TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 juin 2020

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Jean-Daniel Beuchat et
M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier.

Recourant

A.________, c/o B.________, à ********, représenté par BUCOFRAS Consultation juridique pour étrangers, C.________, à Zürich,

Autorité intimée

Office de l'état civil de l'Est vaudois, à Vevey, représenté par la Direction de l'état civil, Service de la population, à Lausanne,

Autorité concernée

Service de la population, Secteur juridique, à Lausanne

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de l'Office de l'état civil de l'Est vaudois du 26 avril 2019 déclarant irrecevable sa demande d'ouverture d'une procédure préparatoire de mariage du 16 novembre 2018

Vu les faits suivants:

A. Le 11 octobre 2018, A.________ a déposé une demande d'asile en Suisse. Il a été entendu le 30 octobre suivant par les autorités fédérales en charge de l'asile. Selon ses déclarations et les documents figurant au dossier, le prénommé serait un ressortissant de la République Démocratique du Congo né le ******** 1960.

Le 17 décembre 2018, le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : SEM) a rendu une décision de non-entrée en matière sur la demande d'asile. En substance, l'autorité a retenu que A.________ avait préalablement déposé une demande d'asile en France en date du 21 mai 2014, de sorte que cet Etat était seul compétent pour traiter de la procédure d'asile concernant le prénommé. L'autorité a notamment considéré que, contrairement aux allégations de l'intéressé, il n'était pas rendu vraisemblable que celui-ci aurait quitté le territoire européen pour rentrer dans son pays d'origine de 2016 à 2018.

Par arrêt du 18 janvier 2019, devenu définitif et exécutoire, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours déposé par A.________ contre la décision du SEM précitée. Le Tribunal a notamment considéré que la relation familiale que le prénommé alléguait entretenir avec une ressortissante suisse et leur enfant commun ne justifiait pas de renoncer au renvoi de l'intéressé vers la France; en effet, les concubins n'étaient pas mariés et la vie commune de leur couple était de courte durée; en outre, l'intéressé n'avait pas entrepris de lui-même de démarches visant à reconnaître son enfant; il était par ailleurs loisible à l'intéressé de continuer depuis l'étranger les démarches de mariage avec sa concubine; enfin, il ne ressortait pas du dossier que des obstacles insurmontables empêcheraient l'intéressé de maintenir des contacts avec sa concubine et leur enfant.

B. Le 16 novembre 2018, A.________ et B.________, ressortissante suisse née le ******** 1984, ont déposé une demande d'ouverture d'une procédure préparatoire de mariage auprès de l'Office de l'état civil de l'Est vaudois. Le prénommé réside auprès de sa fiancée à ******** (VD). Dans le cadre de leur demande, les fiancés ont déclaré être parents d'un enfant commun, D.________, née le ******** 2015.

Afin d'instruire leur demande, l'Office de l'état civil de l'Est vaudois a requis des fiancés la production de divers documents, notamment, pour A.________, un acte de naissance ou un acte de notoriété supplétif délivrés par l'office de l'état civil du lieu de naissance, une photocopie du passeport ou de la carte d'identité nationale, ainsi qu'une copie du titre de séjour pour étranger domicilié en Suisse. L'Office de l'état civil a par ailleurs requis du SEM la transmission d'une copie du rapport d'audition du prénommé, une copie des éventuels documents d'état civil de l'intéressé produits dans le cadre de la procédure d'asile ainsi qu'une attestation de réfugié le cas échéant.

Le 12 février 2019, A.________ a transmis à l'Office de l'état civil de l'Est vaudois copies de deux documents établis par les autorités congolaises, soit un acte de notoriété supplétif à un acte de naissance fait le 26 décembre 2018 par l'Officier de l'état civil de la commune de Barumbu, et une ordonnance d'homologation dudit acte de notoriété rendue par la Présidente du Tribunal de paix de Kinshasa/Gombe le 3 janvier 2019.

Le 13 février 2019, le SEM a adressé à l'Office de l'état civil de l'Est vaudois copie d'un extrait du procès-verbal d'audition de A.________, ainsi que des copies de documents établis par les autorités de la République Démocratique du Congo, soit un passeport délivré le 25 juillet 2001 et valable jusqu'au 24 juillet 2004, une carte d'identité pour citoyen délivrée le 6 février 1990, et une attestation tenant lieu de certificat de nationalité faite le 12 janvier 2001.

Par lettre du 18 février 2019, l'Office de l'état civil de l'Est vaudois a constaté que A.________ n'avait produit aucun document prouvant son identité, en l'occurrence un passeport ou une carte d'identité en cours de validité, et a par conséquent imparti au prénommé un délai au 20 mars 2019 pour fournir un tel document. Il a informé l'intéressé que si aucun document établissant son identité n'était déposé dans le délai fixé, une décision de non-entrée en matière sur la procédure de mariage serait rendue et le dossier serait définitivement classé sans suite.

