TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 28 mai 2020

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; M. Stéphane Parrone, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Jean LOB, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Conseil d'Etat, à Lausanne    

  

 

Autorités concernées

1.

Municipalité de Lausanne, à Lausanne,

 

2.

Service de la population, Secteur des naturalisations, à Lausanne,    

 

  

 

Objet

       Contrôle des habitants    

 

Recours A.________ c/ décision du Conseil d'Etat du 15 août 2019 (annulation de sa nationalité suisse)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né en 1975, originaire de Bosnie-Herzégovine, est arrivé en Suisse en 1995. Il a exercé plusieurs professions, successivement au bénéfice d'un permis B dès 1998, puis d'un permis C.

B.                     a) Le 17 septembre 2008, A.________ a engagé une procédure de naturalisation ordinaire, par requête adressée à la Commune de Lausanne. A cette occasion, il a signé une déclaration, dont il découle en substance que l'intéressé atteste que:

"1. Il n'y a aucune procédure pénale en cours contre moi en Suisse ou dans d'autres pays;

2. J'ai respecté l'ordre juridique suisse et dans les pays dans lesquels j'ai résidé au cours des dix dernières années […];

3. Même au-delà de ces dix années, je n'ai pas commis d'infraction pour lesquelles je dois m'attendre à être poursuivi/e ou condamné/e;

4. Je m'engage à informer les autorités compétentes en matière de naturalisation de toutes enquêtes pénales ouvertes à mon encontre ou de condamnation durant la procédure de naturalisation."

Ce formulaire comporte également un renseignement au sujet de l'annulation de la naturalisation (prévu par l'art. 41 de l'ancienne loi sur la nationalité):

"Pour pouvoir être naturalisé, le requérant ou la requérante doit respecter l'ordre juridique suisse […] si cette condition n'est pas remplie au moment de la décision, la naturalisation peut, selon l'article 41 de la loi sur la nationalité, avec l'assentiment de l'autorité du canton d'origine, être annulée par l'Office fédéral des migrations […], lorsque elle a été obtenue par des déclarations mensongères ou par la dissimulation de faits essentiels […]".

b) Cette requête de naturalisation a été couronnée de succès, puisque les autorités compétentes, soit successivement la Municipalité de Lausanne (pour la bourgeoisie communale), le Conseil d'Etat (pour le droit de cité vaudois), puis l'Office fédéral des migrations ont donné leur feu vert au requérant. Ainsi, le 24 août 2011, le Conseil d'Etat a octroyé à l'intéressé la nationalité Suisse.

C.                     a) Une plainte pénale a été déposée le 8 mai 2012 à l'encontre de A.________. Une enquête pénale a été ouverte à propos des faits incriminés.

b) Par jugement du 21 janvier 2015, le Tribunal correctionnel de l'arrondissement de Lausanne a déclaré l'intéressé coupable d'actes d'ordre sexuels avec des enfants et de contraintes sexuelles pour des faits ayant eu lieu entre le 21 juin 2003 et le 20 septembre 2003, ainsi qu'entre le 1er octobre 2003 et le 30 septembre 2005, et de viols pour des faits ayant eu lieu entre le 1er octobre 2003 et le 30 septembre 2005; l'intéressé s'est enfin rendu coupable de violation grave des règles de la circulation routière, ce dernier fait s'étant déroulé le 23 mars 2013. A.________, à raison de ses infractions, a été condamné à une peine privative de liberté de quatre ans, sous déduction de deux jours de détention avant jugement. Ce prononcé a été confirmé par la Cour d'appel pénale, dans un arrêt du 8 juin 2015. A.________ a fait l'objet d'une arrestation immédiate lors du jugement précité et il est resté incarcéré depuis lors, jusqu'à la fin de l'exécution de sa peine.

D.                     Le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après: SEM), par courriel du 30 juin 2017, a informé le Secteur des naturalisations du Service de la population du Canton de Vaud (ci-après: le Secteur) que l'intéressé avait fait l'objet de la condamnation pénale précitée. Le SEM invitait l'autorité cantonale à examiner la possibilité d'une annulation de la naturalisation accordée à l'intéressé.

Le Secteur a dès lors ouvert une procédure en annulation de cette naturalisation ordinaire par courrier adressé au condamné le 17 novembre 2017; dans un premier temps, celui-ci était invité à produire le jugement, ainsi qu'un extrait de son casier judiciaire. Il y a donné suite, par la plume de l'avocat Adrien Gutowski en date du 21 novembre 2017. Le 15 décembre suivant, le Secteur a formellement indiqué qu'une annulation de la naturalisation de A.________ était envisagée; ce courrier l'invitait dès lors à faire valoir son droit d'être entendu à cet égard; l'avocat Gutowski s'est déterminé pour son client à ce propos, dans une correspondance du 8 janvier 2018. Il relève notamment que A.________ ne faisait l'objet d'aucune enquête pénale pendant toute la durée de la procédure de naturalisation; la plainte n'a été déposée en effet qu'en 2012, soit après l'octroi de la nationalité Suisse.

