TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 juillet 2020  

Composition

M. Laurent Merz, président; M. François Kart et M. Alex Dépraz, juges; M. Vincent Bichsel, greffier

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Direction générale du numérique et des systèmes d'information du canton de Vaud, anciennement Direction des systèmes d'information, à Renens   

  

 

Objet

      Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décision de la Direction des systèmes d'information du 12 avril 2019

 

Vu les faits suivants:

A.                     a) Par courrier électronique adressé le 16 mars 2019 au Chef de service du Service juridique et législatif (SJL, dont les compétences ont été reprises dans l'intervalle par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, DGAIC) ainsi qu'à un collaborateur Chargé de missions stratégiques auprès de la Direction des systèmes d'information (DSI, dont les compétences ont été reprises dans l'intervalle par la Direction générale du numérique et des systèmes d'information, DGNSI), A.________ (le recourant) a indiqué qu'il avait "quelques échos négatifs / constructifs" à présenter concernant la nouvelle Base législative vaudoise (BLV) et requis que lui soit indiquée la procédure à suivre pour pouvoir faire part de ses observations. Le 19 mars 2019, il a fait suivre ce message au Chef de service de la DSI, relevant qu'il n'avait pas reçu de réponse.

Le Chef de service de la DSI a répondu à cette demande par courrier électronique du 20 mars 2019, invitant le recourant à faire part de ses remarques "par écrit dans un mail" et précisant que le SJL allait reprendre contact avec lui.

b) Par courrier électronique du 27 mars 2019, le recourant, se référant à un "entretien très instructif et constructif" qu'il avait eu le jour en cause avec un collaborateur du SJL, a transmis au Chef de service de la DSI un courrier dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Demande d'accès à des documents officiels

[…] je me permets de vous demander de bien vouloir m'accorder, dans le respect de la LInfo [loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information, BLV 170.21], l'accès:

     A   au document / directive qui précise le mode de traitement des retours concernant la BLV que vous recevez à l'adresse info.dsi@vd.ch,

     B   à l'ensemble des retours d'utilisateurs/trices que vous avez reçus concernant la BLV, que ce soit à l'adresse info.dsi@vd.ch ou par une autre voie, cela avec indication de la voie de transmission utilisée,

     C   à la liste des modifications à la version de la BLV actuellement en ligne que vous avez déjà exigées par écrit à votre prestataire informatique.

Je vous demande également de bien vouloir prendre position et, le cas échéant, me faire parvenir les documents souhaités sous forme électronique dans les 15 jours à compter de la réception de la présente.

[…]"

c) Le 12 avril 2019, le Chef de service de la DSI a adressé au recourant une décision dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Nous pouvons vous apporter les réponses suivantes:

a)   […]

La DSI ne dispose pas de document ou de directive précisant le mode de traitement des retours qui concernent le logiciel BLV.

b)   […]

[…] aucun retour d'utilisateurs concernant le projet et la solution informatique BLV ne nous est à ce jour parvenu sur notre adresse email info.dsi@vd.ch. […]

c)   […]

Nous ne tenons pas de liste des modifications du logiciel BLV. Les demandes de modifications sont faites à travers une demande « JIRA », du nom de l'application qui gère les demandes de correction et d'adaptation informatique. Or, dans un arrêt récent, la Cour de droit administratif et public a jugé que les demandes « JIRA » constituaient des documents internes à l'administration au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo et que, partant, elles étaient exclues du droit à l'information (arrêt de la CDAP GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 3). De surplus, le secret des affaires entourant les relations avec notre fournisseur s'opposent à la transmission de cette information (cf. art. 16 al. 3 let. c LInfo). Nous sommes par conséquent dans l'impossibilité de satisfaire à votre troisième demande."

B.                     a) A.________ a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte du 15 avril 2019, concluant qu'il soit vérifié que cette décision était conforme à la LInfo et, si tel n'était pas le cas, que les documents auxquels il avait demandé à avoir accès lui sont transmis dans les meilleurs délais. Il a en particulier fait valoir, en lien avec sa troisième demande, qu'il lui semblait douteux que les documents en cause puissent être considérés comme des documents internes, étant précisé que l'on pouvait "imaginer que cette liste soit une simple exportation des demandes de modifications contenues dans le système JIRA, sans autres données devant être soustraites à la transparence", respectivement qu'il ne voyait pas en quoi l'accès à ce document violerait le secret des affaires.

