TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 11 novembre 2019

Composition

M. Stéphane Parrone, président; Mme Imogen Billotte et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

 

A.________ à ********.

  

Autorité intimée

 

Tribunal cantonal, Cour administrative, à Lausanne.    

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décision du Tribunal cantonal du 9 juillet 2019 refusant son inscription au registre cantonal des avocats stagiaires

 

Vu les faits suivants:

A.                     Né en 1967, A.________, de nationalité belge, est titulaire d’une licence en droit que lui a délivrée l’Université ******** en 1991, d’une licence en droit international et européen, délivrée par cette même université en 1992, ainsi que d’un doctorat en droit obtenu auprès de l’Institut ********, en 2007.

B.                     A.________ a travaillé en qualité de juriste au sein de la Commission européenne, à Bruxelles, puis comme chercheur et enseignant dans différentes universités; il a en outre fait partie des cadres de la Fondation ********, à Lausanne, dont il a été le vice-directeur de 2012 à 2016. En février 2017, il a rejoint le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM), à Berne, où il a travaillé jusqu’en janvier 2018 en qualité de conseiller spécialisé et juriste. De mai à septembre 2018, il a travaillé comme greffier au sein du Tribunal administratif fédéral (TAF), à Saint-Gall; il était rattaché à la Cour VI (qui depuis 2017 traite les recours en matière d’asile).

C.                     Le 13 mars 2019, A.________ a requis auprès du Tribunal cantonal la reconnaissance de son diplôme en Suisse, afin de pouvoir être inscrit au registre cantonal des avocats stagiaires. Le 21 mars 2019, le Président du Tribunal cantonal l’a informé de ce qu’il allait au préalable consulter l’Université de Lausanne (UNIL) sur l’équivalence des titres obtenus. La Commission des équivalences de l’UNIL s’est déterminée le 31 mai 2019. Aux termes de son préavis, en substance, les diplômes obtenus par l’intéressé n’incluent pas d’études de droit suisse et ne sont dès lors pas assimilables à une licence, à un Bachelor ou à un Master en droit suisse. A la majorité de ses membres toutefois, dite commission a préavisé favorablement son admission au stage d’avocat, en raison de sa riche expérience professionnelle dans le domaine juridique, déroulée sur plusieurs années en Suisse. Par décision du 9 juillet 2019, la Cour administrative du Tribunal cantonal a fait sien le préavis de l’UNIL s’agissant de l’équivalence des diplômes obtenus par A.________; elle s’en est en revanche écartée s’agissant de l’expérience professionnelle de l’intéressé, estimant que ses connaissances du droit suisse étaient insuffisantes pour qu’il puisse être inscrit au registre cantonal des avocats stagiaires.

D.                     Par acte du 9 août 2019, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision; il a pris les conclusions suivantes:

«(…)

A titre principal

1.           Annuler la décision rendue le 9 juillet 2019 par le Tribunal cantonal du Canton de Vaud.

2.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________ et de son expérience professionnelle académique et pratique est équivalente à un Master de droit suisse.

3.           Statuer que M. A.________ remplit dès lors les conditions de formation requises par l'article 7 de la LLCA et les articles 21, par. 1 et 32, par. 1, a) de la LPAv pour être admis au stage et aux examens d'avocat du canton de Vaud.

A titre subsidiaire

4.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________ et de son expérience professionnelle académique et pratique est équivalente à un Bachelor en droit suisse.

5.           Statuer que M. A.________ remplit dès lors les conditions de formation requises par l'article 7 de la LLCA et les articles 21, par. 1 de la LPAv pour être admis au stage d'avocat du canton de Vaud.

6.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________ et de son expérience professionnelle académique et pratique est partiellement équivalente à un Master en droit suisse et préciser quelle formation complémentaire est requise pour qu'elle soit jugée équivalente à un Master en droit suisse en vue d'être admis aux examens d'avocat.

