TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 12 juin 2019

Composition

Mme Mélanie Pasche, présidente; MM. Pascal Langone et Laurent Merz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.

 

Recourants

1.

Syndicat UNIA, Service juridique – Région Vaud,  à Lausanne, 

 

2.

B.________ à ********,

 

 

3.

C.________ à ********,

 

 

4.

D.________ à ********,

 

 

5.

E.________ à ********,

 

 

6.

F.________ à ********,

 

 

7.

G.________ à ********,

tous représentés par Me Nicolas Mattenberger, avocat à Vevey,

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Vevey, à Vevey, représentée par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne.

  

 

Objet

   Ouvertures des magasins    

 

Recours Syndicat UNIA et consorts c/ décision de la Municipalité de Vevey du 8 avril 2019 autorisant l'extension des horaires d'ouverture des commerces veveysans avant et pendant la Fête des Vignerons

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Fête des Vignerons rend hommage aux traditions viticoles plusieurs fois centenaires de toute une région au travers d’un spectacle et du couronnement des vignerons-tâcherons. Organisée par la Confrérie des Vignerons, cette célébration se déroule une fois par génération à Vevey. Elle est la première tradition vivante de Suisse à avoir bénéficié de la reconnaissance de l’UNESCO. Le spectacle raconte une année dans la vie de la vigne à travers une vingtaine de tableaux ouvrant et se terminant par les vendanges. Les chorégraphies des tableaux sont interprétées par 5'500 acteurs et actrices-figurant-e-s en costumes, tous habitants de la région. Les spectacles de l'édition 2019 de la Fête des Vignerons auront lieu du 18 juillet au 11 août (source: https://www.fetedesvignerons.ch/a-propos/la-fete/; pièces 12 et 106 produites par les parties). Le 17 juillet 2019 se tiendra une "générale publique 2", à 17h, représentation annoncée comme complète. Selon les capacités de l'arène, quelque 20'000 spectateurs sont attendus chaque jour. Dès fin mai 2019, les répétitions auront lieu dans les arènes, auxquelles participeront plus de 5'000 figurants et autres personnes. Dès ce moment, la Confrérie accueillera également le public sur des Terrasses au bord du lac.

B.                     Le 28 janvier 2019, la Municipalité de Vevey (ci-après également: la municipalité ou l'intimée) a adressé un courrier "à qui de droit" avec pour titre "Consultation – Horaire d'ouverture des magasins durant la fête des vignerons". Ce courrier a notamment la teneur suivante:

"Pour la fête de 2019, nous souhaiterions vous consulter sur la possibilité d'adapter les horaires des commerces selon les critères suivants:

- la décision porte sur les commerces se situant dans le périmètre de la Fête des Vignerons ainsi que le Centre ******** et la ******** (cf. carte en annexe)

- cette autorisation débute le 1er juin (répétition de la FDV) et est valable jusqu'au 11 août 2019

- autorisation d'ouverture jusqu'à 20h00 du lundi au samedi pour les grandes surfaces et jusqu'à 22h00 du lundi au dimanche pour les commerces exploités sous la forme familiale ou analogues.

En outre, comme lors de la fête de 1999, cette autorisation sera assortie des conditions suivantes:

- L'engagement du personnel de vente ne peut être que volontaire. Aucune pression ne saurait être tolérée pour obtenir une acceptation de travailler. En cas de refus du salarié, aucune mesure de rétorsion ne pourra lui être imposée.

- Le travail du dimanche doit être rétribué conformément à la loi fédérale sur le travail par un supplément de 50% au minimum.

- Le travail du soir, hors les horaires habituels, doit être compensé dans la journée, de façon à ne pas dépasser l'horaire quotidien normal.

- Le travail en heures supplémentaires doit être rétribué avec supplément selon la Loi fédérale sur le travail.

- Les employeurs intéressés devront s'engager formellement à respecter les conditions précitées, sans exception, et à communiquer la complète teneur de leurs engagements à tous les membres de leur personnel.

Par ailleurs, nous vous informons que cette autorisation exceptionnelle ne porte pas sur les zones et lieux de restaurations. [...]"

Les destinataires de la consultation de la municipalité du 28 janvier 2019 étaient invités se prononcer d'ici au 15 mars 2019 sur les points y figurant; sans réponse, la municipalité indiquait qu'elle considérerait lesdits points comme acceptés. Figurait en annexe à la consultation la carte suivante:

Le 18 février 2019, le syndicat Unia a demandé à la municipalité l'organisation d'une rencontre pour lui faire part de sa position.

Une séance a eu lieu le 18 mars 2019 entre la municipalité et un secrétaire syndical d'Unia. Selon le procès-verbal y relatif, il est ressorti de la séance une volonté de créer un organe de contrôle, auprès duquel les commerces souhaitant étendre leurs horaires devraient s'annoncer et transmettre les plannings et la liste des employés concernés. Cet organe fonctionnerait sur dénonciation; sa composition et son fonctionnement devraient encore être précisés. On pouvait encore lire ce qui suit en p. 3 du procès-verbal:

"Il est décidé que le PV de la séance sera transmis à UNIA pour validation.

Une fois le PV validé, une PM sera rédigée à l'attention de la Municipalité revenant sur les points évoqués lors de la consultation, puis une séance sera organisée avec tous les partenaires.

Suite à cette séance, des contacts pourront être pris avec le canton de Vaud sur la question de la commission soit via UNIA et/ou la Municipalité."