Dans sa réponse du 8 mai 2019, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, précisant en particulier ce qui suit:

"i)  Le recourant exige […] la production de la liste des modifications relatives à la version du logiciel BLV actuellement en ligne demandées par écrit par l'autorité intimée au fournisseur dudit logiciel. […] Il n'existe […] à proprement parler pas de liste des modifications. Chaque demande touchant à cette application est écrite dans un ticket JIRA […], du nom de l'application qui gère les requêtes de correction et d'adaptation informatique. Elle est par la suite analysée et catégorisée selon qu'elle vise une correction, une évolution ou une amélioration du logiciel BLV. Suivant le type de modification voulu, les demandes sont soit payantes (évolutions), soit gratuites (corrections). Le Comité de pilotage (COPIL) valide au final les modifications et les montants supplémentaires alloués au fournisseur de ce logiciel. Il s'agit donc de documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, qui échappent au droit à l'information. […]

     Au demeurant, […] la protection du secret des affaires du fournisseur du programme BLV s'oppose à leur transmission en vertu de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo. La divulgation d'informations relatives aux améliorations de ce logiciel pourrait en effet avoir une incidence sur le résultat commercial de cette entreprise (cf. arrêt de la CDAP GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 2a). Rendues publiques, des sociétés pourraient se fonder sur celles-ci pour développer un programme concurrent et, partant, s'emparer de parts de marché dans ce domaine. De surplus, l'autorité intimée se doit de garder de bonnes relations avec le fournisseur du logiciel BLV, ce de façon à garantir le bon développement de cette application. Or, pour les mêmes raisons présentées ci-dessus, ces relations pourraient se détériorer si de telles informations étaient communiquées vers l'extérieur."   

b) Par écriture du 11 mai 2019, le recourant a indiqué qu'il considérait que les points A et B de son recours (correspondant aux points A et B de sa demande du 27 mars 2019; cf. let. A/b supra) avaient été "traités" mais qu'il maintenait en revanche son recours s'agissant du point C (liste des modifications demandées au fournisseur) - et ce pour les motifs suivants:

"La notion de « document interne » concernant un document (demandes JIRA
- corrections / évolutions) élaboré par l'administration et destiné à être transmis à un tiers externe me semble indéfendable, quelle que soit la méthode utilisée pour traiter l'information - le public doit pouvoir se forger sa propre opinion sur le fonctionnement de la DSI.

[…]

Pour ce qui est du « secret des affaires », je ne vois donc pas en quoi il pourrait justifier la soustraction intégrale à la transparence de ces tickets JIRA, élaborés par la DSI. J'admets naturellement que certains de ces tickets pourraient exceptionnellement être caviardés, en cas de nécessité correctement motivée par la DSI.

[…]

Finalement, tout fournisseur du Canton, sensé connaître les conséquences de la LInfo, sait que son client (représenté par la DSI) est soumis à la transparence voulue par le législateur. Cette obligation de transparence devrait même, à mon sens, figurer noir sur blanc dans tous les contrats passés par le Canton. L'argument de risque de « fâcherie » du fournisseur envers son client me semble peu motivé, et même carrément téméraire.

Au vu de ce qui précède, je maintiens mon recours - point C - tel que formulé le 15.4.2019, en précisant que, si l'accès aux tickets JIRA m'est accordé, j'aimerai avoir accès à ceux traités, et encore en traitement, à la date de l'arrêt de votre Cour."

c) Par avis du 17 février 2020, le juge instructeur a en substance relevé que, dans la mesure où il apparaissait que la liste requise par le recourant n'existait pas en tant que document officiel, sa demande sur ce point devait être interprétée comme une demande de renseignement ou d'information (au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo); il a dès lors invité l'autorité intimée à se déterminer sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou d'information, étant précisé qu'elle bénéficiait d'une certaine latitude dans la formulation et dans le degré de précision de sa réponse respectivement rappelé que le travail occasionné par le traitement de cette demande ne devait pas être manifestement disproportionné.

Par écriture du 11 juin 2020, l'autorité intimée, par l'intermédiaire de la DGAIC, a maintenu ses conclusions dans le sens d'un rejet du recours, exposant en particulier ce qui suit:

"Prolégomènes:

[…]

Comme l'a expliqué l'autorité intimée, le document demandé sous point C (ci-après: « document C ») n'existe pas et ne peut être transmis. Outre les explications déjà données, l'autorité intimée ajoute que les tickets JIRA ne peuvent pas revêtir la qualité de document officiel au sens de l'art. 9 LInfo, puisqu'il s'agit d'un outil de travail dont le contenu est en constant changement - et qui ne répond donc pas au critère de document « achevé » posé par l'art. 9 LInfo.

