TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 juin 2020
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière

 

Recourante

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

CHAMBRE DES AVOCATS, à Lausanne

  

 

Objet

Recours A.________ c/ décision de la CHAMBRE DES AVOCATS du 29 août 2019 ordonnant sa radiation du registre cantonal des avocats

 

Vu les faits suivants:

A.                     Me A.________ (ci-après: la recourante), née en 1974, a obtenu le brevet d'avocat en 2005. Elle est inscrite au registre cantonal des avocats vaudois depuis le 26 juillet 2005.

B.                     Le 26 février 2018, l'Office des poursuites du district de La Riviera-Pays-d'Enhaut (ci-après: l'Office des poursuites) a porté à la connaissance de la Chambre des avocats qu'il avait délivré quatorze actes de défauts de biens après saisie à l'encontre de la recourante le 23 février 2018, pour un montant total de 41'496 fr. 20.

La recourante a été entendue une première fois par la Chambre des avocats en date du 21 mars 2018. Elle a produit un bordereau de pièces, dont un extrait du registre des poursuites du même jour mentionnant seize actes de défaut de biens pour un total de 59'186 fr. 05. Un délai de deux mois lui a alors été accordé pour régler ou réduire ses dettes.

La recourante a été auditionnée une deuxième fois par la Chambre des avocats le 24 mai 2018. Elle a fourni un nouveau bordereau de pièces et déclaré avoir versé 1'400 fr. à l'Office des poursuites depuis sa dernière comparution du mois de mars. Un ultime délai au 30 septembre 2018 lui a été octroyé pour régler ses dettes, étant précisé qu'à compter de cette date, aucun nouveau sursis ne lui serait accordé.

Le 1^er octobre 2018, la recourante a produit un extrait du registre des poursuites du même jour, lequel ne mentionnait plus aucun acte de défaut de biens à son encontre.

Par une première décision du 12 octobre 2018, la Chambre des avocats a pris acte qu'il n'existait alors plus d'acte de défaut de biens à l'encontre de la recourante et que sa situation était dès lors conforme à l'art. 8 al. 1 let. c de la loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS 935.61). Elle relevait néanmoins que l'intéressée faisait encore l'objet de poursuites à hauteur de 125'492 fr. 55 au 2 octobre 2018 et l'avertissait par conséquent que si d'autres actes de défaut de biens venaient à lui être communiqués, elle procéderait à sa radiation du registre des avocats sans lui accorder de nouveau sursis pour assainir sa situation financière.

C.                     Par dénonciation du 6 août 2019, l'Office des poursuites a avisé le Tribunal cantonal qu'il avait délivré treize actes de défaut de biens après saisie à l'encontre de la recourante le jour même, à concurrence de 33'612 fr. 80, essentiellement pour des primes d'assurance-maladie impayées.

Forte de ce constat, la Présidente de la Chambre des avocats a écrit à la recourante, le 8 août 2019, que cette dernière ne remplissait plus la condition personnelle d'inscription au registre figurant à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA et lui a fixé un bref délai pour se déterminer.

Par missive du 26 août 2019, accompagnée d'un lot de pièces, la recourante a fait valoir que les actes de défaut de biens nouvellement établis à son endroit étaient annulables, voire nuls, et qu'ils feraient sous peu l'objet d'une plainte LP auprès de l'autorité compétente. Elle ajoutait qu'elle mettait tout en œuvre pour répondre dignement à l'avertissement qui lui avait été donné, en assainissant au mieux sa situation financière, et demandait ainsi qu'il soit sursis à toute décision la concernant jusqu'à révocation des actes de défaut de biens en question, respectivement jusqu'à droit connu sur la procédure civile.

Le 13 août 2019, l'extrait du registre des poursuites de la recourante faisait état, en plus des actes de défaut de biens précités, de poursuites à hauteur de 59'203 fr. 70, dont quatre dataient du mois de juillet 2019.

Par une seconde décision du 29 août 2019, notifiée le 10 septembre suivant à sa destinataire, la Chambre des avocats a constaté que la recourante ne remplissait plus la condition personnelle d'inscription prévue à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA et ordonné sa radiation du registre cantonal des avocats, au motif qu'elle ne respectait plus l'impératif de solvabilité prescrit par le droit fédéral.