Le représentant d'Unia a validé le procès-verbal de la séance par courriel du 25 mars 2019.

Dans sa séance du 8 avril 2019, la municipalité a pris la décision suivante:

"Enoncé de la décision et suite à donner:

Vu le rapport N° 10/2019 de la Direction des finances, la Municipalité décide:

- de ne pas entrer en matière sur une ouverture les dimanches des commerces qui n'entrent pas dans les exceptions citées à l'article 11 du règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins de Vevey;

- de maintenir la période d'ouverture exceptionnelle des commerces depuis début juin jusqu'au 11 août (10 semaines), 12, 13 août en cas de report;

- de mettre en place, en collaboration avec les partenaires, un organe ayant pour mission de contrôler, sur dénonciation, la mise en application des compensations à l'égard du personnel de ventes. Cet organe serait composé de deux représentants du personnel, deux représentants des employeurs et présidé par une personne à définir (ancien juge ou le Chef de service de la Police du Commerce);

- de charger la DF d'informer par courriel les différents partenaires (SIC; ACV, UNIA et H.________ pour les Centres Commerciaux) des présentes décisions et de convoquer une séance le mercredi 1er mai à 14h pour répondre aux questions relatives à la mise en application de ces décisions;

- de charger le DF en collaboration avec l'ASR-Police du Commerce, d'informer par courrier l'ensemble des commerçants concernés de ces horaires étendus et des conditions y relatives;

- de charger l'ASR-Police du Commerce de la mise en application et du suivi de ces horaires étendus."

Le 11 avril 2019, l'adjointe en charge de l'économie et du tourisme de la Ville de Vevey a adressé un courriel à cinq destinataires, parmi lesquels le secrétaire syndical d'Unia qui avait pris part à la séance du 18 mars 2019, pour leur faire savoir que la municipalité avait pris la décision d'autoriser une ouverture prolongée des commerces se situant dans le périmètre de la fête incluant le Centre ******** et la ********. Cette autorisation serait valable à partir du 1er juin et jusqu'au 11 août (12 ou 13 en cas de report de spectacles), comme suit:

·         "Les grandes surfaces pourront ouvrir jusqu'à 20h00 du lundi au samedi.

·         Les commerces exploités sous la forme familiale ou analogue pourront ouvrir du lundi au dimanche jusqu'à 22h00.

·         La Municipalité n'entre pas en matière pour une ouverture des grandes surfaces le dimanche."

Les destinataires du courriel du 11 avril 2019 étaient conviés à une séance le 1er mai 2019 à 14h00 pour répondre à leurs questions quant à la mise en application de ces décisions et discuter de la création de l'organe de "médiation".

Le 12 avril 2019, le secrétaire syndical d'Unia s'est adressé à la municipalité pour lui faire part de son étonnement quant à sa décision d'étendre les horaires d'ouverture des commerces jusqu'à 20h du lundi au samedi, du 1er juin au 11 août, expliquant avoir été convaincu que la démarche constructive qui avait prévalu lors de la rencontre du 28 [recte: 18] mars allait permettre d'aboutir à une solution concertée entre les partenaires. Il a expliqué qu'il était primordial que la municipalité suspende sa décision et renonce à toute communication officielle sur les horaires d'ouverture des commerces avant qu'ils ne se rencontrent.

Une nouvelle séance s'est tenue le 15 avril 2019 entre les représentants de la municipalité et ceux d'Unia. Selon le procès-verbal de celle-ci, on pouvait notamment lire (p. 3):

"Il est décidé que le PV sera soumis aux personnes présentes ainsi qu'à la municipalité. Cette dernière se prononcera sur la possibilité de réduire la période d'ouverture prolongée des commerces et de la faire débuter à partir du 15 juin au lieu du 1er juin.

Il est proposé à UNIA de prendre une participation active dans la mise en place de la commission dont il faudra définir le cahier des charges, son fonctionnement et sa composition. Il est notamment proposé de faire une communication large sur ce point en partenariat entre la municipalité et UNIA."

Le 29 avril 2019, la municipalité a adressé un courrier à tous les habitants de Vevey pour leur remettre un laissez-passer leur permettant de se rendre gratuitement aux répétitions se déroulant dans l'arène de la Fête des Vignerons entre le 21 mai et le 5 juillet 2019. Il était précisé sur le laissez-passer que le nombre de places disponibles par répétition était limité à 500.

Une nouvelle séance s'est tenue le 1er mai 2019, qui a réuni des représentants de la municipalité, ainsi qu'un représentant des Centres commerciaux et une représentante de l'Association de communes Sécurité Riviera (ASR). Il ressort en particulier du procès-verbal de cette séance que l'extension des heures d'ouverture est une possibilité offerte aux commerces et non une obligation, et qu'un bilan serait fait un mois après le début de la mesure. En p. 3 du procès-verbal, on peut lire ce qui suit:

"Contact téléphonique de I.________ avec J.________ (réd.: représentant d'Unia):

Après discussion avec J.________, ce dernier admet qu'il savait qu'une séance était prévue le 1er mai à 14h. I.________ l'informe de ce qu'il ressort des discussions J.________ confirme que faire débuter la période d'extension le 1er juin ou le 15 juin ne change pas grand-chose pour le syndicat et confirme que pour le syndicat la problématique vient du fait que ces extensions débutent avant le début à proprement parler de la fête."