Détermination sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou d'information:

Pour ce qui est de se déterminer sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou d'information, l'autorité intimée relève que cette invitation est exorbitante de l'objet de la contestation (cf. arrêt GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 2 […]).

En effet, dans sa demande du 27 mars 2019, le recourant a demandé l'accès « C à la liste des modifications à la version BLV actuellement en ligne que vous avez déjà exigées par écrit à votre prestataire informatique ». Le recourant a ainsi demandé l'accès à un document précis, et non une information ou un renseignement, ce qui aurait supposé de poser une question ou d'indiquer quelle information ou renseignement il souhaitait obtenir concernant l'activité étatique. Comme l'autorité intimée n'avait pas le devoir de soutenir le recourant dans ses démarches (cf. arrêt GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 3b/cc) et que celui[-ci] avait d'ailleurs demandé l'accès à un document précisément décrit, l'autorité intimée a statué uniquement sur la demande d'accès à ce document. Elle n'a pas rendu de décision sur une demande de renseignement ou d'information, puisque cela ne lui était pas demandé. L'objet de la contestation porte donc uniquement sur l'accès au document C.

L'autorité intimée relève par ailleurs que l'objet du litige est changeant. Dans sa demande initiale, le recourant demandait l'accès à la « liste des modifications à la version de la BLV actuellement [note: c'est-à-dire en date du 27 mars 2019, comme on croit le comprendre] en ligne que vous avez déjà exigées par écrit à votre prestataire informatique ». Dans son recours, il persiste à demander cette liste, en exigeant cette fois qu'elle soit établie spécialement (ce qui démontre qu'il ne s'agit effectivement pas d'un document officiel achevé). Enfin, dans sa lettre du 11 mai 2019, il précise que, si l'accès lui est accordé, il demande, pour les tickets JIRA, l'accès « à ceux traités, et encore en traitement, à la date de l'arrêt de votre Cour »; il étend cette fois la date du 27 mars 2019 à une date ultérieure inconnue. Une telle modification des conclusions - soit une nette amplification - est incompatible avec l'objet du litige tel que fixé par les conclusions du recours et l'objet de la contestation tel que fixé par la décision querellée.

Cela étant, même si elle devait se prononcer sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou d'information, l'autorité intimée serait bien en peine de le faire. Elle ne sait en effet pas quelle information le recourant entend obtenir, puisqu'il a simplement demandé une liste, sans préciser ce qu'il espérait en apprendre. A nouveau, et on insiste sur ce point, l'art. 8 LInfo ne doit pas permettre d'accéder à des informations ou renseignements détenus par l'autorité, mais doit simplement permettre d'être renseigné sur l'activité des autorités étatiques.

Quant à établir une liste, comme le recourant le demande, cela entraînerait un travail manifestement disproportionné. Les tickets JIRA sont très nombreux […]; chaque ticket devrait être passé en revue, être expurgé des éventuelles données personnelles, des éventuels détails techniques qui permettraient de connaître les failles informatiques (risque de hacking) ou nuire au secret commercial, ce qui supposerait l'intervention d'au moins trois personnes (un juriste, un informaticien et un représentant du fournisseur de logiciel).

Par ailleurs, comme elle a interprété la demande du recourant comme une demande d'accès à un document officiel (art. 9 LInfo) et qu'elle l'a rejetée en raison de l'inexistence du document recherché, l'autorité intimée ne s'est pas posé la question de la perception d'un émolument. Une demande de renseignements/informations selon l'art. 8 LInfo du recourant devrait faire l'objet d'une évaluation des coûts au sens de l'art. 11 al. 2 LInfo, suivant le travail nécessaire (qui dépendrait du renseignement demandé) et si l'autorité intimée devait estimer les demandes du recourant répétitives. A ce titre, l'autorité intimée relève que le recourant a été reçu une heure et demie par Me B.________ de la Direction [générale] des affaires institutionnelles et des communes (anciennement Service juridique et législatif), séance pendant laquelle il a pu poser des questions sans qu'un quelconque émolument lui soit facturé.