Plus subsidiairement

7.           Statuer que l'ensemble de la formation de M. A.________ et de son expérience professionnelle académique et pratique est partiellement équivalente à un Bachelor en droit suisse et préciser quelle formation complémentaire est requise pour qu'elle soit jugée équivalente à un Bachelor.

8.           Préciser dans ce cas quelle formation complémentaire est requise pour qu'elle soit jugée équivalente à un Master en droit suisse en vue d'être admis aux examens d'avocat.»

Dans sa réponse, la Cour administrative du Tribunal cantonal propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminé en dernier lieu; il maintient ses conclusions.

E.                     Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) Aux termes de l’art. 65 de la loi cantonale du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat (LPAv; BLV 177.11), les décisions rendues en application de la présente loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal (al. 1). Le  recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure administrative (al. 2).

b) Interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi, le présent recours est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2.                      Le litige a exclusivement trait dans le cas d’espèce aux qualifications du recourant lui permettant ou non d’exiger son inscription au registre des avocats-stagiaires, son admission au stage et aux examens d’avocat. Les parties sont divisées à cet égard sur l’équivalence des diplômes obtenus par le recourant à l’Université catholique de Louvain.

En substance, le recourant soutient, à titre principal, que le Bachelor en droit obtenu à ********, dès lors qu'il a été délivré par une université d'un pays au bénéfice d'une reconnaissance mutuelle des diplômes, doit être considéré comme équivalent à un Bachelor universitaire en droit suisse, au vu de la durée du cursus et des matières enseignées. Il fait valoir à titre subsidiaire que sa pratique professionnelle attesterait de ses connaissances en droit suisse.

L'autorité intimée a en revanche considéré que, pour être équivalent à un Bachelor en droit suisse, le titre étranger devait également comprendre l'enseignement du droit suisse, ce qui n’est pas le cas du Bachelor obtenu par le recourant. Elle objecte en outre aux conclusions du recourant le fait que son expérience professionnelle, tout en étant digne d’intérêt, demeure insuffisante.

3.                      Le recourant revient tout d’abord sur l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes, entré en vigueur le 1er juin 2002 (ALCP; RS 0.142.112.681). Il fait valoir à cet égard que le diplôme qui lui a été délivré par l’Université ******** doit être considéré au regard de la jurisprudence de Cour de justice de l'Union européenne (ci-après: la Cour de justice ou la CJCE), à laquelle la Suisse serait liée, vu l’art. 16 al. 2 ALCP, comme équivalant à un Bachelor universitaire en droit suisse.

a) L'ALCP a notamment pour objectif d'accorder aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et de la Suisse un droit d'entrée, de séjour, d'accès à une activité économique salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP). Selon l'art. 2 ALCP, "[l]es ressortissants d’une partie contractante qui séjournent légalement sur le territoire d’une autre partie contractante ne sont pas, dans l’application et conformément aux dispositions des annexes I, II et III de cet accord, discriminés en raison de leur nationalité". Ce principe de non-discrimination garantit ainsi aux ressortissants de la Suisse et des Etats membres de l'Union européenne le droit, en application de l'Accord, de ne pas être placés dans une position moins favorable que les ressortissants de l'Etat qui applique l'Accord (cf. FF 1999 5440, 5617; ATAF B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.2). La jurisprudence de la Cour de justice considère les restrictions indistinctement applicables comme compatibles avec le traité lorsqu'elles remplissent quatre conditions: elles doivent s'appliquer de manière non discriminatoire, se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt général, être propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre. En outre, de telles mesures ne constituent pas des entraves si elles n'ont pas pour objet de conditionner l'accès au marché du travail (ATF 140 II 141 consid. 7.2.2 p. 153s. et les références citées).

