TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 juin 2020  

Composition

M. Laurent Merz, président; M. André Jomini et M. Alex Dépraz, juges; M. Vincent Bichsel, greffier

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Département des infrastructures et des ressources humaines, Secrétariat général, à Lausanne   

Autorité concernée

 

Préposé au droit à l’information, à Lausanne

  

 

Objet

      Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décision du Secrétaire général du Département des infrastructures et des ressources humaines du 28 juin 2019 (étendue et modalités de la consultation de documents)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Par courrier électronique adressé le 9 mars 2017 au Secrétariat général du Département des infrastructures et des ressources humaines (SG-DIRH), A.________ (le recourant) a indiqué avoir été informé qu'un audit technique portant sur l'application ACTIS (application mise à disposition du public par l'administration cantonale relative à la saisie, au traitement et au suivi des demandes de permis de construire, ainsi qu'aux dossiers de construction) avait été réalisé à la fin de l'année 2015 et requis que lui soit communiquée copie du rapport d'audit en cause.

Par décision du 25 avril 2017, le SG-DIRH a refusé de transmettre au recourant l'intégralité de ce rapport (correspondant au support écrit d'une présentation orale comprenant des diapositives). Cette décision a été annulée, sur recours, par un arrêt GE.2017.0086 rendu le 9 janvier 2018 par la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, la cause étant renvoyée à l'autorité "pour qu'elle rende une nouvelle décision […] autorisant la consultation en fixant les modalités […] après caviardage des éléments mentionnés sous le considérant 2f, […] l'autorité intimée étant chargée d'organiser cette consultation dans ses locaux" (consid. 3).

Par décision du 16 février 2018, le SG-DIRH a invité le recourant à venir consulter le rapport d'audit concerné dans ses locaux et fixé les modalités d'une telle consultation, en référence à cet arrêt.

B.                     Par courrier électronique adressé le 13 juin 2019 au SG-DIRH, A.________ a requis que lui soit communiquée gratuitement copie de "tous les rapports, procès-verbaux, présentations et autres documents écrits, établis après le rapport intitulé « Audit - EDV ACTIS » du 29/01/2015 (mandaté à la société B.________ [recte: B.________] par l'Etat de Vaud), qui traitent des problématiques de sécurité ou de performance identifiés par le rapport précité, ainsi que des mesures prises pour y remédier", respectivement, à ce défaut, que lui soit indiqué "tout autre moyen par lequel [il] pourrai[t] consulter lesdits documents". Il s'est référé aux art. 8 ss de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).

Le 28 juin 2019, le SG-DIRH a rendu à ce propos une décision dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Nous vous informons, à titre liminaire, que le rapport « Audit - EDV ACTIS » établi par la société B.________, et plus particulièrement les diverses recommandations énumérées en page 69, a servi d'élément déclencheur à la prise de décision de remanier complètement ce logiciel ACTIS. Les diverses possibilités d'amélioration de cette application n'ont pas fait l'objet d'un traitement individuel. Il n'existe en outre aucun document en rapport avec un éventuel suivi périodique des évolutions. Il a juste été tenu compte de manière générale du contenu du rapport dans les travaux de développement d'ACTIS. Nous attirons enfin votre attention sur le fait que le rapport n'a pas trait à des questions touchant à la sécurité de l'application ACTIS. Seuls des éléments en lien avec sa performance ont été mis en lumière à cette occasion.

Nous avons pu identifier les documents qui traitent de questions liées à la performance du logiciel ACTIS et désignées par le rapport de la société B.________, à savoir diverses présentations du 4 mai 2015, 15 septembre 2015, 16 février 2016, 22 mars 2016, 30 juin 2016 et du 25 août 2016. Vous pouvez venir les consulter dans nos locaux.

Des parties de ces documents ont toutefois dû être caviardées:

-     La page 69 du rapport, qui contient la liste des recommandations, est reproduite dans certains de ces documents. Or, dans la mesure où la CDAP a considéré dans son arrêt du 9 janvier 2018 (réf. GE.2017.0086, consid. 2f) qu'il se justifiait de caviarder certains éléments sur cette page, nous avons également masqué les mêmes éléments dans les documents qui pourront être consultés;

-     Les noms des personnes figurant dans les documents ont également été caviardés, afin de protéger leur personnalité (cf. art. 16 al. 3 LInfo).