C'est le lieu de relever que cette séance, tout comme les explications données dans la réponse du 8 mai 2019, peuvent d'ailleurs être considérées comme des renseignements sur l'activité étatique, si le recourant entendait - mais on ignore ce qu'il cherche - être informé sur la manière dont sont menés le suivi et l'amélioration du logiciel BLV.

De l'instruction du recours:

Un point procédural important doit être souligné: si le recours ne devait pas être rejeté purement et simplement, il conviendrait d'inclure le fournisseur du logiciel BLV comme tiers intéressé dans la présente procédure. Il doit en effet pouvoir être entendu s'agissant d'une procédure qui peut nuire à ses intérêts prépondérants ou à d'autres de ses intérêts protégés par des dispositions d'autres lois (art. 16 al. 3 LInfo et art. 15 LInfo; cf. arrêt GE.2011.0035 du 29 juillet 2011, dans lequel une société anonyme a participé à la procédure en tant que « tiers intéressé »)."

 Dans ses observations finales par écriture du 17 juin 2020, le recourant a en substance fait valoir que l'objet de sa demande (et, partant, du recours) était resté constant, étant notamment précisé qu'il n'avait "pas demandé la remise de fiches (ou « tickets JIRA »), mais la liste des modifications à la version BLV en ligne, requises par la DSI au prestataire externe"; il a en outre soutenu que la liste à laquelle il souhaitait avoir accès était un document officiel selon la typologie émise par l'autorité intimée elle-même, à tout le moins qu'une telle liste ne faisait pas partie des documents exclus de la communication, respectivement que le fait qu'un document soit régulièrement mis à jour n'excluait pas son caractère officiel. Il s'est enfin opposé à ce que le fournisseur du logiciel BLV soit invité à participer à la présente procédure et invité à se déterminer sur le secret commercial, qui n'était à son sens pas en cause ici.

C.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). S'agissant des demandes qui, comme en l'espèce, portent sur l'activité de l'administration cantonale, l'art. 20 LInfo prévoit que pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art. 2 LInfo, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (al. 1); l'entité compétente adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection des données et l'information (al. 2). Selon l'art. 21 al. 1 LInfo, l'intéressé peut recourir au Préposé à la protection des données et l'information, ou directement au Tribunal cantonal. Il résulte dans ce cadre de l'art. 27 LInfo que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit être rapide, simple et gratuite (al. 1); pour le surplus, la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites décisions (al. 3).

b) Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le présent recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond (s'agissant spécifiquement de l'objet de la contestation et de l'objet du litige, respectivement de la recevabilité des conclusions prises par le recourant, cf. consid. 3 infra).

2.                      Il convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la matière.

a)  Selon son art. 1, la LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise sur demande (al. 2 let. b).

Concernant les informations transmises sur demande et comme déjà évoqué (consid. 1a), l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2). 

b) Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, qui se réfère notamment à l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Ne sont des documents officiels que les documents qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration; cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est en revanche pas un critère déterminant (cf. CDAP GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b et les références, notamment à l'EMPL précité, pp. 2647-2649).

Selon l'art. 9 al. 2 LInfo, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit d'information institué par la présente loi. L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.

c)  L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que sont en principe accessibles, outre les documents officiels (au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo), les "renseignements" et "informations" détenus par les organismes soumis à la loi. Les notions de "renseignements" et "informations", synonymes, sont larges; les renseignements peuvent porter sur des activités des autorités comme sur des documents qu'elles produisent (cf. CDAP GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 2c, qui se réfère à Bastien von Wyss, Droit d'accès aux documents officiels: comparaison et étude de la mise en œuvre de quatre lois sur la transparence en Suisse, Mémoire de Master 2011, p. 28).

Dans un arrêt GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12 novembre 2018, la cour de céans a notamment retenu ce qui suit à ce propos (consid. 4b/bb):

"[…] l'EMPL LInfo […] indique uniquement que « la demande peut porter sur des renseignements ou sur la consultation de documents ». […] Il convient dès lors de retenir qu'à la différence de la loi fédérale, la loi cantonale sur l'information permet au public de requérir des renseignements sur l'activité de l'administration qui ne ressortent pas d'un document officiel […].