D.                     La recourante a déféré cette dernière décision à l'autorité de céans par mémoire du 11 septembre 2019, en concluant implicitement à son annulation. Elle allègue que les actes de défaut de biens qui lui sont reprochés résultent d'une succession de fatalités d'ordre privé, indépendante de sa volonté, et qu'ils ne sont ni valables ni définitifs, puisqu'ils font l'objet d'une procédure de plainte LP actuellement pendante devant l'autorité civile compétente. Elle assure faire toujours preuve d'une grande probité dans l'accomplissement de ses mandats ainsi que dans la facturation de ses honoraires, relève tenir les avoirs de ses clients séparément des siens et affirme avoir mis son point d'honneur à remédier au plus vite à son endettement. Invoquant le principe de proportionnalité, elle demande que des mesures superprovisionnelles soient prononcées aux fins d'interdire la publication de sa radiation dans la Feuille des avis officiels jusqu'à droit connu et de l'autoriser à poursuivre sa pratique du barreau dans l'intervalle. Parmi les pièces produites à l'appui de ses moyens figurent une plainte LP du 29 août 2019 et ses annexes, une citation à comparaître à l'audience y relative du 5 novembre 2019, un échange de courriers récent avec l'Office des poursuites ainsi qu'un relevé bancaire de son "compte clients" couvrant la période du 1^er janvier 2018 au 11 septembre 2019.

Par avis du 13 septembre 2019, la juge instructrice a considéré la cause comme un recours, restitué l'effet suspensif à titre d'extrême urgence et imparti un bref délai à la Chambre des avocats pour se déterminer sur cette restitution, respectivement à la recourante pour compléter son recours.

Dans ses déterminations du 18 septembre 2019, l'autorité intimée déclare se référer aux considérants de l'arrêt attaqué.

Par mémoire complémentaire du 24 septembre 2019, assorti de nouvelles pièces, la recourante précise ses conclusions et affermit sa position. Elle décrit les circonstances familiales et professionnelles qui ont altéré sa situation financière, répète qu'elle poursuit sans relâche ses efforts d'assainissement jusqu'à ce jour et affirme qu'elle connaît des difficultés de trésorerie mais qu'elle n'est pas insolvable. Elle argue que la radiation ordonnée est injustifiée, qu'elle viole gravement sa liberté économique et qu'elle est discriminatoire au regard des directives européennes et du droit comparé.

Le 26 septembre 2019, la juge instructrice a maintenu la mesure de restitution de l'effet suspensif et invité l'autorité intimée à s'exprimer sur l'ensemble du dossier.

Dans son écriture du 27 septembre 2019, l'autorité intimée renvoie derechef aux considérants de son arrêt.

Le 6 novembre 2019, la juge instructrice a suspendu la cause jusqu'à droit connu sur la plainte LP, en l'état au plus tard jusqu'au 6 décembre 2019. Ce délai a ensuite été prolongé.

Par décision du 21 avril 2020, la Présidente du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois a écarté la plainte LP déposée par la recourante, laquelle s'est pourvue auprès de la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal le 4 mai 2020.

Dans l'intervalle, soit le 28 avril 2020, l'Office des poursuites a annoncé au Tribunal cantonal avoir délivré la veille quatorze nouveaux actes de défaut de biens après saisie à l'encontre de la recourante, pour une valeur de 25'824 fr. 40, ce qui portait le montant total des vingt-six actes de défaut de biens existants à 53'424 fr. 80. Le 11 mai 2020, la recourante a déposé une nouvelle plainte LP contre cette mesure auprès du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois.

Dans ses ultimes déterminations du 14 mai 2020, la recourante précise encore une fois ses conclusions et étaye son argumentation. Effectuant un parallélisme entre la crise sanitaire actuelle et les dures épreuves qui ont frappé sa famille en 2016, elle soutient que la loi est lacunaire et doit permettre une solution plus adaptée à sa situation personnelle particulière. Elle produit un bordereau de pièces supplétif, comportant en particulier un extrait de son "compte clients" du 2 septembre 2019 au 14 mai 2020 mentionnant un solde de 29’533 fr. 76, le recours du 4 mai 2020 et la plainte LP du 11 mai 2020, ainsi que des documents relatifs à la maladie de son fils et à la pandémie de coronavirus.