Le 2 mai 2019, le secrétaire syndical d'Unia s'est dit étonné que la séance du 1er mai 2019, jour de la fête du travail, ait été maintenue, alors que par téléphone du 11 avril 2019, il avait été indiqué qu'une réunion à cette date était impossible. Il attendait une suspension de la décision et sa non mise en œuvre, afin de garantir une période d'ouverture conforme au règlement et l'applicabilité des mesures d'accompagnement.

Le 3 mai 2019, le secrétaire syndical d'Unia a fait savoir à la municipalité qu'à la suite de l'assemblée des représentants du personnel de la vente veveysan qui s'était tenue le jour d'avant, ledit personnel s'était exprimé contre une extension des horaires avant la Fête des Vignerons. Le personnel de la vente s'était par ailleurs exprimé en faveur des mesures d'accompagnement et de la mise en place de contrôles des conditions de travail durant la période de la Fête et non pour un simple organe de médiation, Unia se disant prête à négocier la mise en place d'un organe de contrôle. La municipalité était invitée à notifier à Unia dans les meilleurs délais sa décision sur les extensions d'horaires.

Par courrier du 8 mai 2019, la municipalité a fait savoir à Me Nicolas Mattenberger que la décision définitive avait été prise par elle lors de sa séance du 8 avril 2019. Une copie de la décision municipale du 8 avril 2019 et du courriel adressé le 11 avril 2019 aux différents partenaires était jointe à cet envoi.

Le 20 mai 2019, le secrétaire régional Unia Vaud s'est adressé à la municipalité pour lui remettre une pétition contre l'extension des horaires d'ouverture des magasins avant la Fête des Vignerons, munie de 589 signatures. Selon ce courrier, la pétition avait été paraphée par 242 salarié-e-s de la vente de Vevey, ainsi que par des personnes habitant le périmètre touché par l'extension ou à proximité immédiate, ainsi que des clients des commerces veveysans (totalisant 347 personnes).

C.                     Le 20 mai 2019, Unia, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________ (ci-après: Unia et consorts ou les recourants) ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre la décision de la Municipalité du 8 avril 2019 autorisant, à partir du 1er juin et jusqu'au 11 août (12 ou 13 août en cas de report de spectacles), les grandes surfaces à ouvrir jusqu'à 20h de lundi au samedi et les commerces exploités sous la forme familiale ou analogue à ouvrir du lundi au dimanche jusqu'à 22h. Les recourants concluent principalement à l'annulation de la décision d'extension des heures d'ouverture et de fermeture des commerces du 1er juin au 11 août 2019, et subsidiairement à l'annulation de la partie de la décision tendant à l'extension des heures d'ouverture et de fermeture des commerces du 1er juin au 17 juillet 2019.

Par avis du même jour, adressé par courriel et par courrier, la juge instructrice a accusé réception du recours et imparti à l'autorité intimée un délai au 27 mai 2019 pour se déterminer sur le recours et sur la requête d'effet suspensif, ainsi que pour produire son dossier, en précisant que ce délai ne serait pas prolongé.

Le 24 mai 2019, la municipalité s’est déterminée et a produit son dossier. Elle conclut à ce que le recours soit rejeté. Elle a en outre demandé la levée de l'effet suspensif.

Le 27 mai 2019, un délai de réplique a été imparti au recourants, avec la précision qu'un arrêt serait rendu dans les meilleurs délais.

Unia et consorts ont maintenu leurs conclusions par écriture du 27 mai 2019.

L'effet suspensif a été levé le 28 mai 2019.

La municipalité a également maintenu sa position dans ses déterminations du 29 mai 2019, en précisant à la requête de la juge instructrice que les "mini-restaurants de nourriture et de boisson disséminés en divers lieux de la Ville de Vevey" consistaient en des stands variés qui seraient actifs strictement pendant la période des représentations, soit du 18 juillet au 11 août 2019.

Les recourants ont déposé le 4 juin 2019 de brèves déterminations sur l'écriture de l'autorité intimée du 29 mai 2019.

Le même jour, la juge instructrice a informé les parties que la cause paraissait en état d'être jugée.

Les recourants ont déposé un recours incident contre la décision de levée de l'effet suspensif (cause instruite sous la référence RE.2019.0003).

D.                     Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) La loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) prévoit, à son article 92 al. 1, que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).

b) En l'occurrence, déposé le 20 mai 2019 contre la décision du 8 avril 2019, communiquée le 8 mai 2019 au mandataire des recourants, le recours est intervenu en temps utile compte tenu des féries pascales (art. 95 et 96 LPA-VD), et répond aux exigences formelles (art. 79 et 99 LPA-VD).

c) aa) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant (cf. ATF 138 II 191 consid. 5.2 p. 205), en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539). L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1).