En vertu de l'art. 9 ALCP, les parties contractantes prennent les mesures nécessaires, conformément à l'annexe III intitulée "Reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles (Diplômes, certificats et autres titres)", afin de faciliter aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et de la Suisse l'accès aux activités salariées et indépendantes et leur exercice, ainsi que la prestation de services. Aux termes du ch. 1 du préambule de l'annexe III, les parties contractantes conviennent d'appliquer entre elles, dans le domaine de la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, les actes juridiques et communications de l’Union européenne (UE) auxquels il est fait référence à la section A de la présente annexe, conformément au champ d’application de l’Accord. Selon le ch. 2 du préambule de l'annexe III, sauf disposition contraire, le terme "Etat(s) membre(s)" figurant dans les actes auxquels il est fait référence à la section A de la présente annexe est considéré s'appliquer à la Suisse, en plus des Etats couverts par les actes juridiques de l'Union européenne en question.

Le texte de l’annexe III de l’ALCP a été modifié par la "Décision n° 2/2011 du 30 septembre 2011 du Comité mixte UE-Suisse institué par l’article 14 de l’accord en ce qui concerne le remplacement de l’annexe III (reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles)" (RO 2011 4859; ci-après: Décision n° 2/2011). Cette modification est appliquée provisoirement à partir du 1er novembre 2011 (art. 4 Décision n° 2/2011). Dans sa nouvelle teneur, l'annexe III renvoie notamment à la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO L 255 du 30.9.2005, p. 22). Cette directive remplace en particulier les directives 89/48/CEE, 92/51/CEE et 1999/42/CE (cf. Astrid Epiney/Robert Mosters/Sarah Progin-Theuerkauf, Droit européen II - Les libertés fondamentales de l'Union européenne, Berne 2010, p. 179).

b) L'ALCP et les directives communautaires concernent exclusivement la reconnaissance professionnelle, soit celle nécessaire à l'exercice d'une profession ou à son accès (cf. ATF 136 II 470 consid. 4.2 p. 483; ATAF B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.3). La directive 2005/36/CE (ci-après: la directive) s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre, y compris les membres des professions libérales, voulant exercer une profession réglementée dans un Etat membre autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles, soit à titre indépendant, soit à titre salarié (art. 2 ch. 1 de la directive). Il convient d'opérer une distinction entre les activités professionnelles soumises à autorisation (dénommées "professions réglementées" en droit communautaire) et celles qui ne sont pas subordonnées à des dispositions légales quant à leurs conditions d'accès ou d'exercice. Dans cette dernière hypothèse, la question de la reconnaissance des diplômes ne se pose pas puisque l'accès ou l'exercice de l'activité professionnelle est libre; c'est en effet uniquement l'employeur, voire le marché, qui décide si les qualifications professionnelles sont suffisantes pour l'exercice d'un travail défini (cf. ATAF B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.3 et les références citées). Une profession doit être considérée comme réglementée lorsqu'il s'agit d'une activité ou d'un ensemble d'activités professionnelles dont l'accès, l'exercice ou une des modalités d'exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées; l'utilisation d'un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment une modalité d'exercice (art. 3 ch. 1 let. a de la directive; ATAF B-6467/2012 du 27 juin 2013 consid. 2.3).

c) L'activité d'avocat stagiaire ne figure pas expressément dans la liste des professions/activités réglementées en Suisse publiée sur Internet par le SEFRI (cf. http://www.sbfi.admin.ch). La Cour de justice distingue à cet égard la situation de l'avocat de celle de l'avocat stagiaire (arrêt de la CJCE du 13 novembre 2003, Morgenbesser, C-313/01, Recueil de jurisprudence [Rec.] p. I-13467; arrêt de la CJCE du 22 décembre 2010, Koller, C-118/09). De l'arrêt Koller précité, il ressort que la profession d'avocat est considérée comme "réglementée", au sens du droit européen. Cela n'empêche toutefois pas l'Etat membre d'accueil de soumettre une personne exerçant la profession d'avocat dans un autre Etat membre à une épreuve d'aptitude (arrêt Koller, point 39). La formation de stagiaire, permettant d'accéder à la profession d'avocat, n'est en revanche pas réglementée au sens du droit européen (arrêt Morgenbesser, point 52; arrêt Koller, point 25). La question de savoir si le stage d'avocat doit être considéré comme une profession réglementée en vertu de l'ALCP peut demeurer indécise, la jurisprudence européenne considérant qu'il s'agit d'une activité salariée réelle et effective, de sorte que la libre circulation doit être garantie (cf. arrêt Morgenbesser, point 60; arrêt de la CJCE du 10 décembre 2009, Pesla, C-345/08, point 26).