Par décision du 15 août 2019, le Conseil d'Etat a prononcé l'annulation de la nationalité Suisse précédemment accordée à A.________; cette décision prévoit simultanément le retrait des documents d'identité de l'intéressé.

E.                     Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean Lob, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP); l'acte de recours date du 22 août 2019, de sorte qu'il a été formé en temps utile. Il conclut en substance à l'admission du recours, ainsi qu'à la réforme de la décision en cause, en ce sens que la naturalisation du recourant n'est pas annulée; l'acte de recours comporte simultanément une demande d'effet suspensif.

Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours, en se référant en outre aux écritures circonstanciées déposées par le Service de la population (soit le Secteur; déterminations du 14 octobre 2019). La Ville de Lausanne, également interpellée, s'est déterminée dans le même sens, par lettre du 23 septembre 2019. Quant au recourant, il a renoncé à compléter ses moyens dans un mémoire complémentaire (lettre du 24 octobre 2019).

La cour a statué à huis clos.

Considérant en droit:

1.                      a) Le droit positif, s'agissant de la naturalisation, a beaucoup évolué dans la période récente. Tout d'abord il faut signaler l'adoption, le 20 juin 2014, de la nouvelle loi fédérale sur la nationalité suisse, entrée en vigueur le 1er janvier 2018 (LN; RS 141.0).

A titre de disposition transitoire, l'art. 50 LN consacre le principe de la non-rétroactivité de la loi, en prévoyant que l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit (al. 1) et que les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la loi sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à ce qu'une décision soit rendue (al. 2).

Par ailleurs, le législateur vaudois a pour sa part adopté le 19 décembre 2017 une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11); ce texte est entré en vigueur lui aussi le 1er janvier 2018 (voir au surplus art. 69 LDCV, qui porte sur le droit transitoire; la règle va dans le même sens que la disposition fédérale précitée).

b) L'art. 53 al. 1 LDCV confère au Conseil d'Etat la compétence pour prononcer l'annulation de la naturalisation ordinaire (lorsque celle-ci est prononcée par l'autorité cantonale); la solution était la même en application de l'art. 43 de l'ancienne loi vaudoise. La question se pose ainsi de la compétence de l'autorité de céans pour connaître du recours, s'agissant d'une décision émanant du Conseil d'Etat, dans la mesure où, selon l'art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaitre, à l'exclusion des décisions émanant du Grand Conseil ou du Conseil d'Etat. Toutefois, l'art. 67 LDCV tranche cette question expressément en ouvrant, en dérogation à la règle précitée, la voie du recours contre les décisions d'annulation de naturalisation prises par le Conseil d'Etat auprès du Tribunal cantonal. L'autorité de céans est donc bien habilitée à connaître du présent recours (voir au surplus CDAP, arrêt GE.2017.0171 du 12 octobre 2018 consid. 1, qui parvenait au même résultat, à propos de l'ancienne loi, malgré l'absence d'une telle disposition expresse; on note en demeurant que le Tribunal fédéral entre régulièrement en matière sur des recours portant sur les décisions d'annulation de naturalisation, de sorte que le droit cantonal doit prévoir une voie de recours préalable, de telles décisions ne présentant pas de caractère politique prépondérant: voir à ce sujet art. 86, spécialement al. 3, LTF; pour un exemple, ATF 140 II 65).

2.                      Le litige porte sur l'annulation de la naturalisation ordinaire du recourant. L'autorité intimée fonde sa décision sur le fait que ce dernier a dissimulé des faits essentiels lors de la procédure d'acquisition de la nationalité suisse. La décision objet du recours a été prise en application de l'art. 36 LN. Cette disposition prévoit la possibilité pour le SEM de prononcer l'annulation de la naturalisation (al. 1); cependant, l'autorité cantonale est également habilitée à statuer sur ce point (al. 3; étant précisé qu'il doit appliquer les mêmes dispositions matérielles). L'autorité compétente peut ainsi prononcer l'annulation de la naturalisation "obtenue par des déclarations mensongères ou par la dissimulation de faits essentiels". A teneur de l'al. 2, la procédure d'annulation doit être engagée dans un délai de deux ans à compter du moment où le SEM a eu connaissance de l'état de faits juridiquement pertinent, mais au plus tard huit ans après l'octroi de la nationalité suisse; un nouveau délai de prescription de deux ans commence à courir après tout acte d'instruction signalé à la personne naturalisée. Enfin, les délais de prescription sont suspendus pendant la procédure de recours. On notera par ailleurs que l'ancienne loi, à son art. 41 al. 1 et 2, contenait une réglementation pratiquement identique, de sorte que la question de l'application de l'ancien ou du nouveau droit dans le cas d'espèce peut demeurer indécise.