Le 5 juin 2020, la recourante a produit, sur demande du tribunal, un dernier extrait complet du registre des poursuites daté du 2 juin 2020, attestant qu'elle fait l'objet de vingt-six actes de défaut de biens totalisant 54'096 fr. 05, pour des cotisations d'assurances impayées essentiellement, et que le montant des poursuites à son encontre s'élève en tout à 213'044 fr. 23. L'intéressée a joint à cet extrait un courrier explicatif, affirmant qu'après déduction des poursuites déjà payées et des poursuites contestées, l'état des dettes en poursuite se limitait à un total dû de 147'392 fr. 03. Elle a produit un dernier lot de pièces relatives à des poursuites acquittées en 2018 et 2019.

La Cour des poursuites et faillites a rejeté, par arrêt du 4 juin 2020, le recours que la recourante avait formé contre la décision de la Présidente du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois. Ce prononcé n'est pas encore en force.

La cour a ensuite statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Interjeté dans les formes et délai légaux prescrits (cf. art. 79, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) auprès de l'autorité compétente (cf. art. 34 LLCA et 65 de la loi vaudoise du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat [LPAv; BLV 177.11]), le présent recours est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2.                      Est litigieuse la radiation de la recourante du registre cantonal des avocats.

3.                      a) En vertu de l'art. 5 al. 1 LLCA, chaque canton institue un registre des avocats qui disposent d'une adresse professionnelle sur le territoire cantonal et qui remplissent les conditions prévues aux art. 7 et 8. L'inscription au registre est subordonnée à l'admission au barreau (cf. art. 7 LLCA) ainsi qu'à diverses exigences personnelles énumérées à l'art. 8 LLCA. L'avocat qui ne remplit plus l'une des conditions d'inscription est radié du registre (art. 9 LLCA). Les cantons règlent la procédure (art. 34 al. 1 LLCA); ils prévoient une procédure simple et rapide pour l'examen des conditions d'inscription dans le registre cantonal (art. 34 al. 2 LLCA). 

Le registre cantonal des avocats est tenu par l'autorité chargée de la surveillance des avocats (art. 5 al. 3 LLCA) soit, dans le canton de Vaud, la Chambre des avocats (cf. art. 11 LPAv). Selon l'art. 40 LPAv, lorsque l'avocat ne remplit plus les conditions prescrites pour l'exercice de la profession selon l'art. 8 LLCA, la Chambre des avocats procède d'office à la radiation du registre (al. 1). Le recours dirigé contre une décision de radiation du registre n'a pas d'effet suspensif, sauf décision contraire de l'autorité de recours (al. 2).

b) Entre autres conditions personnelles posées à l'art. 8 LLCA pour être inscrit au registre, l’avocat ne doit pas faire l'objet d'un acte de défaut de biens (al. 1 let. c).

L’exigence posée à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA – qui préexistait dans plusieurs régimes cantonaux antérieurs à la loi fédérale – vise à garantir la solvabilité de l'avocat: il est attendu de celui qui entend exercer le monopole de représentation qu'il bénéficie d'une situation financière saine tout au long de sa pratique du barreau. Il importe en effet que les clients puissent confier des fonds à leur mandataire sans avoir à craindre qu’il ne puisse les leur restituer en raison de difficultés de paiement. La protection du public ne saurait permettre une situation d'insolvabilité de l'avocat, dont le simple soupçon porte les germes d'une remise en cause du rapport de confiance (cf. TF 2C_461/2019 du 8 août 2019 consid. 2.3; TF 2C_330/2010 du 17 juin 2010 consid. 2; TF 2A.619/2005 du 2 mars 2006 consid. 3.1; voir aussi le Message du Conseil fédéral du 28 avril 1999 concernant la loi fédérale sur la libre circulation des avocats, FF 1999 5331, spéc. ch. 232.53 p. 5365; Benoît Chappuis, La profession d'avocat, Tome I, 2^ème édition, ch. 3 p. 28; Alexander Brunner/Matthias-Christoph Henn/Kathrin Kriesi, Anwaltsrecht, Zurich/Bâle/Genève 2015, n. 70 p. 33; Ernst Staehelin/Christian Oetiker, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2^ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2011, n. 23 ad art. 8 LLCA pp. 78 s.; Philippe Meier/Christian Reiser, in: Loi sur les avocats, Commentaire romand, Bâle 2010, n. 22 ad art. 8 LLCA p. 61 et les références citées).