La consultation pourra s'effectuer conformément aux modalités suivantes:

1.   Vous disposerez de trois heures pour consulter les documents;

2.   La consultation aura lieu durant les heures d'ouverture au public, à savoir du lundi au vendredi, de 7h30 à 12h00 et de 13h30 à 17h00;

3.   Nous vous laissons le soin de contacter notre secrétariat afin de déterminer le jour et l'heure de la consultation;

4.   Vous aurez la possibilité de prendre des notes manuscrites. En revanche, toute photographie des documents ou autre moyen de reproduction ne sera pas autorisé; des mesures seront prises afin de nous assurer du respect de cette modalité. Une photocopieuse ne vous sera pas non plus mise à disposition afin de ne pas perturber la bonne marche du service."

C.                     a) A.________ a formé recours contre cette décision devant la CDAP par acte du 27 juillet 2019, prenant en substance les conclusions suivantes:

"2.   La décision rendue par l'intimé en date du 28 juin 2019 est annulée.

3.    L'intimé doit identifier les documents qui traitent de questions liées à la sécurité du logiciel ACTIS et désignées par le rapport de la société B.________.

4.    Principalement:

       Les documents identifiés ayant trait à la performance ou à la sécurité du logiciel ACTIS avec les codes informatiques et évaluations de charges caviardés (ci-après, les documents caviardés) sont transmis au recourant par courrier ou e-mail sans aucune restriction.

       Subsidiairement:

       Le recourant peut consulter les documents caviardés sans aucune restriction; le recourant obtiendra sur simple demande une copie des documents caviardés contre émolument (art. 17 al. 3 RLInfo [règlement d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003; BLV 170.21.1])."

Il a fait valoir que le rapport d'audit en cause évoquait également des "risques" respectivement des "erreurs silencieuses" et des "anomalies" qui représentaient un "problème de sécurité pour l'application ACTIS et ses utilisateurs", et requis que lui soient communiqués les documents portant sur de tels problèmes de sécurité. Il s'est en outre opposé aux "restrictions imposées à l'utilisation des renseignements obtenus", en lien avec l'interdiction qui lui était faite de photographier ou de reproduire de toute autre manière les documents consultés et l'absence de mise à disposition d'une photocopieuse, estimant que ces restrictions violaient le droit applicable respectivement l'interdiction de l'arbitraire. Il a enfin contesté le "caviardage systématique de toutes données personnelles" sur les documents en cause "puisque la transmission de noms propres ne constitu[ait] pas nécessairement une atteinte notable à la sphère privée"; précisant qu'il "acquies[çait] au caviardage des codes informatiques et évaluations de charges", il souhaitait en outre "voir précisé pour chaque partie de texte caviardé à laquelle des catégories […] elle appart[enait]".

b) Invité par le tribunal à indiquer s'il souhaitait que son recours soit transmis au Préposé au droit à l'information comme objet de sa compétence, en référence à la disposition de l'art. 21 LInfo, le recourant a refusé cette proposition par courrier du 9 août 2019.

c) L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans sa réponse du 5 septembre 2019, exposant en particulier ce qui suit:

"Contenu du rapport d'audit et sécurité de l'application ACTIS

     […]

     k)  Contrairement à l'avis du recourant, le rapport d'audit n'a pas trait à des questions touchant à la sécurité de l'application ACTIS. Seuls des éléments en lien avec sa performance ont été mis en lumière à cette occasion. […] S'il apparaît raisonnable de penser que certains aspects touchant la sécurité informatique et des principes régissant cette dernière […] ont été abordés dans le rapport d'audit, l'objectif de ce dernier n'était en aucun cas focalisé sur la sécurité au sens strict, mais abordait d'autres aspects tels que l'organisation, les processus, l'architecture, etc.

     l)   L'autorité intimée n'a par conséquent élaboré aucun document officiel traitant des questions de sécurité de l'application ACTIS sur la base du rapport d'audit. […]

     […]

Modalités de consultation

     o)  […] le législateur a voulu garantir une certaine marge d'appréciation aux autorités dans la fixation des modalités de consultation des documents officiels. Celles-ci sont libres de choisir la façon qu'elles jugent la plus adéquate pour permettre aux administrés de faire valoir leur droit à l'information.

     p)  En l'espèce, les modalités de consultation des documents litigieux […] fixées par l'autorité intimée dans sa décision du 28 juin 2019 […] sont conformes aux exigences posées par la LInfo. […] La LInfo […] n'oblige de surplus pas l'autorité intimée à mettre à disposition du recourant une photocopieuse.

     q)  Il convient également de rappeler à ce stade que le recourant, dans le dessein de discréditer l'Etat et ainsi de promouvoir son application « ******** », a pris pour habitude de publier systématiquement sur son site internet « ******** » des extraits des documents officiels relatifs au logiciel ACTIS et à l'abonnement InfoCamac qui lui sont remis par l'autorité intimée. Ces extraits sont sortis de leur contexte et ne constituent pas des informations fiables sur ce logiciel ou cet abonnement.