Une association peut en particulier recourir pour préserver ses propres intérêts. Elle peut cependant aussi faire valoir les intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts que ses statuts la chargent de préserver, si ces intérêts sont communs à la majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux, et si chacun de ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 p. 84; 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46 s.; cf. aussi Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n° 2079). Selon la jurisprudence rendue en lien avec l'art. 58 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11), cette disposition confère la qualité pour recourir à toute association de travailleurs de la branche concernée qui a pour but la défense des intérêts professionnels de ses membres, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les travailleurs directement touchés sont ou non membres de l'association (arrêts GE.2018.0241 du 22 novembre 2018 consid. 1 et GE.2004.0142 du 10 juin 2005 consid. 2; arrêt du Tribunal fédéral du 31 août 1992, DTA 2/1992 p. 115 consid. 2a; ATF 119 Ib 374 consid. 2b/aa; 116 Ib 270 consid. 1a; 98 Ib 344 consid. 1).

bb) En l'occurrence, il ressort de ses statuts (art. 3) qu’Unia est une association qui a pour but idéal de représenter et encourager "(…) les intérêts des travailleuses et des travailleurs dans les domaines sociaux, économiques, politiques, professionnels et culturels. Il s’engage pour l’égalité effective entre les femmes et les hommes, notamment en ce qui concerne le travail, le salaire, la formation, la famille et la société".

La décision attaquée a pour effet de prolonger durant 10 semaines les durées d'ouverture des commerces, et par conséquent, de modifier les horaires de travail de certains travailleurs qui, individuellement, sont atteints par cette décision et disposent de la qualité pour recourir contre celle-ci. A ce titre, on admettra qu’Unia puisse justifier de la qualité pour agir à l’encontre de la décision attaquée (cf. dans le même sens GE.2018.0241 précité consid. 1c, et implicitement arrêt GE.2015.0142 du 30 juillet 2015).

Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond, sans qu'il n'y ait lieu de discuter la qualité pour agir des autres recourants.

d) A titre préliminaire, il convient de rappeler qu’exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire qu'elle examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En l'espèce, aucune disposition n'étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'opportunité, le tribunal de céans ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale et doit seulement vérifier que cette dernière est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération (arrêts GE.2018.0241 précité consid. 1d; GE.2017.0058 du 26 février 2018 consid. 4c; GE.2012.0207 du 20 août 2013 consid. 1b; GE.2011.0039 du 13 janvier 2012 consid. 3e; GE.2010.0064 du 20 janvier 2011 consid. 3). Ce faisant, il doit s'imposer une certaine retenue lorsque l'autorité de première instance connaît mieux que lui les circonstances locales ou les particularités techniques du cas (arrêts GE.2011.0039 consid. 3e précité; GE.2009.0083 du 16 novembre 2009 consid. 2; GE.2004.0177 du 13 juin 2005 consid. 2; GE.2003.0054 du 6 novembre 2003 consid. 1b; RDAF 1998 I 68 et réf. citées.).

2.                      Les recourants contestent le bien-fondé de la décision entreprise.

a) aa) La protection des travailleurs est en principe régie de manière exhaustive par le droit fédéral. L’art. 71 let. c LTr réserve à cet égard les prescriptions de police fédérales, cantonales et communales, notamment celles qui concernent la police des constructions, la police du feu, la police sanitaire et la police des eaux, ainsi que le repos dominical et les heures d'ouverture des entreprises de vente au détail, des restaurants et cafés et des entreprises de spectacle. Cette réserve concerne tant le droit fédéral que le droit cantonal, y inclus le droit communal (cf. Pascal Mahon/Anne Benoît, in: Commentaire de la LTr, Geiser/von Kaenel/Wyler [éds], Berne 2005, n° 16 ad art. 71). A cet égard, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 137 I 167 consid. 3.6; 125 I 209 consid. 10a, 322 consid. 3a et la jurisprudence citée; TF 2C_956/2016 du 7 avril 2017 consid. 4.2.2; 2C_1017/2011 du 8 mai 2012 consid. 5.3; 2C_268/2010 du 18 juin 2010 consid. 3.2.1). Se justifient notamment par un intérêt public les mesures qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, de même que celles qui visent à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (TF 2C_268/2010 précité, consid. 3.2.1; ATF 119 Ia 41 consid. 4a et la jurisprudence citée). Les mesures sociales ou de politique sociale dont il peut s'agir sont des mesures d'intérêt général tendant à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce bien-être (ATF 125 I 209 consid. 10a; 100 Ia 445 consid. 5). Lorsque les prescriptions cantonales (ou communales) concernent la fermeture des magasins le soir et le dimanche, la jurisprudence admet que le but visé est la protection du repos dominical et du repos nocturne, de sorte que de telles dispositions tombent dans le champ d’application de l’art. 71 let. c LTr et sont admissibles également au regard de la force dérogatoire du droit fédéral (Mahon/Benoît, op. cit., n° 22 ad art. 71, réf. citée).

bb) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la fermeture des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la police des mœurs et au titre de la police de l'exercice des activités économiques selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; BLV 175.11; cf. arrêts GE.2018.0241 précité, consid. 3a; GE.2016.0142 du 30 juillet 2015 consid. 1a; GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid. 3b). Selon l'art. 94 LC, les communes sont pour le reste tenues d'avoir un règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le chef de département concerné.

cc) La Commune de Vevey est membre d'une association composée de dix communes dénommée "Sécurité Riviera", qui a notamment pour buts la gestion d'un corps intercommunal de police en vue d'assurer, dans la limite des compétences qui lui sont dévolues, l'ensemble des tâches liées au maintien de l'ordre et de la sécurité publics, la gestion de l'organisation régionale de protection civile, et la gestion des tâches de police administrative et de police du commerce (cf. art. 5 des statuts de l'association, adoptés le 29 juin 2006 par le Conseil communal de Vevey). Le règlement général de police adopté par cette association ne régit toutefois pas les heures d'ouverture des magasins (cf. arrêt GE.2013.0067 du 4 décembre 2013, consid. 2b).