Le 7 mars 2019, A.________ a transmis à l'Office de l'état civil de l'Est vaudois copies d'un certificat de naissance établi par le service de maternité de l'Hôpital Général du Congo/******** le ******** 1960, d'un certificat d'études primaires daté du 2 juillet 1972 et de bulletins de résultats scolaires. Il a en outre exposé que son pays d'origine ne disposait pas de cartes d'identité depuis 1997, qu'il n'avait lui-même pas été présent pendant les élections pour se procurer une carte d'électeur, et qu'il lui était impossible de se procurer un passeport auprès des autorités congolaises car il avait requis une protection contre ces dernières.

Le dossier de la demande des fiancés a été soumis pour examen à la Direction de l'état civil, autorité cantonale de surveillance de l'état civil, qui s'est déclarée favorable à une décision de non-entrée en matière sur la demande le 16 avril 2019.

Le 17 avril 2019, A.________ a informé l'Office de l'état civil de l'Est vaudois du dépôt (réd. : le 8 avril 2019) d'une requête de constatation d'état civil auprès des instances judiciaires civiles (réd. : en l'occurrence, le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois). Il a requis l'Office de l'état civil de lui délivrer "la lettre [lui] impartissant le délai de 60 jours pour produire une attestation portant sur la légalité de son séjour en Suisse".

Par décision du 26 avril 2019, l'Office de l'état civil de l'Est vaudois a déclaré irrecevable la demande d'ouverture d'une procédure préparatoire de mariage. En substance, l'autorité a considéré que A.________ n'avait pas fourni de document d'identité en cours de validité dans le délai accordé, de sorte que l'identité de l'intéressé n'était pas établie; elle a ajouté que l'annonce du dépôt d'une action civile par celui-ci ne changeait rien à cet égard. L'autorité a par ailleurs indiqué ne pas pouvoir délivrer la lettre des 60 jours étant donné que la procédure préparatoire de mariage était d'ores et déjà irrecevable. Enfin, l'autorité a précisé que le prénommé conservait la possibilité d'ouvrir un nouveau dossier de mariage dès qu'il serait en possession d'une pièce d'identité, notamment un passeport ou une carte d'identité nationale en cours de validité.

C. Par acte non daté déposé à la poste le 10 mai 2019, accompagné d'un lot de pièces, A.________, représenté par un mandataire professionnel, a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre la décision de l'Office de l'état civil de l'Est vaudois précitée, prenant les conclusions suivantes :

"A la forme

1. Déclarer recevables le recours et les requêtes d'effets suspensifs [sic] et d'assistance judiciaire partielle.

Préliminairement

2. Instruire à l'état civil de l'Est vaudois de continuer à examiner la demande de procédure préparatoire de mariage de mon client et de sa fiancée jusqu'à la décision sur le présent recours.

3. Dispenser le recourant du paiement de l'avance des frais de procédure et admettre la requête d'assistance judiciaire partielle.

Au fond

Principalement

4. Admettre le présent recours.

5. Annuler la décision du Service [sic] de l'état civil de l'Est vaudois du 26 avril 2019 et instruire à l'autorité intimée d'entrer en matière sur la demande de procédure préparatoire de mariage de mes clients.

Subsidiairement

6. Admettre le présent recours.

7. Renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour instructions complémentaires [sic] en vue d'une nouvelle décision dans le sens des motivations [sic] du présent recours.

En tout état

8. Condamner l'autorité intimée à tous les frais et dépens comprenant une équitable indemnité de partie à chiffrer par votre Tribunal et à verser au recourant au titre de participation aux frais de son mandataire soussigné."

Par avis du 15 mai 2019, le juge instructeur a notamment imparti au recourant un délai au 4 juin suivant pour produire une copie du passeport de sa fiancée, tous documents portant sur la naissance de l'enfant dont il serait le père (en particulier acte de naissance) et sur sa reconnaissance en paternité, tous les procès-verbaux d'audition par les autorités d'asile et la décision de non-entrée en matière du SEM sur la demande d'asile. Il a par ailleurs rendu attentif le recourant à son devoir de collaboration à l'établissement des faits, le tribunal pouvant à défaut statuer en l'état du dossier; dans cette mesure, il a enjoint le recourant à informer spontanément et immédiatement le tribunal de tout changement essentiel de sa situation pendant toute la durée de la procédure judiciaire de recours.

Par le même avis, le juge instructeur a également imparti un délai au 4 juin suivant à l'Office de l'état civil de l'Est vaudois, autorité intimée, pour se déterminer sur la requête du recourant portant sur l'effet suspensif, laquelle pourrait aussi être interprétée comme demande de mesures provisionnelles.

A la requête du juge instructeur, le Secteur juridique du Service de la population du canton de Vaud (ci-après : SPOP), en qualité d'autorité concernée, a produit son dossier relatif au recourant le 17 mai 2019.

Le 31 mai 2019, le recourant a produit les documents requis dans l'avis du juge instructeur du 15 mai précédent. Il a précisé que la reconnaissance de l'enfant n'avait pas eu lieu "par manque de tous les documents" et qu'elle se ferait conjointement au mariage.

Par avis du 3 juin 2019, le juge instructeur a provisoirement renoncé à prélever une avance de frais de recours de la part du recourant. Il a en outre imparti un délai au 24 juin suivant aux autorités intimée et concernée pour se déterminer sur le recours.

