiquer, puisqu'une telle autorisation n'a pas été délivrée ni même demandée. Elle ne porte pas non plus sur l'interruption d'une activité d'assistanat actuelle, celle-ci ayant pris fin indépendamment de la décision attaquée. L'interdiction d'exercer "toute activité médico-dentaire dans le canton de Vaud" durant l'enquête administrative ou disciplinaire constitue certes théoriquement une restriction du droit du recourant d'exercer la profession de médecin-dentiste, mais il est difficile de déterminer ce qu'elle implique pratiquement. La situation sera nécessairement plus claire après que la délégation du Conseil de santé aura pu entendre le recourant au sujet de ses projets professionnels – à ce stade, le dossier du département cantonal ne comporte aucun procès-verbal d'audition – et aussi évaluer la nature et l'ampleur de son activité passée, dans le cabinet du Dr B._______ et le cas échéant dans un autre cabinet. A ce stade de la procédure administrative, préalable à l'ouverture de l'enquête proprement dite, le chef du département cantonal a procédé à un examen prima facie de la situation et il a accordé un poids certain à l'interdiction d'exercer une activité prononcée par la Cour d'appel pénale en application des art. 67 ss CP. La décision attaquée retient que le recourant n'a pas respecté les injonctions de la Cour d'appel pénale et de l'Office d'exécution des peines (OEP) en continuant à prodiguer des actes médico-dentaires. Le recourant conteste qu'il découle du jugement pénal une interdiction de pratiquer la médecine dentaire, seule l'activité de technicien-dentiste étant visée selon lui. Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt, d'interpréter la portée du jugement pénal, cette question relevant des autorités pénales et en particulier du Ministère public, qui a ouvert une enquête en 2017. Néanmoins, tant que l'interdiction d'exercer une activité est valable, on doit considérer que le chef du département n'a pas fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation en interdisant provisoirement l'exercice d'une activité de dentiste. A l'évidence, cette mesure ordonnée par le juge pénal en 2014 découle d'infractions ayant provoqué une mise en danger de la santé ou de la sécurité de patients; or l'art. 191a al. 1 LSP permet d'ordonner des mesures provisionnelles lorsque l'activité d'un prestataire de soins menace la sécurité des patients. Il est cohérent, en tout cas dans le cadre d'un examen prima facie, d'interdire au recourant d'agir comme médecin-dentiste tant que l'interdiction pénale n'est pas levée et dans l'attente des premiers résultats de l'enquête administrative. C'est pourquoi la décision attaquée ne viole pas le droit cantonal, ni du reste le droit fédéral qui ne règle pas la question des mesures provisionnelles.

L'interdiction d'exercer une activité prendra fin prochainement (le 11 juillet 2019), pour autant qu'elle ne soit pas prolongée à la demande des autorités d'exécution des peines (cf. art. 67b al. 5 CP). La fin de cette mesure serait une circonstance nouvelle importante, propre à justifier un réexamen de la situation provisionnelle par le chef du département, qui devra alors décider s'il maintient les mesures ordonnées le 22 février 2019, ou si au contraire il les lève voire les adapte. Le recourant pourra, le cas échéant, requérir une modification de ces mesures provisionnelles en invoquant l'évolution des circonstances et en expliquant précisément sa situation actuelle ainsi que ses projets professionnels. Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt, de se prononcer plus avant sur ces questions. Il suffit de constater que les mesures provisionnelles ordonnées le 22 février 2019 pouvaient se fonder, à ce stade de la procédure, sur l'art. 191a al. 1 LSP.

e) Les mesures d'instruction requises dans le recours, à savoir l'audition du recourant, de l'épouse du Dr B._______, de la personne ayant reçu des soins dentaires d'après le signalement du 3 mai 2018, de deux personnes "actives au sein de la MEBEKO" et d'un "Monsieur C._______, actif au sein du Service de la santé publique", ne sont pas nécessaires vu l'objet de la contestation. Les éléments du dossier sont suffisants pour examiner la validité des mesures provisionnelles et c'est dans le cadre de l'enquête administrative menée par le Conseil de la santé que les faits devront être établis de façon plus complète, après audition du recourant et d'autres personnes susceptibles de fournir des renseignements pertinents.

f) Il ne se justifie pas d'ordonner, en l'état, la suspension de la procédure administrative jusqu'à l'issue de la procédure pénale en cours. Il incombera à la délégation du Conseil de santé, chargée d'instruire l'affaire, de se prononcer sur cette question, si elle en est requise.

3. Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au département cantonal, qui n'y prétend du reste pas.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision prise le 22 février 2019 par le chef du Département de la santé et de l'action sociale est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant A._______.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 juin 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.