Les stagiaires étant traités comme des travailleurs, la Cour de justice en a déduit que les autorités de l'Etat d'accueil ne pouvaient refuser l'inscription de la personne titulaire d'un diplôme en droit d'un autre Etat membre au tableau des stagiaires de l'Etat d'accueil au seul motif que le diplôme en question n'a pas été délivré, confirmé ou reconnu comme équivalent, par une université de l'Etat d'accueil (arrêt Morgenbesser, dispositif). Si les Etats peuvent, pour l'accès au stage, poser des conditions de formation et de qualifications professionnelles, attestées par un diplôme, l'usage de cette compétence ne doit pas constituer une entrave injustifiée à la libre circulation (arrêt Pesla, point 34 et 35). L'Etat d'accueil doit ainsi procéder à une comparaison des connaissances acquises par la personne intéressée (arrêt Pesla, point 37 à 40). La prise en compte d'un diplôme étranger doit être effectuée dans le cadre de l'appréciation de l'ensemble de la formation, académique et professionnelle (arrêt Morgenbesser, point 66). Il incombe à l'autorité compétente de vérifier, si et dans quelle mesure, les connaissances attestées par le diplôme octroyé dans un autre Etat membre et les qualifications ou l'expérience professionnelle obtenues dans celui-ci, ainsi que l'expérience obtenue dans l'Etat membre ou le candidat demande à s'inscrire, doivent être considérées comme satisfaisant, même partiellement, aux conditions requises pour accéder à l'activité concernée. Dans le cadre de l'examen de l'équivalence de la formation, un Etat membre peut prendre en considération des différences objectives relatives tant au cadre juridique de la profession en question dans l'Etat membre de provenance qu'à son champ d'activité. Dans le cas de l'accès au stage d'avocat, un Etat membre est donc fondé à procéder à un examen comparatif des diplômes en tenant compte des différences relevées entre les ordres juridiques nationaux concernés (arrêt Pesla, point 44; arrêt Morgenbesser, point 69; arrêt de la CJCE du 7 mai 1991, Vlassopoulou, C-340/89, point 18). Les exigences ne doivent pas être abaissées par rapport aux candidats nationaux (arrêt Pesla, dispositif, chiffre 2).

d) Ainsi, des arrêts rendus par la Cour de justice, il n'est pas possible de déduire que la seule possession d'un diplôme en droit de niveau Master d'une université européenne représenterait une condition suffisante pour l'accès au stage d'avocat, même si l'enseignement dispensé dans l'université étrangère est d'une durée comparable et porte sur des matières similaires à celles enseignées dans les universités suisses. Des arrêts Pesla et Morgenbesser, il ressort au contraire que l'Etat d'accueil est en droit de procéder à un examen de l'équivalence des diplômes au regard des différences inhérentes aux ordres juridiques nationaux concernés. La Suisse est ainsi fondée à évaluer les connaissances en droit suisse d'une personne qui sollicite son inscription au tableau des avocats stagiaires, étant précisé que les connaissances juridiques requises peuvent résulter aussi bien de la formation théorique que de l'expérience professionnelle acquise (sur toutes ces questions, cf. CDAP, arrêt GE.2014.0130 du 24 novembre 2014). Toutefois, la jurisprudence n’admet que de manière restrictive que l’expérience puisse combler des lacunes de formation (arrêt GE.2016.0080 du 5 mai 2017 consid. 4c). Dans un arrêt récent, la CDAP a ainsi estimé qu’une suite de pré-stages d’avocat d'une durée totale de quatre mois et un emploi de juriste d'une durée de six mois et demi constituaient une expérience insuffisante pour retenir que la candidate au stage d’avocat ait pu intégrer l'ensemble des matières en question et ne pouvait être qualifiée d'équivalant à la formation normalement exigée pour accéder au stage d'avocat en Suisse (arrêt GE.2018.0215 du 20 février 2019, frappé de recours au Tribunal fédéral).