3.                      Il convient de déterminer en l'occurrence ce qu'il faut entendre par "faits essentiels" pour l'issue de la procédure de naturalisation; il s'agit bien évidemment de faits relatifs aux conditions devant être remplies pour permettre au requérant d'obtenir la naturalisation ordinaire (art. 9 ss LN).

a) Sous l'angle des conditions matérielles, l'art. 11 LN prévoit que l'autorisation fédérale de naturalisation n'est octroyée que si le requérant remplit les conditions suivantes: son intégration est réussie (let. a); il s'est familiarisé avec les conditions de vie en Suisse (let. b); il ne met pas en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c). Cette disposition est complétée par l'art. 12 LN, relatif aux critères d'intégration. Une intégration réussie se manifeste ainsi, en particulier, par le respect de la sécurité et de l'ordre public (let. a); le respect des valeurs de la Constitution (let. b); l'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit (let. c); d'autres exigences sont encore posées (let. d et e). Par ailleurs, l'art. 4 de l'Ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01) précise ce qu'il faut entendre par "non-respect de la sécurité et de l'ordre public", au sens de la disposition précitée. Il en découle que l'intégration du requérant n'est pas considérée comme réussie lorsque celui-ci viole des prescriptions légales ou des décisions d'autorités de manière grave ou répété (al. 1 let. a); il en va de même lorsque le requérant est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA et que l'inscription, qui peut être consultée par le SEM, porte sur une peine ferme ou une peine privative de liberté avec sursis partiel pour un délit ou un crime (al. 2 let. a).

b) Pour qu'une naturalisation soit annulée, il ne suffit pas qu'elle ait été accordée alors que l'une ou l'autre de ses conditions n'était pas remplie; il faut qu'elle ait été acquise grâce à un comportement déloyal et trompeur. S'il n'est point besoin que ce comportement soit constitutif d'une escroquerie au sens du droit pénal, il est nécessaire que l'intéressé ait donné sciemment de fausses informations à l'autorité ou qu'il l'ait délibérément laissée dans l'erreur sur des faits qu'il savait essentiels (ATF 140 II 65 consid. 2.2; 135 II 161 consid. 2; TF 1C_377/2017 du 12 octobre 2017 consid. 2.1.1). Si, au moment de la naturalisation, la personne avait connaissance du fait que les conditions de cette naturalisation devaient être remplies, elle est tenue d'informer l'autorité des éventuels changements dans sa situation. Ce devoir découle du principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) ainsi que du devoir de coopération et de collaboration procédurale (art. 1 al. 1 let. a, 12 et 13 al. 1 let. a PA). En cas de comportement passif de la personne plaignante, l'autorité doit pouvoir partir du principe que les informations fournies préalablement correspondent toujours à la réalité (ATF 132 II 113 consid. 3.2; cf. Cesla Amarelle, Code annoté de droit des migrations, Vol. V: Loi sur la nationalité (LN), Berne 2014, n. 3 ad art. 41 LN, p. 163).

La nature potestative de l'art. 36 al. 1 LN confère une certaine liberté d'appréciation à l'autorité compétente, qui doit toutefois s'abstenir de tout abus dans l'exercice de celle-ci. Commet un abus de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui se fonde sur des critères inappropriés, ne tient pas compte de circonstances pertinentes ou rend une décision arbitraire, contraire au but de la loi ou au principe de la proportionnalité (TF 1C_588/2017 du 30 novembre 2017 consid. 5.1, et les réf. cit.).

On relèvera encore que la procédure d'annulation prévue par l'art. 36 LN se distingue du régime ordinaire de la révocation des décisions administratives viciées et l'exclut. Ainsi, si une décision de naturalisation ordinaire se révèle infondée, parce que les conditions ne sont pas réalisées, mais en l'absence de comportement trompeur ou déloyal de l'intéressé, la naturalisation sera maintenue; il en va de même après le délai de huit ans (voir à ce propos ATF 140 II 65, consid. 3.4.3).