Ce sont donc les dispositions du règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins de la Ville de Vevey du 25 septembre 1981, modifié les 16 décembre 1993, 4 novembre 1999 et 3 mars 2005 (ci-après: le règlement) qui s'appliquent. S'agissant des heures d'ouverture, l'art. 9 du règlement communal prévoit que les magasins ne peuvent être ouverts au public avant 6h. Quant à la fermeture, l'art. 10 du règlement pose les exigences suivantes durant les jours ouvrables:

"Art. 10 Les magasins doivent être fermés au plus tard :

a) à 17h00 le samedi et les veilles des jours de repos public,

b) à 18h30 les autres jours ouvrables,

c) à 20h00 un jour par semaine, en principe le jeudi, un autre jour si le jeudi est jour férié ou veille de jour de repos public.

La direction de la sécurité fixe chaque année, d'entente avec le Groupement des commerçants veveysans, le jour de la semaine choisi pour l'ouverture prolongée.

d) les magasins de tabac, les kiosques et les traiteurs peuvent demeurer ouverts jusqu'à 21h00 et jusqu'à 23h00 du 15 juin au 15 septembre."

Durant les jours de repos public, l'art. 11 dispose que les magasins doivent être fermés, et liste certaines exceptions.

Les art. 12 et suivants du règlement concernent l'ouverture le soir. L'art. 12 du règlement a trait au mois de décembre; quant à l'art. 13, il a pour titre marginal "Pendant le reste de l'année", et la teneur suivante:

"La municipalité peut autoriser, en respect des dispositions de la Loi sur le Travail, à son art. 10, la fermeture des magasins au-delà de l’heure réglementaire, dans les cas suivants : 

a) lors d’une manifestation d'une ampleur particulière;

b) lorsqu'un motif d'intérêt public justifie une telle mesure. 

Dans ce dernier cas, l’ouverture prolongée peut être accordée pour certains magasins seulement; elle peut également l’être par quartier."

Le règlement a été adopté le 25 septembre 1981 par le Conseil communal de Vevey, puis approuvé par le Conseil d'Etat le 27 novembre 1981. Les modifications successives du règlement ont été décidées par le Conseil communal de Vevey, et approuvées par le Conseil d'Etat. Le règlement communal constitue une base légale, tant au sens matériel que formel. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante (ATF 135 I 233 consid. 2.1 p. 241 et les références citées; TF 2C_1017/2011 du 8 mai 2012, consid. 5.2). Les recourants ne soutiennent pas que le règlement communal ne constituerait pas une base légale suffisante, admettant du reste que le règlement "a acquis force de loi" (cf. recours, p. 6).

Selon la doctrine, lorsque le législateur met sur pied un régime juridique, il peut considérer comme justifié de l'établir de manière uniforme. Il peut toutefois considérer qu'il est nécessaire de réserver à l'autorité la faculté de prévoir des exceptions. Ces dérogations se justifient, selon le principe de la proportionnalité, par le souci d'éviter une mise en œuvre qui, par une trop grande rigidité, irait dans des circonstances particulières à l'encontre d'un intérêt public légitime, frapperait des intérêts privés trop lourdement par rapport à la fin visée ou engendrerait des effets non voulus. Ainsi, l'autorisation exceptionnelle permet d'exercer une activité qui, dans la règle, pour des motifs d'intérêt public, est généralement interdite. Les dérogations dont la loi confère la possibilité à l'autorité s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Cela peut être, au sens précis, une liberté d'appréciation: celle d'octroyer ou de refuser, ou de choisir la mesure adéquate. Cela sera aussi la latitude de jugement qui caractérise certaines catégories de notions juridiques indéterminées. En effet sans cette liberté, l'administration ne saurait adapter comme il convient la mesure particulière aux circonstances qui lui sont propres. Elle est néanmoins liée par quelques règles. La plus importante d'entre elles s'impose d'elle-même: l'octroi de dérogations ne doit pas se faire en nombre tel que la norme générale à laquelle il est fait exception soit vidée de son contenu. Lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande de dérogation, l'administration devra soigneusement établir la particularité du cas, en fonction des circonstances qui lui sont propres. Il faut une analyse approfondie et spécifique, sur la base de laquelle on déterminera s'il y a véritablement un "cas de rigueur", un intérêt privé légitime lésé outre mesure, ou si sous l'angle de l'intérêt public, il y a effectivement une manifeste inopportunité. Il faut en outre mettre en balance l'intérêt à la dérogation avec l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (arrêts GE.2018.0241 précité consid. 3a et les réf. citées).

b) L’autorité intimée estime se trouver en présence d'une manifestation de grande ampleur au sens de l'art. 13 let. a du règlement communal, ce qui justifierait sans autre examen la décision entreprise, et plaide qu'il existe quoi qu'il en soit un intérêt public suffisant au sens de l'art. 13 let. b du règlement.

aa) La Fête des Vignerons est une célébration exceptionnelle, qui se déroule une fois par génération. C'est aussi la première tradition vivante de Suisse à avoir bénéficié de la reconnaissance de l'UNESCO. Son retentissement n'est pas seulement cantonal, mais national, voire même international (https://www.rts.ch/info/regions/vaud/10067217-vevey-est-une-ville-incontournable-en-2019-selon-le-national-geographic.html). En outre, du 18 juillet au 11 août 2019, ce sont quelque 20'000 spectateurs par représentation qui viendront assister au spectacle, pour 20 représentations annoncées. Dans ces circonstances, aucun élément ne permet de considérer que les représentations de la Fête des Vignerons ne constitueraient pas une "manifestation d'une ampleur particulière" au sens de l'art. 13 let. a du règlement communal. Les recourants ne le soutiennent du reste pas, dans la mesure où ils concluent subsidiairement que seule la partie de la décision attaquée tendant à l'extension des heures d'ouverture et de fermeture des commerces pour la période du 1er juin au 17 juillet 2019 soit annulée; ils relèvent au demeurant dans leur recours ne pas s'opposer à l'extension des horaires d'ouverture des commerces durant la Fête des Vignerons, soit du 18 juillet au 11 août 2019 (cf. recours, p. 9).