Bien que les textes allemand et italien utilisent le pluriel, un seul acte de défaut de biens suffit à justifier la radiation du registre, qu’il soit provisoire (art. 115 LP) ou définitif (art. 149 et 265 LP). Peu importe qu'il s'agisse d'un acte de défaut de biens après saisie ou après faillite, qu'il résulte d'une procédure sommaire ou ordinaire, ou encore que les dettes soient de nature privée ou professionnelle. En revanche, la seule existence de poursuites en cours, même au stade de la saisie, ne constitue pas un obstacle à l'inscription au registre des avocats (cf. TF 2C_461/2019 du 8 août 2019 consid. 2.3; TF 2C_330/2010 du 17 juin 2010 consid. 2; FF 1999 5331, spéc. ch. 232.53 p. 5365; Benoît Chappuis, op. cit., ch. 3 p. 28; Alexander Brunner/Matthias-Christoph Henn/Kathrin Kriesi, op. cit., n. 70 p. 33; Ernst Staehelin/Christian Oetiker, op. cit., n. 24 s. ad art. 8 LLCA p. 79; Philippe Meier/Christian Reiser, op. cit., n. 22 et 24 ad art. 8 LLCA p. 61; François Bohnet/Vincent Martenet, Droit de la profession d'avocat, Berne 2009, n. 621 ss pp. 275 ss et les références citées; voir aussi l’art. 26 al. 1 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite [LP; RS 281.1], qui prévoit expressément que la saisie infructueuse et l’ouverture de la faillite peuvent produire des effets de droit public, comme l’incapacité d’exercer une profession ou une activité soumise à autorisation).

Dès lors que l'autorité compétente conclut, sur la base d'une appréciation proportionnée des circonstances, qu'un avocat ne remplit plus les conditions personnelles prévues à l'art. 8 LLCA, sa radiation du registre s'impose en vertu de l'art. 9 LLCA, sans qu'il n'y ait plus de place à ce stade pour la proportionnalité (voir notamment ATF 137 II 425 consid. 6.1 et 7.1; TF 2C_90/2019 du 22 août 2019 consid. 6; TF 2C_461/2019 du 8 août 2019 consid. 2.3; TF 2C_430/2013 du 22 juillet 2013 consid. 4.4; TF 2C_119/2010 du 1^er juillet 2010 consid. 3 et les références citées). S'il remplit de nouveau les conditions nécessaires, par exemple s'il ne fait plus l'objet d'actes de défaut de biens, l'avocat radié peut solliciter sa réinscription au registre (cf. ATF 137 II 425 consid. 1.2; Ernst Staehelin/Christian Oetiker, op. cit., n. 27 ad art. 8 LLCA p. 80; Philippe Meier/Christian Reiser, op. cit., n. 14 ad art. 9 LLCA p. 78; François Bohnet/Vincent Martenet, op. cit., n. 710 pp. 314 s. et les références citées).

c) En l'espèce, la recourante fait valoir que les actes de défaut de biens délivrés à son encontre, qui atteignaient un montant de 33'612 fr. 80 au 6 août 2019, sont nuls ou du moins annulables, pour différents motifs. Elle affirme en particulier qu'elle a encore des actifs et une créance saisissables dont la valeur supérieure suffirait à couvrir ces dettes. 

Dans un arrêt récent du 8 août 2019 (2C_461/2019 précité), le Tribunal fédéral a confirmé la radiation du registre d'un avocat zurichois frappé d'actes de défauts de biens provisoires, en application des art. 8 al. 1 let. c et 9 LLCA. Dans cette affaire, l'avocat en question arguait qu'il disposait d'une créance contre son associé, laquelle aurait dû être saisie et réalisée avant que les actes de défaut de biens problématiques ne soient délivrés. Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que cet argument aurait dû être soulevé dans le cadre des voies de recours prévues par le droit des poursuites et qu'à défaut de telle contestation, la radiation du registre cantonal des avocats était obligatoire (consid. 2.3).