Par écriture du 4 juin 2019, la Direction de l'état civil du SPOP, intervenant en qualité d'autorité cantonale de surveillance de l'état civil et en tant que représentante de l'autorité intimée, a conclu au rejet de la demande d'effet suspensif au recours, considérant celle-ci sans objet.

Par avis du 5 juin 2019, le juge instructeur a informé les parties que la Direction de l'état civil du SPOP serait dorénavant traitée comme autorité intimée en lieu et place de l'Office de l'état civil de l'Est vaudois. Il a renvoyé à son précédent avis du 3 juin 2019 s'agissant du délai imparti aux autorités intimée et concernée pour répondre au recours. Il a en outre imparti un délai au 24 juin suivant au recourant pour déposer cas échéant des déterminations sur l'écriture du 4 juin 2019 de la Direction de l'état civil.

Le 5 juin 2019, l'autorité concernée a déclaré renoncer à se déterminer sur le recours.

Le 24 juin 2019, l'autorité intimée a déposé sa réponse au recours, concluant au rejet de celui-ci et à la confirmation de la décision attaquée.

Par avis du 25 juin 2019, le juge instructeur a transmis aux autres parties la réponse de l'autorité intimée du 24 juin 2019 et l'écriture de l'autorité concernée du 5 juin 2019. Il a imparti un délai au 17 juillet 2019 au recourant pour déposer d'éventuelles déterminations finales et produire tous documents complémentaires.

Par écriture du 25 juin 2019, le recourant s'est déterminé sur la position de l'autorité intimée concernant la demande d'effet suspensif au recours, et il a confirmé ses conclusions tendant à l'octroi de l'effet suspensif et à ce qu'il soit enjoint "à l'autorité de poursuivre la procédure de mariage en établissant la fameuse lettre dite de 60 jours". Il a en outre produit un envoi du 3 juin 2019 du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois le citant à comparaître personnellement à l'audience en procédure sommaire du 9 juillet suivant dans le cadre de la cause en constatation d'état civil qu'il avait ouverte devant cette autorité le 8 avril 2019.

Par avis du 26 juin 2019, le juge instructeur a transmis aux autres parties l'écriture du recourant du 25 juin précédent avec ses annexes. Il a renvoyé pour le reste au délai au 17 juillet 2019 imparti au recourant par son précédent avis du 25 juin 2019.

Par écriture du 5 juillet 2019, l'autorité intimée s'est déterminée sur l'écriture du recourant du 25 juin 2019, relevant en substance que la cause en constatation d'état civil ouverte par le recourant devant le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois n'était pas de nature à modifier sa position, et elle a par conséquent maintenu ses conclusions tendant à la confirmation de la décision attaquée. L'autorité intimée a en outre produit une copie de l'écriture de déterminations qu'elle avait adressée le 29 mai 2019 au Tribunal d'arrondissement précité dans le cadre de la cause susmentionnée (par laquelle elle concluait à l'irrecevabilité subsidiairement au rejet de l'action en constatation d'état civil), ainsi qu'une copie du bordereau de pièces accompagnant cette écriture du 29 mai 2019 (sans les pièces citées).

Par avis du 9 juillet 2019, le juge instructeur a transmis aux autres parties l'écriture de l'autorité intimée du 5 juillet 2019 avec son annexe. Il a en outre prolongé d'office au 9 août 2019 le délai précédemment imparti au recourant pour déposer des déterminations finales, précisant que l'intéressé pourrait également se prononcer dans le même délai prolongé sur l'écriture précitée de l'autorité intimée.

A la requête du juge instructeur, la Direction de l'état civil du SPOP a produit le 31 juillet 2019 son dossier complet, lequel contient notamment une copie du procès-verbal de l'audience du 9 juillet 2019 du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois dans la cause en constatation d'état civil ouverte par le recourant. Il ressort de cette pièce qu'au terme de l'audience précitée, à laquelle le recourant était présent, la Présidente du Tribunal d'arrondissement a suspendu la procédure en cause jusqu'au 15 octobre 2019 pour permettre au recourant d'entreprendre des démarches en vue d'obtenir un nouveau passeport ou de retrouver un passeport qui lui aurait été retiré par les autorités administratives suisses en 2001.

Par avis du 20 août 2019, le juge instructeur a constaté que le recourant ne s'était plus prononcé dans les délais impartis par ses précédents avis du 25 juin et du 9 juillet 2019. Il a informé les parties que le dossier de la cause était gardé pour être jugé selon l'état du rôle, sous réserve d'éventuelles mesures d'instruction supplémentaires ordonnées par la cour.

D. Le tribunal a statué par voie de circulation. Les arguments des parties ainsi que le contenu des diverses pièces produites sont repris ci-après, dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. a) Conformément à l'art. 31 al. 4 de la loi vaudoise du 25 novembre 1987 sur l'état civil (LEC; BLV 211.11), la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la LEC, ainsi qu'aux recours contre celles-ci. En l'espèce, déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc en principe lieu d'entrer en matière.

b) On pourrait toutefois se demander si la CDAP est compétente pour statuer sur le recours contre la décision de l'officier d'état civil ou si la loi prévoit une autre autorité pour connaître sur le recours (cf. art. 92 al. 1 LPA-VD).