Ainsi, la demande d’informations peut porter sur des renseignements dont l’autorité dispose, même s'ils ne figurent pas dans un document officiel. Ces renseignements ou ces informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans le cas concret, sous réserve des limites posées par les art. 15 ss LInfo […]. Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction."

d)  Selon l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précité précise à cet égard qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (p. 2649 ad art. 10). Il résulte en outre de l'art. 15 let. b RLInfo, en lien avec la "forme de la demande", que les collaborateurs demandent une confirmation écrite notamment lorsque la demande n'est pas assez précise.

e)  S'agissant des limites à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, l'art. 16 LInfo prévoit en particulier ce qui suit:

Art. 16    Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :

     […]   

     b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

     c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

     […]   

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :

     a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

     […]   

     c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

[…]   

Selon l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1); l'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

Le RLInfo précise encore ce qui suit en lien spécifiquement avec l'hypothèse prévue par l'art. 16 al. 2 let. c LInfo:

Art. 24    Intérêts prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)

Le travail occasionné à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches.

Art. 25   

1 Avant même de commencer le travail de réponse à la demande, le service compétent en estime l'ampleur.

2 Si le service arrive à la conclusion que le travail sera manifestement disproportionné, il propose au demandeur de formuler une nouvelle demande, exigeant moins de travail ou lui offre une réponse plus brève ou partielle.

Quant à l'EMPL précité, il en résulte en particulier ce qui suit à ce propos (pp. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let. c):

"La demande doit être objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps, l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles. […]

L'examen du travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la demande: il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.

[…]

Si l'autorité arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets) sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à l'entité à laquelle ils sont rattachés."

S'agissant enfin du secret commercial protégé par l'art. 16 al. 3 let. c LInfo, cette notion comprend toute information qui peut avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par exemple l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production (EMPL précité, p. 2658 ad art. 16 al. 3 let. c LInfo, qui se réfère à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; cf. ég. TF 1B_447/2015 du 25 avril 2016 consid. 4.1).

f) Intitulé "Gratuité", l'art. 11 LInfo prévoit que l'information transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers sont en principe gratuites (al. 1). L'autorité qui répond à la demande peut percevoir un émolument (al. 2) lorsque la réponse à la demande nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives (let. b) ou encore lorsqu'une copie est demandée (let. c). Les autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui demander un émolument (al. 3). Le Conseil d'Etat fixe le tarif de ces émoluments (al. 4).

Les art. 16 et 17 RLInfo prévoient en particulier ce qui suit à ce propos:

Art. 16    Gratuité (LInfo, art. 11)

Dans les cas nécessitant une recherche importante, le collaborateur informe immédiatement le demandeur qu'un émolument pourra être facturé conformément à l'article 17.

Art. 17    Gratuité, exception (LInfo, art. 11)

1 Lorsque la réponse à la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 francs par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris quatre heures. Au-delà, l'émolument s'élève à 60 francs par heure.

2 En cas de demande sur le même sujet déposée plus de trois fois par année par la même personne, un émolument de 60 francs par heure est perçu.

3 Un émolument de 20 centimes par page est perçu dès la 21ème page pour toute copie d'un document dépassant 20 pages.

3.                      En l'espèce, le recourant a expressément admis dans son écriture du 11 mai 2019 que les points A et B de son recours (correspondant aux aux points A et B de sa demande du 27 mars 2019; cf. let. A/b supra) avaient été "traités" - autrement dit, que les explications de l'autorité intimée l'avait convaincu concernant ces points, qui échappent en conséquence désormais à l'objet du présent litige.

Seule demeure ainsi litigieuse la décision attaquée en tant qu'elle porte sur le point C du recours (correspondant au point C de la demande du recourant du 27 mars 2019; cf. let. A/b supra), soit en lien avec la liste des modifications à la version de la BLV en ligne exigées par l'autorité intimée à son prestataire informatique. Par avis du 17 février 2020, le juge instructeur a en substance relevé à ce propos que, dans la mesure où il apparaissait que la liste requise par le recourant n'existait pas en tant que document officiel (comme l'autorité intimée l'a indiqué dans la décision attaquée et confirmé dans sa réponse au recours; cf. let. A/c et B/a supra), sa demande sur ce point devait être interprétée comme une demande de renseignement ou d'information (au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo); interpellée, l'autorité intimée a exposé par écriture du 11 juin 2020 les motifs pour lesquels elle estimait qu'elle n'avait pas à traiter cette demande sous cet angle et confirmé ses conclusions dans le sens d'un rejet du recours (cf. let. B/c supra).

a) L'autorité intimée soutient en premier lieu que l'invitation qui lui a été faite par le juge instructeur de se déterminer sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou d'information serait "exorbitante de l'objet de la contestation".

aa) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1; CDAP GE.2019.0212 du 24 juin 2020 consid. 1b).