Reste cependant à examiner ce qu'il en est pour la période précédant le début de représentations payantes de la Fête des Vignerons.

A cet égard, il est établi que si l'accès du public à l'arène de la Fête est limité, il est possible toutefois d'en faire une visite, du 21 mai au 15 juillet 2019, sur inscription, et dans la limite des places disponibles (source: https://www.fetedesvignerons.ch/offres/visites/). En outre, des répétitions ouvertes au public se dérouleront entre le 21 mai et le 5 juillet 2019, à 19h du mardi au vendredi et à 14h ou 18h les samedis et dimanches, pour les habitants de Vevey, lesquels ont reçu une accréditation à cet effet, à raison de quelque 500 places par répétition. A cela s'ajoute que les chorégraphies des tableaux de la Fête sont interprétées par 5'500 acteurs et actrices-figurant-e-s, lesquels répètent désormais dans l'arène. Ainsi, si les milliers d'acteurs et figurants ne sont pas encore tous réunis lors des répétitions, ce sont cependant des centaines de personnes qui affluent dans l'arène pour prendre part auxdites répétitions, dont la fréquence est notoirement élevée. Aux acteurs, chanteurs et figurants s'ajoutent des bénévoles, des membres de l'équipe technique, ou encore des proches des participants, lesquels se trouveront dans et à proximité de l'arène déjà bien avant le début des représentations payantes.

Au demeurant une très grande partie, sinon la quasi-totalité, des plus de 5'000 figurants sont des bénévoles, qui ont une activité professionnelle en plus de leur participation au spectacle. Or au vu de la durée des répétitions quotidiennes (hormis les lundis) dès fin mai, et de la fin des spectacles à la mi-août, ils ne peuvent pas prendre tout le temps nécessaire aux répétitions (puis aux représentations) sur leurs vacances, de sorte qu'ils doivent adapter les répétitions – qui ont souvent lieu en fin de journée (cf. annexe à la pièce 107) – avec leur profession, le ménage et les courses. L'extension des heures d'ouverture leur permet ainsi d'effectuer leurs courses juste avant ou après les répétitions. Quant aux parents dont les enfants participent aux répétitions et qui viennent les amener, ils pourront mettre à profit le temps d'attente (à savoir la durée des répétitions des enfants) en faisant des courses et éviter ainsi aussi des déplacements supplémentaires (pour les courses ou entre la maison et le site des spectacles).

Ainsi une foule de centaines, voire de milliers de personnes – ce nombre étant amené à croître à l'approche du début du spectacle – sera présente dans et à proximité des arènes de la Fête bien avant le début des représentations payantes.

Il s'agit au demeurant d'une manifestation unique – dont la prochaine édition n'interviendra que dans une vingtaine d'années –, qui incarne une tradition séculaire, et qui présente pour l'édition 2019 la particularité, contrairement à l'édition de 1999, que les répétitions se tiennent dans les arènes. Il est aussi constant que l'arène de l'édition 2019 compte 20'000 places, alors que celle de l'édition de 1999 en comptait 4'000 de moins, et que le fait que les commerces n'aient bénéficié en 1999 que de l'extension de leurs horaires durant les représentations ne permet pas encore de retenir que cette situation devrait prévaloir également 20 ans plus tard, comme semblent le plaider les recourants.

Dans ces conditions, il peut être admis que l'autorité intimée n'a pas outrepassé la large latitude d'appréciation qui lui est reconnue dans l'interprétation de son règlement en considérant que la "manifestation d'une ampleur particulière" au sens de l'art. 13 let. a du règlement peut ne pas se limiter à la durée des représentations payantes de la Fête des Vignerons, mais débuter le 1er juin 2019.

bb) Ce constat conduirait en soi à renoncer à examiner l'art. 13 let. b du règlement, dans la mesure où les conditions posées à l'art. 13 let. a et b sont alternatives et non cumulatives. Par surabondance, on relèvera encore s'agissant de l'intérêt public invoqué par l'autorité intimée, comme indiqué ci-dessus, que des centaines, et plus vraisemblablement des milliers de personnes se trouveront dans et à proximité des arènes déjà bien avant le début des représentations payantes. S'il est possible que les habitants de la région ne modifient pas leurs habitudes de consommation et poursuivent leurs achats dans les heures usuelles d'ouverture des magasins, il n'en demeure pas moins que c'est une foule supplémentaire importante qui se rendra chaque jour à Vevey, et sera notamment amenée à attendre sur place, et éventuellement profiter de ce temps d'attente pour visiter les magasins. A cela s'ajoute que les grandes surfaces concernées étaient déjà ouvertes jusqu'à 20h le vendredi. Pour la période précédant la fête, ce sont donc un peu plus de trente soirées qui sont concernées par l'extension des horaires de 18h30 (les lundis, mardis, mercredis et jeudis), respectivement 17h (le samedi), à 20h.