Selon l'art. 31 al. 1 LEC, les décisions de l'officier d'état civil sont susceptibles de recours au département, lequel est l'autorité cantonale de surveillance des offices (art. 7 LEC), et non directement devant le Tribunal cantonal. Toutefois, dans le cas présent, la Direction de l'état civil s'est déterminée dans la procédure de recours devant la cours de céans à la place de l'Office de l'état civil, en indiquant "interv[enir] en qualité d'autorité cantonale de surveillance de l'état civil qui a collaboré à la procédure préparatoire de mariage et assisté l'Office de l'état civil compétent dans le cadre de cette procédure". On pourrait dès lors se demander si, dans ces circonstances, il n'y aurait pas lieu de considérer la cour de céans compétente pour se saisir du recours, par économie de procédure. La présente cour a, par ailleurs, considéré à plusieurs reprises que lorsque la Direction de l'état civil, qui est l'organe compétent au niveau du département, a participé à la procédure en donnant son avis dans une cause précise avant que la décision litigieuse ne soit rendue – ce qui est le cas en l'occurrence –, la voie du recours administratif au département n'est plus disponible; c'est le Tribunal cantonal qui est l'autorité de recours cantonale (cf. CDAP GE.2010.0216 du 15 février 2011 consid. 1a et GE.2010.0188 du 22 février 2011 consid. 1a; ces deux premiers arrêts se fondaient sur les directives de l'Office fédéral de l'état civil [OFEC] n° 10.7.12.01 du 5 décembre 2007 intitulées "Abus lié à la législation sur les étrangers: Refus de célébrer de l'officier de l'état civil" qui retiennent au chiffre 2.2: "Dans l'hypothèse où elle a donné son avis dans un cas concret, l'autorité de surveillance saisie d'un recours devra décliner sa compétence et transmettre le recours interjeté contre une décision de refus de mariage ou d'enregistrement à l'instance supérieure ["Sprungrekurs"]."; puis notamment CDAP GE.2015.0214 du 14 juin 2016 consid. 1; GE.2014.0078 du 24 septembre 2014 consid. 1; GE.2012.0160 du 3 septembre 2013 consid. 1).

Procéder de la sorte pourrait cependant avoir pour conséquence de priver le recourant d'une instance de recours prévue par la loi, ainsi que d'un motif de recours potentiel. En effet, si on compare les art. 76 et 98 LPA-VD, l'opportunité ne peut être invoquée comme moyen dans la procédure judiciaire auprès de la présente cours du Tribunal cantonal, contrairement à la procédure de recours devant la Direction de l'état civil. A l'appui de ce qui précède, on relèvera encore que le Tribunal fédéral (TF), dans un arrêt récent rendu dans un autre domaine, a indiqué qu'il est arbitraire de considérer que le principe de l'économie de procédure peut, sans autre motivation, faire obstacle au principe de la légalité et priver les administrés d'une voie de recours prévue par la loi (TF 2C_1016/2018 du 5 juin 2019 consid. 3.5).

En l'occurrence toutefois, cette question peut demeurer ouverte, dès lors que le dossier du recourant doit de toute manière être renvoyé à la Direction de l'état civil afin qu'elle complète l'instruction de la cause, pour les motifs qui seront développés plus bas.

2. Conformément au principe général de l'art. 80 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le présent recours a effet suspensif. Il n'existe par ailleurs en l'espèce aucun intérêt public prépondérant qui commanderait de lever cet effet suspensif (art. 80 al. 2 LPA-VD).

Dans la mesure où la conclusion du recourant tendant à "instruire [sic] à l'état civil de l'Est vaudois de continuer à examiner la demande de procédure préparatoire de mariage [...] jusqu'à la décision sur le présent recours" pourrait être interprétée comme une demande de mesures provisionnelles, il y a lieu de rejeter celle-ci. En effet, si l'art. 86 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) prévoit que l'autorité de recours peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés, les mesures provisionnelles ne doivent toutefois en principe pas créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur un jugement définitif en admettant ou en rejetant provisoirement les conclusions du recours au fond, sauf circonstances exceptionnelles, lorsque la protection des droits ne peut pas être réalisée autrement. C'est dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, qu'il convient de déterminer si le refus de la mesure provisionnelle est de nature à compromettre les droits de la partie qui la requiert et lui causer ainsi un préjudice irréparable (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012, n. 1.3 ad art. 86 LPA-VD). Or, tel n'est pas le cas en l'occurrence, dès lors qu'on ne voit pas en quoi les droits du recourant seraient irrémédiablement lésés si la procédure préparatoire de mariage n'était pas immédiatement reprise.