e) aa) En l’occurrence, aucun des trois diplômes successivement obtenus par le recourant ne sanctionne des études du droit suisse, lesquelles ne faisaient du reste pas partie des cursus qu’il a suivis. Le recourant n’a donc pas acquis les fondements du droit suisse, lesquels sont dispensés durant le cursus du Bachelor en droit suisse. Par conséquent, sa conclusion tendant à ce que l'ensemble de sa formation universitaire soit considérée comme équivalant à un Bachelor ou à un Master de droit suisse ne peut être accueillie.

bb) S’agissant de l’expérience professionnelle du recourant, on constate qu’elle s’est déroulée pour l’essentiel à l’étranger. Sans doute, le recourant travaille en Suisse depuis 2012, mais il a rejoint la Fondation ********, où il n’a guère eu l’opportunité de pratiquer le droit suisse, mais bien davantage le droit européen, voire le droit international public. En février 2017, le recourant est entré au service du SEM, en qualité de conseiller spécialisé et juriste, dans le cadre d’un contrat de durée déterminée ayant pris fin en janvier 2018. De mai à septembre 2018, il a travaillé comme greffier à la Cour VI du TAF. Sur une période qui s’étend à un an et cinq mois, le recourant a pratiqué essentiellement le droit suisse des migrations. Il n’apparaît pas en revanche qu’il ait acquis une expérience significative des autres domaines du droit administratif suisse, sans parler du droit privé suisse ou du droit pénal suisse, qu’il n’allègue pas avoir pratiqués.

cc) Dans ces conditions, ni la formation, ni la pratique professionnelle du recourant ne peuvent être qualifiées d'équivalentes à la formation normalement exigée pour accéder au stage d'avocat en Suisse, qui comprend, comme on l’a vu, une part importante d'enseignement du droit interne. Par conséquent, le refus de l'autorité intimée d'inscrire le recourant au tableau des avocats stagiaires dans le canton de Vaud ne saurait constituer une entrave à la libre circulation des personnes.

4.                      Le recourant se plaint en second lieu de ce que la décision attaquée serait constitutive d’une violation du droit fédéral sur la libre circulation des avocats.

a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 I 403 consid. 5.6.1 p. 411; 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 138 I 378 consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172). Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2ème éd. Berne 2006, no 975 ss, p. 457). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 130 I 26 consid. 4.5 p. 43; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence citée). La profession d'avocat bénéficie de la liberté économique, de sorte que toute limitation de son exercice doit respecter les exigences de l'art. 36 al. 1 Cst. (ATF 130 II 87 consid. 3 p. 92; 122 I 130 consid. 3a p. 133 et les arrêts cités).

La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst/VD; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p. 12; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43). Le refus d’autoriser l’exercice d’une profession (à laquelle on peut assimiler l’interdiction, pour des motifs de police, du droit d’exercer une activité lucrative) constitue un atteinte grave à la liberté économique; elle doit partant être contenue dans une loi au sens formel (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231 et consid. 4.3 p. 232; 123 I 259 consid. 2b p. 261; cf. ég. TF 2C_345/2017 du 31 juillet 2017 consid. 5.1).

b) En vertu de l’art. 95 al. 2 Cst., la Confédération pourvoit à ce que les  certificats de capacité délivrés dans un canton soient valables dans toute la  Confédération. La loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS 935.61), garantit, à son art. 1er, la libre circulation des avocats et fixe les principes applicables à l'exercice de la profession d'avocat en Suisse. Son art. 3 al. 1 réserve le droit des cantons de fixer, dans le cadre de la LLCA, les exigences pour l'obtention du brevet d'avocat. A teneur de l’art. 7 LLCA:

"1 Pour être inscrit au registre, l'avocat doit être titulaire d'un brevet d'avocat. Les cantons ne peuvent délivrer un tel brevet que si le titulaire a effectué:

a.            des études de droit sanctionnées soit par une licence ou un master délivrés par une université suisse, soit par un diplôme équivalent délivré par une université de l'un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance mutuelle des diplômes;

b.            un stage d'une durée d'un an au moins effectué en Suisse et sanctionné par un examen portant sur les connaissances juridiques théoriques et pratiques.

2 Les cantons dans lesquels l'italien est langue officielle peuvent reconnaître un diplôme étranger obtenu en langue italienne équivalant à une licence ou à un master.

3 Le bachelor en droit est une condition suffisante pour l'admission au stage."

Les obligations résultant de cette dernière disposition, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, constituent une exception au principe général de l’art. 3 LLCA, qui réserve le droit des cantons de fixer, dans le cadre de la LLCA, les exigences pour l’obtention du brevet d’avocat (v. FF 2005 p. 6207, not. 6213/6214). La LLCA est conçue pour ne poser que des exigences minimales et suffisantes pour l’inscription au registre, et n’entend pas réglementer en détail la formation des avocats. Dans la mesure où un canton délivre des brevets à des titulaires de Masters obtenus dans une université suisse, mais sur la base d’un Bachelor obtenu à l’étranger, les titulaires de ces brevets d’avocats cantonaux pourront être inscrits au registre (FF 2005 p. 6217). Cette modification ne vise cependant pas à contraindre les cantons à accepter sans conditions, des stagiaires au bénéfice d'un Bachelor en droit délivré par une université étrangère (arrêt GE.2014.0130, déjà cité). Ceux-ci demeurent en revanche libres de fixer des exigences plus strictes pour l’obtention de leur brevet puisque la formation des avocats reste de leur compétence (v. FF 1999 5331s., not. 5362). De même, ils peuvent délivrer des brevets d'avocat à des conditions plus favorables que celles prévues à l'art. 7 LLCA et autoriser les titulaires de tels brevets à représenter les parties devant leurs propres autorités judiciaires, bien que ceux-ci ne puissent bénéficier de la libre circulation (ATF 141 II 280 consid. 7.1 p. 292, références citées).

Les cantons demeurent par conséquent libres de conditionner le début du stage d'avocat à la titularité d'un Bachelor en droit d'une université suisse ou d'un diplôme en droit d'une université étrangère au bénéfice d'un accord de reconnaissance mutuelle, s'il est jugé équivalent, en vertu de la réserve de l'art. 3 al. 1 LLCA. Une telle souplesse se justifie d'autant plus que les dispositions cantonales réglementant l'activité des avocats stagiaires peuvent varier de manière importante d'un canton à un autre (arrêt GE.2014.0130, déjà cité).

c) Sur le plan cantonal, la LPAv prévoit, à son art. 21 al. 1, que peut requérir son inscription au registre cantonal des avocats stagiaires tout titulaire d'une licence ou d'un Bachelor universitaire en droit suisse délivré par une université suisse ou tout titulaire d'un diplôme équivalent, délivré par une université de l'un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance mutuelle de diplômes. Cette disposition a succédé à l’art. 17 de l’ancienne loi homonyme, du 24 septembre 2002 (aLPAv), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015, qui prescrivait à cet égard que tout titulaire d'une licence ou d'un Bachelor universitaire en droit suisse délivré par une université suisse ou tout titulaire d'un diplôme équivalent, délivré par une université de l'un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance mutuelle de diplômes, peut requérir son inscription au tableau des stagiaires. De même, l'art. 26 al. 1 aLPAv, qui traitait des conditions d'admission aux examens d'avocat précisait, pour sa part, que pour être admis aux examens d'avocat, le stagiaire doit être titulaire soit d'un Bachelor universitaire en droit suisse et d’un Master universitaire en droit suisse ou d'un Master en droit jugé équivalent selon l'article 7 LLCA, soit d’une licence en droit suisse (let. a).