     […]

Caviardage

     s)  […] certains documents litigieux […] reproduisent la page 69 du rapport d'audit. […] Plusieurs informations sur cette page ont été caviardées, car, comme l'a justement constaté la CDAP au consid. 2f de son arrêt du 9 janvier 2018 […], elles relèvent de la sphère privée de tiers ou concernent des informations purement internes à l'administration (cf. art. 9 al. 2 et 16 al. 3 LInfo). Il est donc légitime que ces mêmes informations soient à leur tour cachée dans les documents litigieux […].

     t)   Les documents litigieux font […] mention de plusieurs collaborateurs de l'Etat qui travaillent de près ou de loin sur le projet ACTIS. Afin de protéger la personnalité et la sphère privée de ces derniers (cf. art. 16 al. 3 let. a LInfo), l'autorité intimée est dès lors tenue d'effacer leurs noms ou leurs initiales, à l'instar de ce qu'elle a fait dans le rapport d'audit. A noter que, hormis les informations mentionnées à la lettre s) des présentes déterminations, les données caviardées dans les documents litigieux ne concernent que les noms ou les initiales des collaborateurs."

d) Le recourant a maintenu les conclusions de son recours dans sa réplique du 27 septembre 2019. En lien avec sa demande en tant qu'elle portait sur les documents traitant de questions liées à la sécurité du logiciel ACTIS, il a notamment relevé qu'étaient concernés les documents établis "après" le rapport d'audit - et non seulement "sur la base" de ce rapport. Quant aux restrictions à l'utilisation des renseignements qui lui étaient imposées, il a en substance fait valoir que la charge de travail pour l'autorité intimée serait moindre si une copie des documents en cause lui était directement remise, de sorte que l'autorité intimée devait opter pour cette solution. Il a relevé pour le reste que les motifs de sa demande ou encore l'usage qu'il faisait des documents étaient sans incidence sur l'application de la LInfo. Il s'est enfin "oppos[é] avec force au caviardage des noms de collaborateurs de l'Etat", l'autorité intimée n'ayant aucunement établi que la communication de ces noms entraînerait une atteinte notable à la sphère privée des personnes concernées. Par écriture du 29 septembre 2019, le recourant a modifié le ch. 3 des conclusions de son recours en ce sens que "l'intimé d[evait] identifier les rapports procès-verbaux, présentations et autres documents écrits établis après le 29 janvier 2015 et qui trait[ai]ent des problématiques de sécurité ou de performance du logiciel ACTIS abordées par le rapport d'audit".

L'autorité intimée a maintenu ses conclusions dans le sens d'un rejet du recours dans sa duplique du 30 octobre 2019. Elle s'est opposée à la modification des conclusions du recours, soutenant que le recourant cherchait en réalité à les augmenter; à supposer que cette modification soit acceptée, la nouvelle demande devrait à son sens dans tous les cas être rejetée "dans la mesure où elle s'avérerait désormais trop générale".

Par écriture du 22 novembre 2019, le recourant a fait valoir, en particulier, que la modification de ses conclusions visait uniquement à préciser et clarifier sa demande et contesté que cette dernière serait insuffisamment précise. Il s'est encore spontanément adressé au tribunal le 28 janvier 2020 afin d'attirer son attention sur la teneur d'un courrier électronique qui lui avait été adressé le même jour par l'autorité intimée en lien avec les modalités de consultation de documents dans le cadre d'une autre demande (ayant fait l'objet de l'arrêt GE.2019.0010 rendu le 4 octobre 2019 par la cour de céans) - modalités en substance similaires à celles contestées dans le cadre du présent litige. Il a prié le tribunal "de considérer une mention de tous les détails d'application nécessaires à l'autorité intimée pour sa  mise en œuvre fidèle de la décision attaquée, par exemple en lien avec les délais d'exécution et les modalités de consultation des documents demandés (en précisant les aspects de la décision qui sont de portée générale et donc applicables à toutes les futures affaires)".

e) Par avis du 21 février 2020, le juge en charge de l'instruction de la cause a relevé que, s'agissant de la question des modalités d'accès à des documents officiels, il apparaissait opportun d'interpeller le Préposé au droit à l'information. Il a en conséquence invité ce dernier à participer à la procédure en qualité d'autorité concernée et à répondre à différentes questions à ce propos.