3. Par la décision attaquée, l'Office de l'état civil de l'Est vaudois a déclaré irrecevable la demande d'ouverture de la procédure préparatoire de mariage du recourant et de sa fiancée, au motif que l'identité du recourant n'était pas établie.

a) Le droit au mariage est garanti notamment par les art. 14 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 12 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Comme tous les droits fondamentaux garantis par la CEDH, le droit au mariage ne peut pas être limité par des mesures générales, automatiques et indifférenciées (ATF 138 I 41 consid. 4; 137 I 351 consid. 3.5), ce d'autant moins qu'aucune ingérence n'est prévue à l'art. 12 CEDH, à la différence du droit au respect de la vie privée et familiale (cf. art. 8 par. 2 CEDH). Le droit au mariage n'autorise pas pour autant la célébration de mariages à n'importe quelles conditions et quelles que soient les circonstances. Il peut ainsi être limité par des règles de forme, destinées à s'assurer que les conditions de fond du mariage sont réunies. Il en va notamment ainsi de la preuve de l'identité, de la filiation et de la capacité matrimoniale des fiancés (ATF 113 II 1 consid. 4; CDAP, arrêts PE.2018.0474 du 27 mai 2019 consid. 2a; GE.2016.0046 du 30 juin 2017 consid. 1a et les références citées). La procédure de mariage implique l'enregistrement d'un fait d'état civil, dans un registre destiné à conférer à ce fait une publicité qualifiée (principe de la force probante attachée aux registres publics, selon l'art. 9 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]). Il se justifie dès lors d'apporter une rigueur toute particulière dans l'examen des preuves de l'identité des fiancés, de leurs données personnelles et de leur capacité matrimoniale (CDAP PE.2018.0474 précité consid. 2a; GE.2016.0046 précité consid. 1a et les références citées). Les autorités d'état civil doivent en effet éviter de prêter leur concours à la célébration de mariages entachés d'un motif de nullité. Le Tribunal fédéral a précisé que la situation n'est pas différente au regard de l'art. 12 CEDH qui réserve expressément les lois nationales régissant l'exercice du droit au mariage. Le but de cette disposition est d'éviter que les lois nationales ne rendent illusoires l'exercice de ce droit (ATF 113 II 1 consid. 4).

b) Le mariage est célébré par l'officier de l'état civil au terme de la procédure préparatoire (art. 97 al. 1 CC). Les fiancés établissent leur identité au moyen de documents et déclarent personnellement auprès de l'office de l'état civil qu'ils remplissent les conditions du mariage; ils produisent les consentements nécessaires (art. 98 al. 3 CC). Les fiancés qui ne sont pas citoyens suisses doivent établir la légalité de leur séjour en Suisse au cours de la procédure préparatoire (art. 98 al. 4 CC).

Il ressort de l'art. 15 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 28 avril 2004 sur l'état civil (OEC; RS 211.112.2) que, sous réserve du cas de l'enfant trouvé et de la découverte d'un corps, toute procédure d'enregistrement d'un fait d'état civil implique au préalable l'enregistrement de l'état civil de la personne concernée. Ainsi, selon l'art. 64 al. 1 OEC, à l'appui de leur demande d'exécution de la procédure préparatoire, les fiancés présentent en particulier un certificat relatif à leur domicile actuel (let. a) ainsi que des documents relatifs à la naissance, au sexe, au nom, à la filiation, à l'état civil (pour les personnes qui ont déjà été mariées ou liées par un partenariat enregistré : date de la dissolution du mariage ou du partenariat) ainsi qu'aux lieux d'origine et à la nationalité, lorsque les données relatives aux fiancés n'ont pas encore été enregistrées dans le système ou que les données disponibles ne sont pas exactes, complètes ou conformes à l'état actuel (let. b). Les fiancés qui ne sont pas citoyens suisses joignent en outre une pièce établissant la légalité de leur séjour en Suisse jusqu'au jour probable de la célébration (art. 64 al. 2 OEC). Aux termes de l'art. 65 al. 1 OEC, les fiancés déclarent devant l'officier de l'état civil en particulier que les données figurant dans la demande et les documents présentés sont à jour, complets et exacts (let. a) et qu'ils n'ont pas contracté de mariage ou de partenariat enregistré antérieurs non dissous (let. d). Conformément à l'art. 99 al. 1 CC, l'office de l'état civil examine si la demande en exécution de la procédure préparatoire a été déposée régulièrement (ch. 1), si l'identité des fiancés est établie (ch. 2) et si les conditions du mariage sont remplies, notamment s'il n'existe aucun élément permettant de conclure que la demande n'est manifestement pas l'expression de la libre volonté des fiancés (ch. 3). L'art. 16 al. 1 OEC précise que l'autorité de l'état civil s'assure de l'identité et de la capacité civile des personnes concernées (let. b) et vérifie que les données disponibles du système et les indications à enregistrer sont exactes, complètes et conformes à l'état actuel (let. c). Les personnes concernées doivent produire les pièces requises, lesquelles ne doivent pas dater de plus de six mois; si l'obtention de tels documents s'avère impossible ou ne peut manifestement être exigée, des documents plus anciens sont admis dans des cas fondés (art. 16 al. 2 OEC).

L'art. 5 al. 1 OEC prévoit que, dans le domaine de l'état civil, les représentations de la Suisse à l'étranger notamment recherchent, reçoivent, légalisent, traduisent et transmettent des décisions et des documents étrangers relatifs à l'état civil (let. b) et vérifient l'authenticité de documents étrangers (let. g).