4.                      a) Conformément à sa pratique, le SEM a confié le soin à l'autorité cantonale de conduire la procédure d'annulation de la naturalisation ordinaire dont bénéficiait le recourant (voir à ce propos TF 1C_156/2015 du 15 juin 2015 consid. 2.3). C'est donc le Conseil d'Etat qui a statué, en application des dispositions vaudoises topiques, le 15 août 2019. Par ailleurs, il ressort du dossier que le SEM a pris connaissance du jugement frappant le recourant en date du 30 juin 2017; des mesures d'instruction ont ensuite été ordonnées à fin 2017. Ainsi, le délai de deux ans prévu par l'art. 36 al. 2 LN n'était pas échu. Il n'en va pas différemment du délai absolu de huit ans courant après la décision d'octroi de la naturalisation du 24 août 2011 (à quelques jours près il est vrai).

b) Sur le fond, la principale question est de savoir si le recourant a obtenu la naturalisation en dissimulant des faits essentiels à l'autorité.

aa) On peut tout d'abord donner raison au recourant lorsqu'il affirme qu'il n'a caché à l'autorité compétente ni des condamnations pénales, ni l'existence de procédures pénales en cours avant la décision d'octroi de la naturalisation. En conséquence, l'autorité n'aurait pas pu constater, à la lecture d'un extrait du casier judiciaire, l'existence de condamnations à une peine ferme pour un délit ou un crime (art. 4 al. 2 let. a OLN; ce qui aurait exclu que la condition de l'intégration soit remplie). De même aucune procédure pénale n'était en cours à ce moment-là (dans le cas contraire, la procédure de naturalisation aurait été suspendue en application de l'art. 4 al. 5 OLN).

bb) Il n'en reste pas moins que le recourant a gravement violé la loi (au sens de l'art. 4 al. 1 let. a OLN) peu avant l'ouverture de la procédure de naturalisation, soit entre 2003 et 2005, et cela de manière répétée. Pour ces faits, il a encouru une peine ferme pour un délit ou un crime au sens de l'art 4 al. 2 let. a OLN. L'intéressé nie, il est vrai, être l'auteur de ces faits; cependant, la Cour de céans ne voit pas de motifs de s'écarter à cet égard des faits établis par le juge pénal, de première et de seconde instance. Autrement dit, force est de retenir que l'intégration du recourant ne pouvait pas être considérée comme réussie en raison des violations de la loi (en l'occurrence le code pénal) commises à réitérées reprises (art. 12 let. a LN).

cc) Encore faut-il que l'intéressé ait dissimulé des faits essentiels à l'autorité. A cet égard, il faut souligner que le recourant a tu les délits commis durant la procédure de naturalisation ordinaire. Cependant, il fait valoir à ce propos le droit de ne pas s'auto-incriminer, droit découlant des garanties offertes par l'art. 6 CEDH en procédure pénale. La jurisprudence a toutefois écarté ce type d'arguments, en soulignant que la procédure de naturalisation n'est pas une procédure pénale, mais qu'elle est au contraire ouverte sur demande du candidat, demande que l'intéressé peut fort bien retirer s'il entend éviter que des faits qui lui seraient désavantageux soient révélés (voir à ce propos ATF 140 II 65 consid. 3.4).

dd) L'art. 36 LN constitue une "Kann-Vorschrift", qui confère ainsi à l'autorité compétente un certain pouvoir d'appréciation; celui-ci doit bien évidemment être exercé avec toute la pondération requise et conformément au principe de proportionnalité. En l'occurrence, les faits qui ont conduit au jugement pénal évoqués plus haut sont d'une extrême gravité; on ne voit dès lors guère que le retrait de la nationalité suisse de l'intéressé puisse apparaitre en l'occurrence disproportionné (voir, à titre de comparaison CDAP, arrêt GE.2017.0171 du 12 octobre 2018, qui a confirmé une annulation de naturalisation à la suite de faits beaucoup moins graves). D'ailleurs, cet aspect serait plus délicat si l'épouse et les enfants de l'intéressé bénéficiaient eux aussi de la nationalité suisse et qu'ils l'auraient perdue, eux aussi, en lien avec la décision attaquée; mais tel n'est pas le cas en l'espèce. Dès lors, l'annulation de la nationalité du recourant n'entraîne aucune conséquence pour les membres de sa famille et spécialement ses enfants.

5.                      Il découle des considérants qui précèdent, que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort de la cause, un émolument de justice arrêté à 1'000 fr. est mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 al. 1 et 2 LPA-VD et art. 4 al. 1 du tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative; BLV 173.36.5.1). Il n'y a au surplus pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Conseil d'Etat du 15 août 2019 est confirmée.

III.                    Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 mai 2020

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.