 Par écriture du 6 mars 2020, le Préposé au droit à l'information a en substance répondu comme il suit aux questions qui lui étaient posées:

"Le Préposé au droit à l'information a-t-il édicté des recommandations au sujet de la possibilité d'obtenir une photocopie (ou une copie au format pdf) de documents pouvant être consultés dans les locaux de l'administration, respectivement au sujet de la possibilité de photographier ou reproduire de toute autre manière de tels documents? Non, notre Autorité n'a pas édicté de recommandations de ce type. Toutefois, elle admet largement, depuis 2013, que si une entité refuse de remettre une copie d'un document, la personne concernée est libre d'en prendre une photographie ou de faire usage d'un scanner. […]

La longueur du document ou son contenu (texte, données graphiques, etc.), ainsi que le temps de consultation autorisé sont-ils des critères déterminants, à propos du droit d'obtenir ou non des copies? Sur ce point, dès lors qu'elle est saisie, notre Autorité fait application des règles générales qui suivent:

-      en droit fédéral, selon l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans - RS 152.3), toute personne « peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie ». A cet égard, le Message du Conseil fédéral (FF 2003 1845) explique que « les documents officiels doivent en principe être mis à disposition sous la forme désirée, pour autant que l'autorité requise en dispose ».

-      en droit cantonal, dans son exposé des motifs portant sur la loi topique (BGC 2002, p. 2652), le Conseil d'Etat indique que l'art. 13 LInfo consiste en une disposition qui précise comment les citoyens peuvent avoir accès aux documents officiels qu'ils souhaitent consulter. « Les autorités doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier laquelle des deux alternatives (consultation sur place ou obtention d'une copie) leur permet une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du dossier ».

-      en d'autres termes, une fois le principe de la transmission du document officiel admis par l'autorité compétente, celle-ci doit faire application du principe de l'économie de procédure. La non-transmission d'une copie doit se fonder sur un élément objectif. On peut ici penser aux cas où la demande d'accès porte sur un dossier comportant de très nombreuses pièces ou des plans volumineux. A contrario, la plupart des documents sont aujourd'hui scannés, de sorte qu'une transmission par voie informatique constituera le plus souvent le moyen de transmission le plus économe.

Sur la base de ce qui précède, c'est donc en fonction de la nature des documents demandés, de leur volume et de leur mode de stockage que l'autorité compétente devra apprécier la manière la plus économe de transmettre l'information en question.

A cet égard, il faut insister sur le fait que la possibilité de consulter un document de l'administration implique le droit d'utiliser cette information, dans les limites fixées par l'ordre juridique (normes pénales, droit d'auteur, par exemple). […] En conclusion, le mode de transmission de l'information ne doit pas servir à limiter son utilisation, en dehors des normes légales existantes."  

Invitée à se déterminer, l'autorité intimée a relevé par écriture du 18 mars 2020 qu'aucune recommandation concernant les modalités de consultation des documents officiels n'avait été établie par le Préposé au droit à l'information et s'est dite surprise que ce dernier ait donné dans son avis "l'impression de juger l'affaire"; rappelant en outre qu'une voie de recours était ouverte auprès de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information et que le recourant avait refusé de porter le litige devant cette autorité (cf. let. C/b supra), elle a estimé que, dans ces conditions, "il ne devrait plus être tenu compte à ce stade de la position du Préposé [au droit] à l'information".

Egalement invité à se déterminer, le recourant a en substance fait valoir par écriture du 11 mai 2020 qu'il n'y avait aucun motif de s'écarter de la position du Préposé au droit à l'information (laquelle rejoignait la sienne propre telle qu'il l'avait développée dans ses écritures), que l'écriture de ce dernier répondait parfaitement aux questions qui lui étaient posées et que l'autorité intimée n'avait apporté "aucun élément contradictoire".

D.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Déposé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; concernant la modification du ch. 3 de ses conclusions par le recourant en cours de procédure, cf. consid. 2 infra), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Dans sa demande du 13 juin 2019, le recourant a requis l'accès à tous les documents écrits établis après le rapport "Audit - EDV ACTIS" et traitant des problématiques de sécurité ou de performance "identifiées" par ce rapport (cf. let. B supra); implicitement, le recourant s'est ainsi référé aux documents établis à la suite et sur la base du rapport en cause, après que les problématiques en cause ont été identifiées dans ce rapport. C'est sur cette demande qu'a statué l'autorité intimée en rendant la décision attaquée; elle a notamment relevé à ce propos que le rapport "Audit - EDV ACTIS" n'avait pas trait à des questions touchant à la sécurité de l'application ACTIS, avant de préciser dans sa réponse au recours que l'objectif de ce rapport n'était pas focalisé sur la sécurité au sens strict et qu'elle n'avait dès lors élaboré aucun document officiel traitant des questions de sécurité sur cette base (cf. let. C/c supra).