De jurisprudence constante, les cantons, respectivement les communes, sont autorisés à prendre des mesures en matière d'heures de fermeture dans un but de tranquillité publique, le législateur cantonal ou communal jouissant à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 130 I 279 consid. 2.3.1 p. 284; arrêt 2C_378/2008 du 20 février 2009 consid. 3.2 et les références citées).

Or sous l'angle de la protection de la tranquillité publique, l'atteinte est limitée, dès lors que les grandes surfaces pourront ouvrir jusqu'à 20h du lundi au samedi, et les commerces exploités sous la forme familiale ou analogue du lundi au dimanche jusqu'à 22h. Les extensions d'horaires en cause s'inscrivent au demeurant dans le périmètre restreint de la Fête, et non pas dans toute la Ville de Vevey, ce qui est également de nature à limiter l'atteinte à la tranquillité publique. La décision attaquée ne porte dès lors pas atteinte, sinon de façon restreinte, au repos nocturne.

Enfin, dans le cadre de son large pouvoir d'appréciation, la municipalité peut prendre en considération l'intérêt collectif des commerçants, dans la mesure où l'accès au centre-ville de Vevey se trouve par ailleurs fortement perturbé par la présence de l'arène de la Fête, qui empêche l'accès à la Place du Marché, sur laquelle se situe le plus grand parking de la ville (https://www.cartoriviera.ch/parkings/) et que des restrictions de circulations sont appliquées (source: https://www.fetedesvignerons.ch/pratique/vivre-a-vevey/infos-generales/). Les commerçants dans le périmètre élargi de la place du marché ont, en partie, connu une perte d'affluence depuis le début de l'occupation de dite place en janvier en vue de la préparation de l'événement. Il y avait moins de places de stationnement à disposition dans le centre de Vevey et le grand marché traditionnel du samedi a été déplacé de cette place dans la commune de La Tour-de-Peilz. L'élargissement des heures d'ouverture sert donc également à une certaine compensation des inconvénients subis depuis le début de l'année par les commerçants et ainsi, à moyen et long terme, aussi à la survie de certains commerces et au maintien de l'attractivité du centre-ville.

S'agissant des deux grandes surfaces intégrées au périmètres d'extension des horaires d'ouverture, elles sont les seules de ce type à se trouver à proximité de l'arène de la Fête, voire dans le périmètre entre la gare de Vevey et l'arène. La municipalité était dès lors fondée, sans abuser de son large pouvoir d'appréciation, à les intégrer audit périmètre.

Enfin la décision attaquée prévoit bien que les grandes surfaces ne pourront pas ouvrir le dimanche, et que seuls les commerces exploités sous la forme familiale ou analogue pourront ouvrir du lundi au dimanche jusqu'à 22h00, ce qui n'est pas critiquable, dans la mesure où l'interdiction de travailler les jours féri. répond à un but de politique sociale et accorde aux travailleurs un temps libre supplémentaire (TF 2C_892/2011 du 17 mars 2012 consid. 4), et que l'imposition de l'interdiction de travailler le dimanche à tous les travailleurs à l'exception des entreprises familiales vise à offrir à ces employés une protection dont ils ne bénéficient pas en l'absence de liens familiaux (ATF 139 II 529 consid. 4.1 [non publié]).

L'extension des horaires en cause ne vide pas l'art. 13, norme réglementaire topique, de son contenu. La municipalité a examiné la situation à la lumière de la particularité que représente la Fête des Vignerons pour la Ville de Vevey ainsi que les répétitions et aménagements que cette fête implique, sans que l'on puisse considérer sous l'angle de l'intérêt public qu'il en résulte une manifeste inopportunité.

cc) Les recourants se plaignent de violations de la LTr, et craignent que les travailleurs déjà en place soient appelés à travailler plus durant la période concernée, mettant en avant un risque d'atteinte à la santé et au repos des travailleurs.

La LTr s'applique, sous réserve des art. 2 à 4, à toutes les entreprises publiques et privées (art. 1 al. 1 LTr). Elle est constituée de deux volets: la protection de la santé, ainsi que les durées du travail et du repos. L'art. 2 LTr liste les exceptions quant aux entreprises, et l'art. 3 celles relatives aux personnes. Quant à l'art. 4 al. 1, il dispose que la LTr ne s'applique pas aux entreprises dans lesquelles sont seuls occupés le conjoint ou le partenaire enregistré du chef de l'entreprise, ses parents en ligne ascendante et descendante et leurs conjoints ou leurs partenaires enregistrés, ainsi que les enfants du conjoint ou du partenaire enregistré du chef de l'entreprise.

La LTr fixe pour le surplus pour les travailleurs auxquels elle s'applique une durée maximale d'heures de travail durant la semaine (cf. art. 9 LTr). Quant au travail de jour et du soir, l'art. 10 al. 1 1ère phrase dispose qu'il y a travail de jour entre 6 heures et 20 heures, et travail du soir, entre 20 heures et 23 heures.