A la différence de cette affaire, la recourante a, dans le cas présent, déposé une première plainte LP le 29 août 2019, en concluant à la révocation de tous les actes de défaut de biens dont elle faisait l'objet à cette date. Après avoir été déboutée de ses prétentions par décision de la Présidente du Tribunal d’arrondissement de l’Est vaudois du 21 avril 2020, elle a recouru le 4 mai suivant à la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal. Dans ce cadre, la recourante n’a toutefois pas requis la restitution de l’effet suspensif, automatiquement levé en vertu de l’art. 36 LP, de sorte que la décision du 21 avril 2020 était immédiatement exécutoire nonobstant recours. Quoi qu'il en soit, la Cour des poursuites et faillites vient de confirmer la décision contestée, le 4 juin 2020.

A cela s’ajoute que quatorze actes de défaut de biens supplémentaires ont encore été délivrés à l’encontre de la recourante le 27 avril 2020, pour une valeur de 25'824 fr. 40. Même si l’intéressée a saisi le juge civil d’une deuxième plainte LP le 11 mai 2020, elle n’a pas non plus demandé la restitution de l’effet suspensif, pourtant levé également par l’art. 36 LP.

Aussi n’est-il n’est pas possible de suivre la recourante lorsqu’elle allègue que les actes de défaut de biens qui l’affectent ne sont pas valables. Il s'avère au contraire qu’elle fait actuellement l’objet de vingt-six actes de défaut de biens déployant leurs pleins effets, de sorte que la condition personnelle de solvabilité posée à l’art. 8 al. 1 let. c LLCA n’est plus réalisée. Que le dernier jugement cantonal du 4 juin 2020 puisse encore faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral n'y change rien.

4.                      La recourante dénonce une mesure disproportionnée, violant sa liberté économique.

a) En vertu de l'art. 94 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique. Il est donc en règle générale interdit à l'Etat de prendre une quelconque mesure susceptible d'empêcher la libre concurrence dans le but d'assurer ou de favoriser certaines branches économiques ou certaines formes d'activité économique, voire de diriger la vie économique selon un plan déterminé. L'art. 94 al. 4 Cst. prévoit que les dérogations au principe de la liberté économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les droits régaliens des cantons. Contrairement aux mesures d'ordre économique, qui sont susceptibles d'entraver, voire même de déroger à la libre concurrence, les mesures étatiques poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas, en premier lieu, des intérêts économiques sortent d'emblée du champ de protection de l'art. 94 Cst. (ATF 143 I 403 consid. 5.2; TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.1 et les références citées).

La liberté économique comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu. La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 143 II 598 consid. 5.1 et les références citées). La profession d'avocat bénéficie de la liberté économique, de sorte que toute limitation de son exercice doit respecter les exigences de l'art. 36 Cst. (ATF 130 II 87 consid. 3; TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.2 et les références citées). 

Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1). Elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4). En particulier, pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6; TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.2 et les références citées).

b) La radiation du registre cantonal des avocats constitue une atteinte grave à la liberté économique (cf. TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.3); elle doit donc respecter les conditions de l'art. 36 Cst.

Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion d'en juger, cette mesure repose sur une base légale suffisante (cf. TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 6.1). En effet, l’art. 8 LLCA énumère les conditions personnelles que l'avocat doit remplir pour être inscrit au registre cantonal, au nombre desquelles celle de ne pas faire l’objet d’un acte de défaut de biens. L'avocat qui ne remplit plus l'une des conditions d'inscription est radié du registre sur la base de l’art. 9 LLCA. Cette règle répond à un intérêt public, puisqu'elle tend, comme déjà dit, à protéger les clients de l'avocat, dans la mesure où celui-ci se voit confier des fonds (cf. consid. 3b supra). Pour déterminer si l’exigence de solvabilité de l’art. 8 al. 1 let. c LLCA est remplie, l'autorité de surveillance bénéficie de son pouvoir d'appréciation; dans ce cadre, elle est tenue de veiller au respect de la proportionnalité. En revanche, du moment que l’existence d’un acte de défaut de biens est avérée, l'autorité compétente doit procéder à la radiation en vertu de l'art. 9 LLCA, sans qu'elle ne dispose plus d'aucune marge d'appréciation (ATF 137 II 425 consid. 6.1; TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 6.1 et les références citées).