Le recourant a modifié le ch. 3 ses conclusions dans son écriture du 29 septembre 2019 en ce sens en substance qu'il souhaite désormais avoir accès à tous les documents écrits établis postérieurement au rapport "Audit - EDV ACTIS" et qui traitent de problématiques de sécurité ou de performance du logiciel ACTIS "abordées" par ce rapport. Cette nouvelle conclusion, qui supposerait au demeurant en premier lieu que soient précisément identifiées les problématiques de sécurité qui sont réputées avoir été "abordées" dans le rapport en cause - question qui pourrait prêter à interprétation, le recourant semblant considérer que la simple mention de "risques", "erreurs silencieuses" ou autres "anomalies" serait suffisante dans ce cadre -, échappe à l'objet de la contestation tel que circonscrit par la décision attaquée et, partant, à l'objet du litige; elles sont en conséquence irrecevables (cf. art. 79 al. 2, 1ère phrase, LPA-VD; concernant les notions d'objet de la contestation et d'objet du litige, cf. TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1 et les références).

Pour le reste, le tribunal a pu se convaincre, en parcourant le rapport "Audit - EDV ACTIS", que ce document ne portait pas directement sur des questions de sécurité de l'application concernée, comme le relève l'autorité intimée. Dans ces conditions, aucun élément ne permet de remettre en cause les affirmations de cette dernière selon lesquelles aucun document officiel traitant de problématiques de sécurité qui auraient été "identifiées" dans ce rapport n'a été établi sur cette base. La conclusion (initiale) du recourant tendant à ce que l'autorité intimée identifie de tels documents (ch. 3), à supposer qu'elle conserve un objet dans ce contexte - l'autorité intimée ayant en définitive fait droit à cette conclusion en indiquant que les documents en cause n'existaient pas -, devrait en conséquence dans tous les cas être rejetée.

3.                      Cela étant, l'autorité intimée a identifié six documents écrits traitant de problématiques liées à la performance du logiciel ACTIS et désignées par le rapport "Audit - EDV ACTIS", savoir les "présentations" des 4 mai 2015, 15 septembre 2015, 16 février 2016, 22 mars 2016, 30 juin 2016 et 25 août 2016. Elle estime que certaines parties de ces documents doivent toutefois être masquées (caviardées), notamment les noms et initiales des collaborateurs de l'Etat travaillant "de près ou de loin" sur le projet ACTIS.

Le recourant conteste le caviardage systématique des noms des collaborateurs de l'Etat, l'autorité intimée n'ayant aucunement établi que la transmission de ces noms occasionnerait une atteinte notable à la sphère privée des personnes concernées.

a)  Selon son art. 1 al. 1, la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique. Cette loi pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes qui y sont soumis sont accessibles au public (al. 1); les cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17) sont réservés (al. 2).

b) Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). A titre d'intérêt privé prépondérant, est notamment prévue dans ce cadre la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (al. 3 let. a). Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al. 4); elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'art. 31 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) ou pour faire valoir les droits prévus aux art. 32 et suivants de cette même loi (al. 5). D'une façon générale, l'art. 17 LInfo prévoit en outre que le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 LInfo ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1); l'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).  

En lien avec la disposition de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le recourant se réfère à l'Exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur l'information dont il résulte en particulier ce qui suit (BGC septembre-octobre 2002, p. 2658):

"Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idée, la transmission d'un document contenant des noms de personne n'est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l'objet d'une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable ou incluant la description du comportement d'une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 […]."

c) Les al. 4 et 5 de l'art. 16 LInfo ont été modifié respectivement introduit en même temps qu'a été adoptée la LPrD. Selon son art. 3, cette dernière loi s'applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales (al. 1). S'agissant de la communication de données personnelles - soit de toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (art. 4 ch. 1 LPrD) -, l'art. 15 LPrD prévoit en particulier ce qui suit:

Art. 15       Communication

1 Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:

a.   une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b.   le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c.   le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d.   la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;

e.   la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f.    le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; […].

