TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 10 juillet 2019

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Alex Dépraz et
Mme Imogen Billotte, juges.

 

Recourant

 

 A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, à Lausanne,   

  

 

Objet

      Fonctionnaires communaux    

 

Recours A.________ c/ "décision" de la Municipalité de Lausanne du 18 avril 2019 (mise en demeure selon art. 71bis al. 1 RPAC)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Par acte du 12 septembre 2012 intitulé "contrat de droit privé", A.________ a été engagé par la Ville de Lausanne en qualité de ******** à 100% au sein du ******** de Lausanne, pour une durée indéterminée. Le contrat, qui se réfère à l'art. 80 du règlement pour le personnel de l'administration communale de la Ville de Lausanne du 11 octobre 1977 (RPAC), renvoie, sous la rubrique "Législation applicable", aux dispositions du Code des obligations (CO) sur le contrat de travail, à la législation spéciale fédérale et cantonale sur le travail, ainsi qu'aux art. 45 (prestations en cas de maladie ou d'accident), 49 (compensation de créances), 50 et 51 (vacances), 52 et 53 (congés généraux et congés de brève durée) et 73 (mise à la retraite) RPAC.

B.                     Lors de l'entretien annuel de collaboration 2017 mené le 28 septembre 2017, des objectifs ont été fixés. Le 1er juin 2018, à l'occasion d'un entretien intermédiaire, il a été constaté que les objectifs en question n'avaient pas été pleinement atteints.

Le 9 juillet 2018, A.________ a été convoqué à une audition en vue d'une mise en demeure, au sens de l'art. 71bis RPAC. L'audition en question a eu lieu le 4 septembre 2018. Les repr.entants de l'employeur ont émis des critiques à l'endroit du comportement de l'intéressé, qui les a pour l'essentiel contestées.

Par courrier du 5 octobre 2018, la cheffe du ******** Lausanne a informé A.________ qu'une éventuelle mise en demeure ne serait prononcée qu'après l'évaluation de ses prestations lors de l'entretien de collaboration annuel 2018.

L'entretien en question a eu lieu le 17 décembre 2018. Au terme de celui-ci, le prénommé a refusé de signer la formule et demandé la tenue d'un nouvel entretien qui a eu lieu le 7 mars 2019.

Par acte du 18 avril 2019, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) a mis en demeure A.________. Le courrier en question n'indique pas de voie de droit.

C.                     Le 20 mai 2019, A.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre l'acte du 18 avril 2019, dont il demande l'annulation.

Dans sa réponse du 7 juin 2019 limitée à l'examen de la recevabilité, la Municipalité a conclu à ce que le recours soit déclaré irrecevable.

Invité à se déterminer sur le contenu de cette écriture, le recourant n'a pas procédé.

D.                     La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

b) aa) La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) prévoit l'adoption, par le conseil communal ou général, de règles sur le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Les communes peuvent adopter un régime définissant un statut de "fonctionnaire", pour le personnel engagé par la collectivité à titre permanent à un poste durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et elle a pour objet de rendre applicable un statut. Pour que ce statut, avec procédure de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (arrêts CDAP GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 1b; GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2b).

En définissant le statut des collaborateurs communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch. 3 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel, de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février 2013 consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi sur les communes.

bb) S'agissant de la protection juridique, la jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD), si les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 ss CO, ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative (cf. arrêts précités GE.2016.0100 consid. 1b; GE.2008.0172 consid. 2a et les références).

La distinction entre les employés nommés par voie de décision et ceux engagés par contrat – de droit privé ou de droit administratif – vaut non seulement pour les différends relatifs à la résiliation des rapports de service, mais plus généralement pour les litiges concernant des employés communaux. Seuls les litiges qui opposent un employé nommé à la commune sont du ressort de la Cour de céans; ceux qui surviennent dans le cadre de relations contractuelles – de droit privé ou de droit public – relèvent des juridictions du travail (arrêt GE.2010.0029 du 16 juillet 2010).  

2.                      En l'occurrence, il est constant que le recourant a été engagé par contrat du 12 septembre 2012, lequel se réfère à l'art. 80 RPAC. La teneur de cette disposition est la suivante:

"Art. 80 – Employés permanents

1 La Municipalité peut engager des employés par contrat écrit de droit privé lorsqu’ils ne remplissent pas les conditions pour être nommés en qualité de fonctionnaire.

2 Ces employés sont soumis aux dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail ainsi qu’aux dispositions de droit public sur le travail.

3 En outre, les chapitres suivants du Règlement pour le personnel de l’administration communale leur sont applicables par analogie : chapitres II (à l’exception de l’article 5, alinéa 1, et de l’article 8), III, V, VI, VII, VIII (à l’exception des articles 71 à 72, les articles 71bis et 71ter s’appliquant par analogie), IX (article 74 uniquement), X (article 80) et Xl."

Appliquant par analogie l'art. 71bis RPAC, l'autorité intimée a mis en œuvre à l'endroit du recourant une procédure de mise en demeure. Or, du moment que le recourant a été engagé par contrat, l'acte de mise en demeure du 18 avril 2019 ne peut faire l'objet d'un recours à la CDAP. Le fait que la Cour de céans a récemment jugé que la mise en demeure au sens de l'art. 71bis RPAC adressée à un fonctionnaire de la Ville de Lausanne constituait une décision sujette à recours (arrêt GE.2018.0234 du 28 novembre 2018 consid. 1b), n'y change rien. En effet, dans l'affaire en question, il s'agissait d'un fonctionnaire soumis au RPAC (dans son intégralité) et donc nommé par voie de décision. Il en va différemment en l'espèce, où le recourant a été engagé par contrat, comme il a été dit. La mise en demeure, qui a valeur d'avertissement (cf. Patrice Girardet, Les rapports de service du personnel communal peuvent-ils être "privatisés"?, RDAF 2008 I 48 ss, 64), ne constitue dès lors pas une décision, mais relève de l'exercice d'un droit contractuel (cf. GE.2014.0053 du 30 octobre 2014 au sujet d'un avertissement prononcé par une association de communes à l'endroit d'une collaboratrice engagée par contrat de droit privé).

Dans ces conditions, la mise en demeure prononcée à l'égard du recourant échappe à la compétence de la Cour de céans (voir, dans le même sens, arrêts précités GE.2010.0029 et GE.2014.0053, s'agissant d'un recours dirigé contre un avertissement adressé par une commune ou association de communes à un[e] employé[e] engagé[e] par contrat). On peut encore ajouter que, du moment que le recours n'est pas ouvert contre la résiliation du contrat, il n'y aurait guère de sens que la mise en demeure ou l'avertissement, comme acte préalable à ladite résiliation, puisse être déféré à la Cour de céans.

3.                      Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable.

Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, ni d'allouer de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 10 juillet 2019

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.