Cela étant, la décision attaquée prévoit de façon claire que l'engagement du personnel de vente pour la période durant laquelle les horaires sont étendus ne peut être que volontaire, et qu'aucune pression ne saurait être tolérée pour obtenir une acceptation de travailler, de même qu'aucune mesure de rétorsion ne saurait être imposée en cas de refus. Ainsi ce n'est que sur une base volontaire que les travailleurs concernés travailleront durant la période en cause, qui est effectivement celle durant laquelle les salariés prennent traditionnellement leurs vacances, notamment car les crèches ferment et car les enfants scolarisés sont en congé.

La décision renvoie en outre à la LTr, en prévoyant notamment que le travail du dimanche doit être rétribué conformément à cette loi par un supplément de 50% au minimum (cf. art. 19 al. 3 LTr). Elle prévoit également que le travail du soir, hors les horaires habituels, doit être compensé dans la journée, de façon à ne pas dépasser l'horaire quotidien normal, et que le travail en heures supplémentaires doit être rétribué avec supplément selon la LTr (cf. art. 13 LTr sur l'indemnité pour travail supplémentaire).

S'agissant enfin de l'art. 48 LTr dont les recourants invoquent la violation, il s'applique dans le cadre des relations du travailleur avec l'employeur, dans lesquelles la municipalité ne peut s'ingérer. Les recourants semblent ne pas en disconvenir, puisqu'ils indiquent en réplique ne tirer aucune conclusion de l'art. 48 LTr (cf. réplique, p. 5).

Finalement, la décision en cause ne dispense pas les employeurs de devoir respecter intégralement les dispositions de la LTr, respectivement les dispositions du Code des obligations qui règlent la protection des travailleurs (cf. art. 319 à 326 CO), et va jusqu'à prévoir que les employeurs intéressés à proposer une extension des horaires doivent s'engager formellement à respecter les conditions posées, sans exception, et à communiquer la complète teneur de leurs engagements à tous les membres de leur personnel. La décision attaquée ne consacre ainsi aucune dérogation à la LTr.

Enfin et surtout, selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, depuis l'entrée en vigueur de la loi sur le travail, les communes et les cantons ne disposent de la possibilité d'adopter des règles en matière d'heures de fermeture des magasins que pour protéger la tranquillité et l'ordre public, ainsi que, dans un but de politique sociale, les personnes non soumises à la LTr (propriétaires des commerces et leur famille, certains employés dirigeants). Ils ne peuvent en revanche pas viser la protection du personnel de vente, qui est réglée de manière exhaustive pas la loi fédérale (ATF 130 I 279, consid. 2.3). Il n'incombe dès lors pas à la municipalité de veiller à la protection du personnel de vente, et tous les griefs des recourants relatifs à l'atteinte à la santé et au repos des travailleurs ne peuvent dès lors, pour ce motif également, qu'être rejetés.

Quant à la pétition, elle n'est pas de nature à établir que l'autorité aurait abusé de son large pouvoir d'appréciation en rendant la décision attaquée.

dd) Les recourants déplorent enfin que la décision attaquée ait été prise "unilatéralement" par l'intimée, sans égard quant à la proposition du syndicat de mettre en place un organe de contrôle.

Il est exact que selon le procès-verbal de la séance du 18 mars 2019 entre la municipalité et un secrétaire syndical d'Unia, la volonté de créer un organe de contrôle, auprès duquel les commerces souhaitant étendre leurs horaires devraient s'annoncer et transmettre les plannings et la liste des employés concernés, a été mentionnée; il était encore indiqué que cet organe fonctionnerait sur dénonciation, et que sa composition et son fonctionnement devraient encore être précisés.

La municipalité a indiqué à nouveau dans son courrier électronique du 11 avril 2019 qu'elle souhaitait bien mettre en place un tel organe, et a fait une proposition de composition. Du reste, il ressort de la décision attaquée que la municipalité a décidé de "mettre en place, en collaboration avec les partenaires, un organe ayant pour mission de contrôler, sur dénonciation, la mise en application des compensations à l'égard du personnel de ventes. Cet organe serait composé de deux représentants du personnel, deux représentants des employeurs et présidé par une personne à définir (ancien juge ou le Chef de service de la Police du Commerce)". Ainsi le principe même de la création d'un organe de contrôle n'est pas litigieux, puisque la municipalité l'a admis dans sa décision. Pour le surplus, les recourants ne tirent pas de moyen de l'absence de connaissance de la composition dudit organe. On ne voit en particulier pas qu'il puisse en résulter une violation de leur droit d'être entendus, ni quelles seraient les dispositions légales ou réglementaires violées de ce fait. Mal fondé, le moyen doit donc être écarté, sans que l'on puisse faire grief à l'autorité intimée de n'avoir pas agi de bonne foi (ce d'autant qu'elle a consenti à la création d'un "organe de contrôle", sans qu'aucune disposition ne l'y contraigne).

c) Au vu de ce qui précède, la décision attaquée ne procède pas d’un excès ou d’un abus de la liberté d’appréciation qui est reconnue en la matière à l’autorité intimée, dont la décision n'est pas contraire à une disposition légale ou réglementaire.

3.                      Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à rejeter le recours, et à confirmer la décision attaquée.

Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs. Les recourants verseront en plus des dépens, fixés à 2'000 fr., à la municipalité (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD, 4, 10 et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Vevey du 8 avril 2019 est confirmée.

III.                    Les frais judiciaires de 2'000 (deux mille) francs sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                    Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Vevey une indemnité de 2'000 fr. (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 12 juin 2019

 

La présidente:                                                                                               La greffière:   


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.