2 L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.

[…]

En lien avec la modification de la LInfo (ch. 5), il résulte notamment ce qui suit de l'EMPL sur la protection des données personnelles (mars 2007, tiré à part n° 411, p. 53):

"L'article 16 LInfo est également modifié afin de permettre une coordination entre le projet de loi et la LInfo, dans les cas où des documents publics contiennent des données personnelles. Ces dernières doivent en effet être rendues anonymes avant la transmission des documents officiels concernés. Si l'anonymisation n'est pas possible, la communication doit être faite conformément à l'article 14 du projet de loi sur la protection des données [correspondant à l'art. 15 LPrD]. […]"

Depuis l'entrée en vigueur de la LPrD (et des modifications de la LInfo en découlant), il convient ainsi d'appliquer le principe selon lequel les documents officiels contenant des données personnelles doivent être rendus anonymes avant que des tiers ne puissent y avoir accès, sous réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD. Le fait que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, seule une atteinte "notable" constitue un intérêt privé prépondérant justifiant qu'une information ne soit pas transmise n'y change rien, pas davantage que la teneur de l'EMPL sur l'information rappelée ci-dessus selon laquelle la transmission d'un document contenant des noms de personne n'est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée au sens de cette disposition; s'agissant des données personnelles, la LPrD constitue en effet une loi spéciale par rapport à la LInfo, qui doit dès lors céder le pas à la LPrD, ce d’autant plus que la LPrD est postérieure à la LInfo (CDAP GE.2010.0030 du 21 juin 2010 consid. 5b; cf. ég. GE.2018.0245 du 31 janvier 2019 consid. 2c, confirmé par TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019). 

d) En l'espèce, les noms des collaborateurs de l'Etat de Vaud mentionnés dans les six documents répondant à la demande du recourant identifiés par l'autorité intimée constituent à l'évidence des données personnelles au sens de l'art. 4 ch. 1 LPrD
- s'agissant d'informations qui se rapportent à des personnes identifiées, en lien avec la part que ces dernières ont prise au projet de remaniement complet du logiciel ACTIS; ces documents doivent en conséquence en principe être rendus anonymes avant toute transmission à un tiers, sous réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD (applicable par renvoi de l'art. 15 al. 2 LPrD). Il en va de même des initiales des collaborateurs de l'Etat de Vaud mentionnées dans ces mêmes documents, qui peuvent permettre d'identifier les personnes concernées.

Cela étant, il apparaît d'emblée que la seule hypothèse susceptible d'entrer en ligne de compte dans les circonstances du cas d'espèce concerne la situation dans laquelle le requérant peut justifier d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD). L'appréciation de la situation sous cet angle implique une pesée des intérêts - qui découle au demeurant également directement du fait qu'il ne peut être porté atteinte à la sphère privée et aux données personnelles, qui sont protégées par l'art. 13 al. 1 et al. 2 Cst., qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée des intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité (cf. TF 1C_136/2019 précité, consid. 2.4). Il s'impose de constater dans ce cadre que le recourant ne se prévaut d'aucun intérêt spécifique - dont il conviendrait d'examiner s'il devrait être qualifié de prépondérant - à la communication des noms des personnes concernées, pas même indirectement. Dans ce contexte, l'intérêt général à l'information du requérant ne saurait à l'évidence en tant que tel l'emporter sur l'intérêt à la protection des données du tiers concerné, sauf à vider de toute portée l'art. 15 al. 1 let. c LPrD - à tout le moins lorsque cette disposition est appliquée par renvoi de l'art. 15 al. 2 LPrD -, ce qui ne correspondrait manifestement pas à la volonté du législateur. Dans ces conditions et faute de toute autre indication de la part du recourant, l'autorité intimée pouvait considérer que l'intérêt de ce dernier à la communication des noms et initiales des collaborateurs de l'Etat en cause ne l'emportait pas sur celui des personnes concernées à protéger leurs données personnelles (cf. TF 1C_136/2019 précité, consid. 2.5). Il sera encore relevé, à toutes fins utiles, que la loi n'impose pas de demander systématiquement l'autorisation des personnes concernées, l'autorité ne devant le faire, selon l'art. 16 al. 4 LInfo, que lorsqu'elle envisage une transmission de leurs données personnelles non anonymisées (TF 1C_136/2019 précité, consid. 2.4 in fine).