Lorsque les données relatives à l'état civil doivent être établies par des documents, l'autorité cantonale de surveillance peut admettre que la preuve repose sur une déclaration faite à l'officier de l'état civil, pour autant que les données ne soient pas litigieuses et que la présentation des documents s'avère impossible ou ne puisse raisonnablement être exigée (art. 41 al. 1 CC). Selon l'art. 17 al. 1 OEC, l'autorité de surveillance peut admettre que, dans un cas d'espèce, la preuve de données relatives à l'état civil repose sur une déclaration faite à l'officier de l'état civil, pour autant que la personne tenue d'apporter sa collaboration démontre qu'au terme de toutes les démarches entreprises, l'obtention des documents pertinents s'avère impossible ou qu'elle ne peut raisonnablement être exigée (let. a) et qu'il ressort des documents et des informations à disposition que les données en question ne sont pas litigieuses (let. b). Lorsque l'autorité de surveillance se déclare incompétente, elle rend une décision formelle et invite la personne concernée à saisir les tribunaux compétents pour constater son état civil (art. 17 al. 3 OEC).

c) L'art. 16 al. 6 OEC dispose que les cantons peuvent prévoir que les documents soient soumis à l'autorité de surveillance pour vérification lorsque des ressortissants étrangers sont saisis dans le registre de l'état civil conformément à l'art. 15a al. 2 OEC. Cette dernière disposition prévoit que les ressortissants étrangers dont les données ne sont pas disponibles sont saisis au plus tard lorsqu'ils sont concernés par un fait d'état civil qui doit être enregistré en Suisse. Conformément aux art. 11 de la loi vaudoise du 25 novembre 1987 sur l'état civil (LEC; BLV 211.11) et 12 al. 1 let. a du règlement d'application du 10 janvier 2007 de la LEC (RLEC; BLV 211.11.1), les documents de la procédure préparatoire sont soumis à l'examen de l'autorité de surveillance si l'un des fiancés ou futurs partenaires enregistrés n'est pas de nationalité suisse. Selon l'art. 12 LEC, l'autorité de surveillance peut faire authentifier tout document étranger par la représentation suisse compétente. Aux termes de l'art. 6 al. 1 RLEC, l'examen de l'authenticité des documents étrangers par la représentation suisse compétente et la légalisation de ces documents peuvent être ordonnés dans la mesure où des raisons le justifient (doute fondé quant à l'authenticité de documents, soupçons de fraude documentaire, de falsification ou d'utilisation illégale de documents, etc.).

4. Le principe de la maxime inquisitoire qui prévaut en procédure administrative, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), n'est pas absolu. Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). En particulier, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver. Il doit en particulier apporter, dans toute la mesure où cela peut raisonnablement être exigé de lui, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués (ATF 139 V 176 consid. 5.2; cf. aussi CDAP PE.2018.0474 du 27 mai 2019 consid. 3; PS.2016.0081 du 25 avril 2017 consid. 3b et les références citées). A défaut de collaboration, les parties risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves; lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 CC est en effet applicable par analogie (ATF 137 II 313 consid. 3.5.2; 112 Ib 65 consid. 3; CDAP GE.2016.0079 du 13 décembre 2016 consid. 3a; PS.2015.0104 du 4 novembre 2016 consid. 2b). Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant (CDAP PE.2018.0474 précité consid. 3; GE.2016.0046 du 30 juin 2017 consid. 2; PS.2016.0081 du 25 avril 2017 consid. 3b). En matière de procédure préparatoire de mariage, l'art. 16 al. 5 OEC précise que l'autorité de l'état civil informe et conseille les personnes concernées, met en œuvre, au besoin, des recherches supplémentaires et peut exiger la collaboration des personnes concernées.

Lorsque les parties refusent de prêter le concours qu'on peut attendre d'elles à l'établissement des faits, l'autorité peut statuer en l'état du dossier (art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3^ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s., et les références citées; voir également ATF 139 V 176 consid. 5.2; 125 V 193 consid. 2; CDAP GE.2016.0046 du 30 juin 2017 consid. 2; PS.2016.0081 du 25 avril 2017 consid. 3b et les références citées). L'administration ne saurait toutefois faire supporter à l'administré les conséquences de la répartition du fardeau de la preuve lorsque l'intéressé n'a aucune raison de savoir sur quel point particulier on attendait de lui une preuve ou un acte de collaboration (ATF 112 Ib 65 consid. 3). Conformément au principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), elle doit en effet attirer l'attention de l'administré sur les faits qu'elle considère comme pertinents et les moyens de preuve qu'elle attend, dans la mesure où cela lui est possible; elle doit également indiquer les sanctions éventuelles attachées à un défaut de collaboration (Pierre Moor/Etienne Poltier, op. cit., ch. 2.2.6.3, p. 295).

5. a) En l'occurrence, le recourant et sa fiancée ont déposé une demande d'ouverture d'une procédure préparatoire de mariage le 16 novembre 2018. L'Office de l'état civil de l'Est vaudois a requis du recourant la production d'une photocopie du passeport ou de la carte d'identité nationale en cours de validité pour établir son identité, conformément aux art. 98 al. 3 et 99 al. 1 ch. 2 CC ainsi que 64 al. 1 let. b OEC. Il n'est pas contesté que le recourant n'a pas produit les documents précités, même après que l'Office de l'état civil ait réitéré sa demande et ait avisé l'intéressé des conséquences d'un défaut de production (décision de non-entrée en matière sur la procédure de mariage et classement sans suite définitif du dossier). Le recourant a toutefois transmis à l'Office de l'état civil plusieurs autres documents, dont il y a lieu d'examiner s'ils sont susceptibles de permettre d'établir son identité conformément à la loi.