Selon la doctrine, cette exigence supplémentaire par rapport au texte de l'art. 7 al. 3 LLCA, lu en relation avec l'art. 7 al. 1 LLCA, est admissible (cf. François Bohnet/Vincent Martenet, Droit de la profession d'avocat, Berne 2009, n°509s., p. 221s.; dans le même sens, Ernst Staehelin/Christian Oetiker, in: Fellmann/Zindel [éds], Kommentar zum Anwaltsgesetz, Zürich 2011, n°16a ad art. 7 LLCA, p. 64, qui considèrent que les exigences prévues à l'art. 7 al. 1 let. a LLCA doivent être appliquées par analogie). L’art. 7 al. 3 LLCA doit même se comprendre dans le sens que le Bachelor doit avoir été délivré par une université suisse (Philippe Meier/Christian Reiser, in: Valticos/Reiser/Chappuis [éds], Commentaire romand, Loi sur les avocats, Bâle 2010, n°24 ad art. 7 LLCA, p. 48s.; Bohnet/Martenet, op. cit., n°510). L'enseignement dispensé en Suisse comprend en effet une part importante d'enseignement du droit interne, de sorte qu'une formation d'une durée similaire et portant sur des matières enseignées comparables, mais relatives au droit interne d'un autre Etat, ne peut être d'emblée considérée comme étant équivalente (arrêt GE.2014.0130, déjà cité). Le Tribunal fédéral a du reste jugé que l’art. 17 aLPAv, en posant comme condition d'accès au stage la possession d'un Bachelor en droit délivré par une université suisse ou d'un diplôme équivalent, délivré par une université de l'un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance mutuelle de diplômes, respectait le droit fédéral (arrêt TF 2C_831/2015 du 25 mai 2016 consid. 4.2.2). Par conséquent, le Tribunal cantonal est fondé à exiger de la personne sollicitant son inscription au tableau des avocats stagiaires, qu'elle dispose d'un certain nombre de connaissances minimales du droit suisse, acquises soit dans le cadre d'un cursus universitaire supplémentaire, soit dans le cadre d'une expérience professionnelle (arrêt GE.2014.0130, déjà cité).

Par ailleurs, l’art. 21 al. 3 LPAv dispose qu’après consultation de l'Université de Lausanne, le Tribunal cantonal détermine les titres requis pour l'inscription au registre des avocats stagiaires. Cette disposition codifie la pratique, qui, sous l’ancien droit, consistait à consulter, en cas de difficultés, la Commission des équivalences de l'Université de Lausanne, mieux à même de donner un avis éclairé. Il a été jugé que cette pratique apparaissait conforme aux buts de la loi, tendant notamment à déterminer les titres donnant accès au stage et aux examens d'avocat, lorsqu'un problème d'équivalence se pose (arrêt GE.2016.0041 du 17 août 2015).

d)             En la présente espèce, le recourant n’est pas en mesure de justifier de la délivrance d’un Bachelor universitaire en droit suisse; l’autorité intimée était par conséquent fondée à consulter l’Université de Lausanne, afin qu’elle préavise sur l’équivalence des titres obtenus par le recourant auprès de l’Université ********. Or, il ressort de ce préavis que le cursus de diplôme suivi par le recourant auprès de ces écoles, n’était pas assimilable à une licence ou Bachelor en droit suisse, qui est exigé pour l'inscription au stage d'avocat par l'article 21 LPAv, dans la mesure où il n’incluait pas des études de droit suisse. Il en va de même du reste du cursus lui ayant permis d’obtenir un doctorat en droit de l’Institut ********. On ne saurait comparer un tel acquis à celui usuellement développé en droit suisse par les étudiants fréquentant une université suisse. L’autorité intimée s’est fondée sur ce point sur le préavis de la Commission des équivalences de l'Université de Lausanne, ce qui ne prête pas le flanc à la critique.