4.                      Le recourant conteste également les modalités de consultation qui lui sont imposées. Il se plaint d'une violation de l'art. 13 LInfo, qui exigerait de l'autorité intimée qu'elle opte pour la solution offrant pour elle une charge de travail minimum, à savoir en l'espèce la transmission d'une copie des documents par courrier postal ou électronique; il se réfère à l'avis du Préposé au droit à l'information du 6 mars 2020. 

a)  Aux termes de l'art. 13 al. 1 LInfo, "la consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie" (cf. ég. art. 11 al. 2 let. c LInfo, dont il résulte que l'autorité peut percevoir un émolument lorsqu'une copie est demandée). Le législateur cantonal n'a pas conféré à la personne requérante le droit de choisir entre ces différentes modalités. Il appartient en principe à l'administration de décider comment elle organise la consultation. On peut notamment le déduire de l'EMPL sur l'information précité, dont il résulte en particulier que "les autorités doivent […] évaluer pour chaque demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise à disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent" (p. 2652 ad art. 13).

Le droit cantonal vaudois ne connaît pas de règle correspondant à l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3). Selon cette disposition, l'intéressé "peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie". L'art. 5 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration (OTrans; RS 152.31) précise à ce propos que, "à la requête du demandeur, l'autorité lui remet une copie du document, sous réserve des restrictions liées à sa conservation". Ainsi, le document doit être copié, pour être remis à l'intéressé, quand cette opération ne risque pas de l'endommager. On peut relever que, dans son Message du 12 février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration (FF 2003 1807), le Conseil fédéral indique que l'information sera normalement fournie sans forme particulière (communication orale, message électronique, télécopie, etc.) mais que, pour des raisons d’économie, il serait souhaitable que l’administration traite le plus grand nombre de demandes possible par voie électronique (pp. 1844 ss). Cela étant, les règles de la LTrans ne s'appliquent pas à une administration cantonale (cf. art. 2 LTrans; il existe une exception pour les informations sur l'environnement, compte tenu de la réglementation spéciale des art. 10e ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement - LPE; RS 814.01 - qui prévoit l'application par analogie de la LTrans [art. 10g al. 4 LPE], exception qui n'entre toutefois pas en considération en l'espèce dès lors que les documents à consulter ne concernent pas la protection de l'environnement). Celui qui demande des informations à un service de l'administration vaudoise ne peut donc pas se prévaloir directement des art. 6 al. 2 LTrans et 5 al. 1 OTrans s'agissant des modalités de consultation.

b)  Selon la jurisprudence, les parties à une procédure (pénale, civile, administrative) peuvent déduire du droit d'être entendu garanti par la Constitution fédérale (art. 29 al. 2 Cst.) le droit d'obtenir ou de faire des photocopies des pièces au dossier pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration (cf. ATF 122 I 109 consid. 2b, ATF 117 Ia 424 consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3a). Cette garantie ne s'applique en principe pas en dehors d'une procédure judiciaire ou administrative; la transmission d'informations à une personne qui en fait la demande sur la base de la LInfo, qui se distingue de la transmission de pièces du dossier aux parties à une procédure, n'est ainsi pas soumise aux exigences de l'art. 29 al. 2 Cst.

Dans un arrêt 1P.601/2003 du 26 novembre 2003 (consid. 2.4) auquel le recourant se réfère (de même que le Préposé au droit à l'information), le Tribunal fédéral a fait application de la jurisprudence rappelée ci-dessus en lien avec la demande d'une personne exerçant ses droit politiques dans le canton de Genève tendant à la consultation des comptes de partis politiques, en application de la loi genevoise du 15 octobre 1982 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RS/GE A 5 05). Le recourant ne peut déduire de cet arrêt, qui porte sur la portée de dispositions relatives à l'exercice des droits politiques - au surplus selon la réglementation applicable dans un autre canton -, un droit à la remise d'une copie par l'administration vaudoise en application de la LInfo.  

c)  Selon sa prise de position dans la présente affaire (cf. let. C/e supra), le Préposé au droit à l'information estime en substance que, dans le cadre de la LInfo, les modalités de consultation les plus expédientes doivent être privilégiées. Dans ce cadre, la plupart des documents étant désormais scannés, une transmission par voie informatique constitue le plus souvent le moyen de transmission le plus économe; quoi qu'il en soit, la non-transmission d'une copie doit se fonder sur un élément objectif (nombre élevé de pièces ou plans volumineux, par exemple). Il s'inspire notamment des normes précitées du droit fédéral (sans pour autant affirmer qu'elles seraient directement applicables).