Ainsi, le recourant a déposé le 12 février 2019 deux documents délivrés par les autorités congolaises, soit un acte de notoriété supplétif à un acte de naissance fait le 26 décembre 2018 par l'Officier de l'état civil de la commune de Barumbu, et l'ordonnance d'homologation dudit acte de notoriété rendue par la Présidente du Tribunal de paix de Kinshasa/Gombe le 3 janvier 2019. Il s'agit de documents initialement requis par l'Office de l'état civil parallèlement à la photocopie du passeport ou de la carte d'identité nationale du recourant. Ceux-ci ne sauraient donc se substituer au document établissant l'identité manquant. En outre, dépourvus d'une photographie, ils ne sauraient constituer des pièces d'identité. Ils ne permettent dès lors pas d'établir l'identité et l'état civil du recourant. Il en va de même, à plus forte raison au regard de leur ancienneté, des documents transmis le 7 mars 2019 par le recourant à l'Office de l'état civil, savoir des copies d'un certificat de naissance établi par le service de maternité de l'Hôpital Général du Congo/******** le ******** 1960, d'un certificat d'études primaires daté du 2 juillet 1972 et de bulletins scolaires.

L'Office de l'état civil a par ailleurs reçu du SEM des copies d'autres documents relatifs au recourant établis par les autorités congolaises, soit un passeport délivré le 25 juillet 2001, une carte d'identité pour citoyen délivrée le 6 février 1990, et une attestation tenant lieu de certificat de nationalité faite le 12 janvier 2001. Dès lors qu'ils datent de plus de six mois, ces documents ne remplissent pas les prescriptions de l'art. 16 al. 2 OEC (le passeport précité est même échu depuis le 25 juillet 2004). Cette disposition prévoit toutefois la possibilité d'admettre des documents plus anciens dans des cas fondés, si l'obtention de tels documents s'avère impossible ou ne peut manifestement être exigée des personnes concernées. Or, en l'espèce, le recourant n'a pas démontré, ni même rendu vraisemblable, que tel serait le cas en l'état, comme on le verra ci-dessous.

b) Le recourant allègue qu'il craint les autorités de son pays d'origine, la République Démocratique du Congo, et qu'il a besoin d'une protection contre les persécutions dont il a été victime de la part de ces dernières. C'est d'ailleurs cette situation qui a motivé le dépôt de sa demande d'asile selon lui. Il fait ainsi valoir qu'en raison de ce qui précède, il n'est pas en mesure d'entrer en contact avec les autorités de ce pays en Suisse ou de voyager en République Démocratique du Congo pour se procurer le document établissant son identité requis par l'Office d'état civil. Il s'agit dès lors d'examiner si le recourant pouvait bénéficier de la dispense prévue par les art. 41 al. 1 CC et 17 al. 1 OEC.

Le recourant se contente de soutenir pour l'essentiel qu'il serait menacé par les autorités de son pays, mais sans rien exposer de la nature de ces menaces ni des persécutions dont il dit avoir été victime. A l'appui de ses déclarations, il a produit deux pièces à l'en-tête de l'Agence nationale de renseignements de la République Démocratique du Congo, laquelle constituerait selon lui les "services secrets" de ce pays. La première est une lettre du 2 janvier 2018 invitant le recourant à se présenter dans les locaux de cette organisation. La seconde pièce est une note interne du 10 janvier 2018 émettant un "avis de recherche" portant sur la personne du recourant "pour avoir prôné des injures envers les autorités et incitations à la désobéissance". Le recourant n'a fourni aucune explication complémentaire au sujet de ces documents. En particulier, il n'a pas expliqué comment il pouvait se trouver en possession d'une note interne d'un "service secret" le concernant, fait qui apparaît plutôt surprenant à première vue. Quoi qu'il en soit, ces pièces, dont l'authenticité est sujette à caution, ne permettent pas, au seul vu de leur contenu, d'établir l'existence d'une menace grave à l'encontre du recourant. Ce dernier ne bénéficie au demeurant pas d'un statut de requérant d'asile en Suisse. La décision du SEM de non-entrée en matière sur sa demande d'asile a été confirmée par arrêt du 18 janvier 2019 du Tribunal administratif fédéral, de sorte que c'est la France qui est seule compétente pour traiter de la procédure d'asile précédemment déposée par l'intéressé en 2014 devant les autorités de ce pays. On ne saurait donc rien retenir à ce stade s'agissant d'une éventuelle reconnaissance de la qualité de réfugié du recourant. Cela ne saurait par conséquent le dispenser en l'état de l'obligation d'établir son identité au moyen de documents reconnus par l'état civil. On relèvera d'ailleurs que le recourant a été en mesure de fournir sans autre à l'Office de l'état civil le 12 février 2019 deux documents délivrés par les autorités congolaises, soit un acte de notoriété supplétif à un acte de naissance fait le 26 décembre 2018 par l'Officier de l'état civil de la commune de Barumbu, et l'ordonnance d'homologation dudit acte de notoriété rendue par la Présidente du Tribunal de paix de Kinshasa/Gombe le 3 janvier 2019. En outre, on notera qu'il ressort d'un procès-verbal d'audition du recourant par l'ancien Office fédéral des réfugiés de 2001 que l'intéressé avait déjà utilisé une autre identité et qu'il avait alors aussi déclaré être marié depuis 1994. Cela justifie d'autant plus que les autorités de l'état civil se montrent exigeantes quant à la preuve de son identité. Dans ces circonstances, l'obtention des données requises par l'Office de l'état civil pouvait être raisonnablement exigée du recourant. Afin de satisfaire à son obligation de collaborer (cf. art. 30 LPA-VD), on pouvait attendre de l'intéressé qu'il s'adresse à l'ambassade du pays dont il est ressortissant ou qu'il sollicite l'aide de proches restés au pays pour se procurer les documents nécessaires en vue de son mariage. Or, en l'état, le recourant n'a pas démontré, ni même rendu vraisemblable l'impossibilité, au terme d'efforts appropriés et suffisants, de se procurer les documents d'identité nécessaires.