L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué; l'objet de la contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2; TF 2C_470/2017 précité, consid. 3.1). Pour le reste, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références; CDAP FI.2019.0086 du 26 juin 2020 consid. 1b). En droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1ère phrase, LPA-VD (applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) prévoit dans ce cadre que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

bb) S'agissant spécifiquement de l'objet de la contestation (ou objet de la procédure), seul le dispositif d'une décision peut être attaqué par un recours - et non pas ses motifs; lorsque le dispositif se réfère aux motifs, ceux-ci en deviennent partie intégrante et acquièrent force matérielle, dans la mesure où ils font partie de l'objet du litige. L'autorité qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui est soumis dans les formes et délais légaux, alors qu'elle était compétente pour le faire, commet un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. (TF  1C_125/2018  du 8 mai 2019 consid. 3.1 et les références; cf. ég. Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 5.8.4.2 pp. 823s, relevant dans ce cadre que "relève de l'objet de la procédure le régime juridique fixé par le dispositif de la décision ou qui aurait dû y être fixé" respectivement que "seul peut être contrôlé ce qui a été préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable, aurait dû y être décidé").

cc) En l'espèce, en référence à la teneur de la let. C de sa demande initiale du 27 mars 2019, l'autorité intimée fait en substance valoir que le recourant a "demandé l'accès à un document précis, et non une information ou un renseignement, ce qui aurait supposé de poser une question ou d'indiquer quelle information ou renseignement il souhaitait obtenir concernant l'activité étatique"; l'autorité intimée ayant ainsi statué uniquement sur la demande d'accès au document concerné, l'objet de la contestation porte à son sens exclusivement sur l'accès à ce document.

Le tribunal ne partage pas ce point de vue.

La demande initiale du recourant porte certes pour titre "Demande d'accès à des documents officiels" (cf. let. A/b supra). Tout porte ainsi à croire que le recourant a considéré (à tort) que la liste requise existait en tant que document officiel - ce qui n'était au demeurant pas d'emblée exclu. Cela étant et quoi que semble en penser l'autorité intimée, s'agissant de la let. C de la demande du recourant, elle pouvait être interprétée tant comme une demande d'accès à un document officiel que comme une demande de renseignement ou d'information. Dans cette dernière hypothèse, le recourant - qui n'avait pas à formuler une question - a en effet demandé à être informé, sous la forme d'une liste, des modifications à la version de la BLV en ligne qui ont été exigées par écrit par l'autorité intimée à son prestataire informatique; une telle demande, qui porte bien sur l'activité de l'autorité intimée sous un angle purement factuel (cf. consid. 2c supra), apparaît parfaitement valable telle qu'elle est formulée (cf. pour comparaison CDAP GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 3b/aa). Le tribunal considère ainsi que l'autorité intimée, constatant que la liste requise n'existait pas en tant que document officiel, aurait pu - voire dû - traiter la demande du recourant comme une demande de renseignement ou d'information; c'est le lieu de rappeler que les demandes d'information en application de la LInfo ne sont soumises à aucune exigence de forme (art. 10 al. 1, 1ère phrase, LInfo).

La décision attaquée ne contient pas de dispositif à proprement parler (en violation de l'art. 42 let. d LPA-VD). S'agissant de la demande litigieuse, tient en définitive lieu de dispositif la dernière phrase de la let. c de la décision attaquée, par laquelle l'autorité intimée s'est déclarée "dans l'impossibilité de satisfaire à [la] demande" du recourant (cf. let. A/c supra). S'il apparaît, à la lecture de la motivation, que l'autorité intimée a traité la demande du recourant sur ce point exclusivement comme une demande d'accès à un document officiel, on ne voit pas en quoi la contestation d'une telle "impossibilité" pour le motif qu'il appartiendrait à l'autorité intimée de fournir la liste requise à titre de renseignement ou d'information échapperait formellement à l'objet de la contestation.