L’autorité intimée s’est toutefois écartée des conclusions du préavis, prises à la majorité, en ce qui a trait aux connaissances minimales du droit suisse, acquises par le recourant dans le cadre de son expérience professionnelle. Comme la Cour l’a déjà relevé dans l’arrêt GE.2016.0041, selon le plan d'études du baccalauréat universitaire en droit délivré actuellement par la faculté de droit et des sciences criminelles de l'Université de Lausanne, les enseignements obligatoires portant sur des disciplines du droit interne suisse correspondent à un peu plus de 120 crédits ECTS, soit environ deux années d'enseignement universitaire à temps complet. Or, l’on a vu ci-dessus qu’au terme d’une expérience professionnelle de plusieurs années dans le droit européen, le recourant avait travaillé environ un an au SEM en qualité de conseiller spécialisé et cinq mois au TAF en qualité de greffier à la Cour VI. Il est en l'occurrence d’autant moins réaliste que le recourant ait pu intégrer l'ensemble des matières du droit suisse durant cette période, que son expérience professionnelle s’est limitée à la pratique du droit suisse des migrations et de l’asile.  

e) Au vu de ces circonstances, le recourant ne peut, compte tenu de sa formation et de son expérience professionnelle, se prévaloir d'un titre équivalent à un Bachelor en droit suisse. Quant à l’art. 27 LLCA, également invoqué par le recourant, cette disposition vise l'avocat qui sollicite en Suisse l'inscription au tableau public des avocats des Etats membres de l'Union européenne et qui doit non seulement établir sa qualité d'avocat mais également démontrer qu'il est habilité à exercer sa profession dans son Etat de provenance (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_874/2016 du 23 décembre 2016 consid. 6.2). Elle n’est d’aucun secours au recourant, puisque ce dernier ne peut justifier de la délivrance d’un brevet d’avocat par un Etat de l’UE.

5.                      Le recourant entend par ailleurs que sa formation et son expérience professionnelle soient considérées comme étant partiellement équivalentes à un Master ou un Bachelor en droit suisse. Il prie le Tribunal de préciser quelle formation complémentaire serait requise, afin que l’entier de sa formation soit considérée comme équivalente à un Master ou Bachelor en droit suisse, pour qu’il puisse être admis aux examens d'avocat. Il est rappelé à cet égard que, sur le plan procédural, l’art. 79 al. 2, 1ère phrase, LPA-VD ne permet pas à un recourant de prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. Or, le recourant n’a pas saisi l’autorité intimée de conclusions tendant à ce que celle-ci statue sur une formation complémentaire qu’il devrait, le cas échéant, suivre pour pouvoir être admis au registre des avocats stagiaires. A cela s’ajoute qu’il est de toute façon douteux que l’autorité intimée – et par conséquent l’autorité de recours contre ses décisions – ait la compétence de statuer sur ce point. L’art. 21 al. 3 LPAv impose sans doute au Tribunal cantonal de déterminer les titres requis pour l'inscription au registre des avocats stagiaires. Cette disposition ne saurait cependant être interprétée dans le sens d’une compétence, conférée en quelque sorte au Tribunal cantonal, de définir préalablement les connaissances que le requérant doit encore acquérir pour que sa formation lui permette d’être inscrit au registre des avocats stagiaires. Dans le canton de Vaud, une telle compétence demeure du ressort exclusif de l’UNIL (cf. art. 19 al. 2 de la loi cantonale du 6 juillet 2004 sur l’Université de Lausanne [LUL; BLV 414.11]). Cette conclusion apparaît dès lors comme étant irrecevable. 

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à rejeter le recours dans la mesure de sa recevabilité et à confirmer la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais d’arrêt (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision de la Cour administrative du Tribunal cantonal, du 9 juillet 2019, est confirmée.

III.                    Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 novembre 2019

 

Le président:                                                                                             Le greffier:



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.