c) Le fait que le recourant ait parallèlement intenté une action en constatation d'état civil (fondée sur l'art. 42 CC) devant le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois ne change rien à ce qui précède. En effet, à l'issue de l'audience tenue devant cette juridiction le 9 juillet 2019, cette procédure civile a été suspendue jusqu'au 15 octobre suivant pour permettre au recourant d'entreprendre des démarches en vue d'obtenir un nouveau passeport ou de retrouver un passeport qui lui aurait été retiré par les autorités administratives suisses en 2001. Or, il s'agit de documents qui, pour le premier, a déjà été requis – sans succès – du recourant dans le cadre de la procédure préparatoire de mariage, et, pour le second, ne peut être retenu pour établir l'identité de l'intéressé, pour les motifs exposés plus haut. La cour de céans n'a pas été informée des développements éventuels de la procédure civile depuis lors. Cela étant, on ne peut rien retirer de cette procédure en l'état, et il ne se justifie au demeurant pas d'attendre l'issue de celle-ci pour se prononcer sur le présent recours. Une procédure préparatoire de mariage ne saurait rester indéfiniment ouverte, dans l'attente des documents nécessaires à l'Office de l'état civil pour s'assurer de l'identité, de la filiation et de la capacité matrimoniale de l'intéressé (CDAP GE.2017.0144 du 4 octobre 2018 consid. 4 in fine; GE.2016.0046 du 30 juin 2017 consid. 3c).

d) Pour autant, il s'avère à ce stade encore prématuré de déclarer irrecevable la demande d'ouverture de la procédure préparatoire de mariage des fiancés. En effet, comme cela a été mentionné plus haut, le recourant a précédemment déposé une demande d'asile en France le 21 mai 2014. Dans son arrêt du 18 janvier 2019 (cf. ci-dessus let. A), le Tribunal administratif fédéral renvoie d'ailleurs le recourant à poursuivre la procédure d'asile ouverte dans ce pays. Or, au regard de ces circonstances, il n'apparaît pas improbable qu'il existe en rapport avec cette procédure d'asile des documents français qui légitiment le recourant, que celui-ci pourrait, cas échéant, produire afin d'établir son identité dans le cadre de sa demande d'ouverture d'une procédure préparatoire de mariage en Suisse. Les autorités de l'état civil auraient dû rendre le recourant attentif à cela, dès lors que l'art. 16 al. 5 OEC leur fait obligation d'informer et de conseiller les personnes concernées en matière de procédure préparatoire de mariage. Elles ne l'ont cependant pas fait, si bien qu'il y a lieu de renvoyer la cause à la Direction de l'état civil afin qu'elle informe à présent le recourant de ce qui précède et lui donne la possibilité d'agir en ce sens, avant de rendre une nouvelle décision. Comme le retient le Tribunal administratif fédéral, le recourant peut dans un premier temps se rendre en France et faire depuis là-bas les démarches en vue de mariage et produire notamment un document d'identité comportant une photographie. Et dans l'éventualité où les autorités françaises devaient finalement en venir à rejeter la demande d'asile en considérant qu'il n'était pas établi que le recourant était persécuté par les autorités de son pays d'origine (ce qu'on ignore pour l'instant), on ne verrait alors pas pour quel motif l'intéressé ne pourrait en principe s'adresser aux autorités de son pays d'origine pour requérir qu'elles lui délivrent un passeport ou une carte d'identité.

Compte tenu de ce qui précède, il se justifie d'admettre le recours.

6. En définitive, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à la Direction de l'état civil pour qu'elle procède dans le sens du présent arrêt puis rende une nouvelle décision.

Au vu de l'issue du litige, le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Des dépens seront alloués au recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un représentant professionnel autre qu'un avocat (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il convient dès lors d'en arrêter le montant à 1'000 fr., à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de l'Office de l'état civil de l'Est vaudois du 26 avril 2019 est annulée, la cause étant renvoyée à la Direction de l'état civil pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice.

IV. L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction de l'état civil, versera à A.________ un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2020

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'état civil.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière civile s'exerce aux conditions des articles 72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.