Le tribunal considère ainsi que ce premier motif de l'autorité intimée ne résiste pas à l'examen, respectivement qu'il serait excessivement formaliste de rejeter le recours pour le seul motif que la liste requise n'existe pas à titre de document officiel en invitant pour le reste le recourant à déposer le cas échéant une demande de renseignement ou d'information sur ce point - demande qui pourrait en définitive avoir exactement la même teneur comme on vient de le voir (sous réserve de son titre).

dd) Dans son écriture du 11 juin 2020, l'autorité intimée relève également que l'objet du litige est "changeant" respectivement que le recourant a procédé à une "amplification" de ses conclusions (cf. let. B/c supra).

En tant que cette remarque porte sur la demande du recourant interprétée en tant que demande de renseignement ou d'information, il peut être renvoyé à ce qui vient d'être dit. Pour le reste, la demande initiale du recourant concerne les modifications que l'autorité intimée avait alors "déjà exigées" à son prestataire informatique - soit aux modifications exigées jusqu'à la date de cette demande (27 mars 2019). Formellement, le présent recours ne peut en conséquence porter sur des modifications exigées à une date ultérieure, de sorte que les conclusions du recourant dans ce sens dans son écriture du 11 mai 2019 (en lien avec les tickets JIRA) est effectivement irrecevable.

b)  L'autorité intimée soutient en outre qu'elle ne pourrait pas se prononcer sur la demande du recourant interprétée comme une demande de renseignement ou d'information au motif qu'elle "ne sait pas quelle information le recourant entend obtenir" puisqu'il n'a pas précisé ce qu'il espérait apprendre de la liste requise. Ce faisant, l'autorité intimée remet en définitive en cause le caractère suffisamment précis de la demande (cf. consid. 2d supra).

Un tel motif ne résiste pas à l'examen. Si la demande du recourant a certes un caractère général, on ne saurait considérer qu'elle manquerait de précision. Le recourant souhaite être informé, sous la forme d'une liste, des demandes de modifications à la version de la BLV en ligne exigées par l'autorité intimée par écrit à son prestataire informatique; il n'avait pas pour le reste à expliquer les motifs de sa demande (cf. art. 10 al. 1 LInfo), quoi que semble en penser l'autorité intimée.

c)  L'autorité estime encore que l'établissement de la liste requise entraînerait un travail qu'elle qualifie de "manifestement disproportionné"; elle se réfère à ce propos au nombre de tickets JIRA et relève que chacun d'entre eux devrait être "passé en revue" et "expurgé" des données soustraites au droit d'accès - éventuelles données personnelles (cf. art. 16 al. 3 let. a LInfo), éventuels détails techniques permettant de connaître les failles informatiques (cf. art. 16 al. 2 let. b LInfo) ou encore éventuelles données soumises au secret commercial (cf. art. 16 al. 3 let. c LInfo) -, ce qui supposerait l'intervention "d'au moins trois personnes (un juriste, un informaticien et un représentant du fournisseur de logiciel)".

Une telle remarque serait pertinente si le recourant avait requis l'accès aux tickets JIRA en tant que tels; tel n'est toutefois pas le cas en l'occurrence (comme il l'a encore expressément confirmé dans sa dernière écriture du 17 juin 2020), s'agissant bien plutôt pour l'autorité intimé d'établir la liste requise - et non d'adapter des documents existants afin que leur version communiquée au recourant respecte les intérêts publics et privés en cause.

Cela étant et comme déjà évoqué, la demande du recourant a un caractère général; il se contente en effet de demander la liste des demandes de modification en cause, sans autre précision. Dans ces conditions, il est loisible à l'autorité intimée de répondre à cette demande de façon tout aussi générale - en se contentant par hypothèse de catégoriser les différentes demandes selon leur objet (interface, sécurité, …) respectivement selon leur nature (correction ou évolution) et d'indiquer pour chacune de ces catégories le nombre de demandes de modification qu'elle avait exigées au 27 mars 2019 (sans autre précision quant aux dates de ces demandes, à leurs auteurs ou encore à leur objet exact). Un telle liste très générale, dont on ne saurait à l'évidence considérer qu'elle occasionnerait un travail manifestement disproportionné (au sens des art. 16 al. 2 let. c LInfo), satisferait en effet à la demande du recourant telle qu'elle est formulée; si ce dernier souhaitait obtenir des précisions concernant l'une ou l'autre catégorie de demandes de modification, il lui appartiendrait de déposer une nouvelle demande dans ce sens, à laquelle l'autorité intimée ne serait tenue de faire droit que si elle ne nécessite pas un travail disproportionné de la part de ses collaborateurs - étant précisé que si tel était le cas, elle devrait proposer au recourant de reformuler sa demande ou lui offrir une réponse plus brève ou partielle (cf. art. 25 RLInfo et consid. 2e supra). C'est le lieu de rappeler que, d'une façon générale, l'organisme sollicité doit toujours s'efforcer de répondre au moins partiellement à la demande (cf. art. 17 al. 2 LInfo).