Le statut du Préposé cantonal à la protection des données et à l'information (actuellement: Autorité de protection des données et de droit à l'information) est défini dans la LPrD. Il est désigné par le Conseil d'Etat et exerce son activité de manière indépendante (art. 34 al. 1 et 35 al. 1 LPrD). Dans le domaine de la LInfo, le Préposé est notamment chargé "d'informer, d'office ou à la demande de particuliers ou d'entités, des modalités d'accès à des documents officiels" (art. 27a let. b LInfo). Sa prise de position du 6 mars 2020 est, précisément, une information sur les modalités d'accès ou de consultation des documents officiels. Cette information, basée sur son expérience, n'a pas la même portée juridique qu'une décision qu'il peut rendre en tant qu'autorité de recours (cf. art. 21 et 27a let. a LInfo); ce n'est en particulier pas une directive ni une instruction impérative aux services de l'administration. Néanmoins, le Tribunal cantonal doit tenir compte de l'avis ou de la pratique d'une autorité indépendante spécialisée, quoi que semble en penser l'autorité intimée dans sa dernière écriture du 18 mars 2020.

d) Cela étant, il convient de tenir compte des circonstances particulières prévalant actuellement - mais pas encore à la date à laquelle la décision attaquée a été rendue - qui ont amené le Conseil d'Etat à prononcer l'état de nécessité (cf. arrêté du 18 mars 2020 d'application de l'ordonnance fédérale 2 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus [COVID-19] et sur les mesures de protection de la population et de soutien aux entreprises face à la propagation du coronavirus [COVID-19]). L'administration cantonale a activé ses plans de continuité (généralisation du télétravail) et les prestations des services ont dû être organisées en respectant les mesures sanitaires. Les services préparent un retour à la normale, conjugué aux indispensables mesures de protection sanitaire tant pour le personnel que pour la clientèle (cf. La Gazette, média de la fonction publique vaudoise, "Les services de l'Etat: continuité assurée", article publié le 15 mai 2020). Il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail dans le cadre de la présente procédure ce qu'implique concrètement l'état de nécessité dans l'organisation actuelle du travail du SG-DIRH. Il faut en revanche constater que toute mesure permettant d'éviter qu'un administré ou bénéficiaire d'une prestation étatique soit tenu de se rendre dans les bureaux de l'administration et d'y passer quelques heures constitue en l'état une mesure de précaution qui s'impose, quand la présence personnelle de l'intéressé n'est pas indispensable. Cette nouvelle situation sanitaire justifie que certaines pratiques soient adaptées.

La règle de l'art. 13 al. 1 LInfo, qui en temps ordinaire laisse un large pouvoir d'appréciation à l'autorité pour définir les modalités de consultation d'un document, doit en conséquence être interprétée en ce sens que, provisoirement à tout le moins, l'envoi d'une copie par courrier postal ou électronique doit être privilégié, sauf si des motifs objectifs importants imposent la présence physique de l'intéressé dans les locaux de l'administration pour la consultation. De tels motifs n'existent à l'évidence pas dans le cas particulier; la crainte de l'autorité intimée liée à l'usage que pourrait faire le recourant des documents concernés (cf. let. q de sa réponse au recours, reproduite sous let. C/c supra) ne saurait être considérée comme déterminante dans ce cadre, le droit d'accès comportant en tant que tel un risque de divulgation des renseignements obtenus que les modalités de consultation imposées par la décision attaquée ne sont pas aptes à empêcher - dès lors que l'intéressé aurait eu la possibilité de prendre des notes manuscrites. Par ailleurs, il apparaît que l'envoi de la centaine de pages (106) que totalisent les six documents concernés, photocopiées ou scannées, ne constitue pas une charge de travail considérable, à tout le moins pas dans une mesure telle qu'il se justifierait que le recourant vienne consulter ces documents dans les locaux de l'administration nonobstant les remarques qui précèdent en lien avec la situation sanitaire. L'autorité intimée pourra le cas échéant percevoir un émolument, aux conditions des art. 11 LInfo et 17 RLInfo. Cette solution correspond en outre aux recommandations du Préposé au droit à l'information. Dans les conditions actuelles, les conclusions du recourant tendant à ce que les documents concernés lui soient transmis "par courrier ou e-mail" (au format PDF) sont par conséquent bien fondées. 

5.                      Il s'ensuit que le recours doit être partiellement admis dans la mesure où il est recevable, la décision attaquée étant réformée en ce sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou électronique, d'une copie des six documents répondant à la demande du recourant identifiés par l'autorité intimée.

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Le recourant ayant agi sans l'aide d'un mandataire, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision rendue le 28 juin 2019 par le Secrétaire général du Département des infrastructures et des ressources humaines est réformée en ce sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou électronique, d'une copie des six documents répondant à la demande du recourant.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 3 juin 2020

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.