Dans ces conditions et compte tenu de la latitude dont dispose l'autorité intimée dans la formulation respectivement le degré de précision de la liste requise par le recourant (latitude qui lui a été expressément rappelée dans l'avis du juge instructeur du 17 février 2020), le tribunal considère qu'elle est en mesure de satisfaire à cette requête, par hypothèse de façon très générale, sans qu'il n'en résulte un travail pour ses collaborateurs qui devrait être qualifié de manifestement disproportionné.

d)  L'autorité intimée relève également dans son écriture du 11 juin 2020 qu'elle ne s'est pas posée à ce stade la question de l'éventuelle perception d'un émolument (cf. let. B/c supra).

Les remarques qui précèdent en lien avec le caractère prétendument manifestement disproportionné du travail occasionné par l'établissement de la liste requise conservent leur pertinence, mutatis mutandis, s'agissant de la question de la perception d'un émolument. Le tribunal considère que l'établissement d'une liste très générale (par hypothèse par catégories) ne devrait en principe pas nécessiter un travail dépassant une heure; si l'autorité intimée estime que tel pourrait être le cas, il lui appartiendra d'informer le recourant qu'un émolument pourrait de ce chef être perçu, aux conditions de l'art. 17 al. 1 RLInfo (cf. art. 11 al. 2 let. a et al. 3 LInfo). Dans le même sens, si le recourant devait par la suite déposer une nouvelle demande afin d'obtenir des précisions quant à la liste établie, il serait loisible à l'autorité intimée de le rendre attentif, le cas échéant, à la possible perception d'un émolument.

Le tribunal se contentera pour le reste de relever que l'on ne voit manifestement pas que la demande du recourant puisse être considérée comme étant "répétitive" à ce stade, justifiant la perception d'un émolument (cf. art. 11 al. 2 let. b LInfo), pour le seul motif que l'intéressé a d'ores et déjà été reçu durant une heure et demie par un collaborateur de l'ancien SJL; est en effet réputée "répétitive" dans ce cadre la demande "sur le même sujet" déposée "plus de trois fois par année" par la même personne (cf. art. 17 al. 2 RLInfo).

e)  L'autorité intimée soutient enfin dans son écriture du 11 juin 2020, en lien avec l'instruction du recours, que si ce dernier ne devait pas être rejeté purement et simplement, il conviendrait d'inviter le fournisseur du logiciel BLV à participer à la présente procédure en tant que tiers intéressé (cf. let. B/c supra).

Il n'appartient pas à la cour de céans d'établir la liste requise par le recourant en lieu et place de l'autorité intimée; dans cette mesure, le tribunal ne voit aucun motif d'inviter ce fournisseur à participer à la présente procédure. Il est relevé pour le reste que dès lors que l'autorité intimée peut se contenter d'établir une liste très générale et qu'elle bénéficie d'une certaine latitude dans la formulation de cette liste, comme on l'a déjà vu, il apparaît qu'elle pourrait aisément en exclure toute information de nature à porter atteinte aux intérêts privés prépondérants du fournisseur en cause (s’agissant notamment de la possible atteinte au secret commercial évoquée) - et ce sans la collaboration de ce dernier.

4.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée annulée en tant que l'autorité intimée s'est déclarée dans l'impossibilité de faire droit à la requête C du recourant, le dossier de la cause retourné à cette autorité afin qu'elle établisse la liste des modifications à la version de la BLV en ligne qu'elle avait exigées par écrit au fournisseur de ce logiciel au 27 mars 2019.

Le présent arrêt est rendu sans frais pour les parties (cf. art. 27 al. 1 LInfo) ni allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis dans la mesure où il est recevable et conserve un objet.

II.                      La décision rendue le 12 avril 2019 par la Direction des systèmes d'information (actuellement: Direction générale du numérique et des systèmes d'information) est annulée en tant qu'elle porte sur la troisième demande (C) du recourant et le dossier de la cause renvoyé à cette autorité pour qu'elle procède dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 14 juillet 2020

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         



 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.