c) En l’occurrence, la Cour de céans est déjà parvenue à la conclusion, sur la base d'une appréciation proportionnée des circonstances, que la recourante ne remplit plus la condition personnelle prévue à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA (cf. consid. 3c supra). Partant, la radiation du registre s'impose en vertu des art. 9 LLCA et 40 al. 1 LPAv, sans qu'il n'y ait plus de place, à ce stade, pour une pesée des intérêts. Elle s’impose d’autant plus que la loi ne prévoit aucune conséquence alternative au non-respect des conditions d’inscription (cf. TF 2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 6.3). C’est pourquoi le fait que l’endettement de la recourante résulte d’une succession d'événements malheureux, indépendante de sa volonté, qu’elle s’efforce d’y remédier au mieux et que les intérêts de ses clients ou de tiers ne seraient pas mis en péril ne peut rien y changer. C'est aussi la raison pour laquelle il n’est pas possible de la soumettre à "des mesures de surveillance par la Chambre des avocats, fixées à dire de justice, et jusqu'à assainissement complet de sa situation financière", comme elle le suggère, ni à quelque autre mesure qui lui paraîtrait moins rigoureuse.

d) Il peut être précisé encore que la radiation du registre des avocats prévue à l’art. 9 LLCA ne constitue pas une mesure disciplinaire à but punitif, mais une mesure administrative à vocation préventive.

Dans le domaine des professions réglementées en effet, il convient d'opérer une distinction entre les mesures disciplinaires et administratives. Les mesures disciplinaires ont un effet répressif, en sanctionnant la violation des règles professionnelles. Les mesures administratives visent en revanche à éviter les effets néfastes d'une activité à l'avenir et – si l'activité est déjà exercée – à y mettre fin. Elles poursuivent donc un but sécuritaire et sont imposées lorsque les exigences légales pour l'exercice de la profession ne sont pas ou plus respectées (cf. ATF 137 II 425 consid. 7.2; TF 2C_897/2015 du 25 mai 2016 consid. 5.2 et les références citées).

Les mesures administratives à l'encontre des avocats soumis à la LLCA sont le refus d'inscription au registre et la radiation du registre. Cela empêche un avocat qui ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions des art. 7 et 8 LLCA de représenter professionnellement les parties devant les autorités judiciaires (cf. TF 2C_897/2015 du 25 mai 2016 consid. 5.2.1; Philippe Meier/Christian Reiser, op. cit., n. 3 ad art. 9 LLCA p. 76; François Bohnet/Vincent Martenet, op. cit., n. 699 p. 309 et les références citées).

Il s’ensuit que la mesure administrative litigieuse, qui emporte la radiation de la recourante du registre cantonal des avocats, doit être prononcée quelles que soient les causes à l’origine de son insolvabilité.

e) Au vu des développements qui précèdent, il n’y a pas lieu de considérer non plus que l’art. 9 LLCA présenterait une lacune proprement dite appelant l'intervention du juge, contrairement à ce que soutient la recourante, une telle lacune supposant que le législateur se soit abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte (cf. ATF 142 IV 389 consid. 4.3.1; TF 1B_189/2019 du 26 août 2019 consid. 2.2 et les références citées).

f) Par conséquent, en tant que la recourante se plaint de la proportionnalité de la mesure prononcée, son grief doit être écarté.

5.                      La recourante soutient en dernier lieu que les avocats suisses seraient discriminés par rapport aux avocats européens, qui peuvent exercer en Suisse sans être inscrits au tableau des avocats.

a) Il est douteux que le Tribunal cantonal puisse entrer en matière sur ce grief, dès lors qu'il est lié par les lois fédérales (cf. art. 190 Cst.; ATF 134 I 105 consid. 6; ATF 133 III 593 consid. 5.2; ATF 125 III 209 consid. 5 et les arrêts cités).

Peu importe toutefois, cette argumentation devant être écartée pour les motifs qui suivent.

b) L'existence éventuelle d'une discrimination à rebours est une conséquence possible du principe de libre circulation, qui implique de reconnaître la possibilité pour des avocats étrangers de venir plaider en Suisse même si leur inscription au registre repose sur d'autres critères. L'admissibilité d'une éventuelle discrimination doit pour sa part être examinée à la lumière du droit interne (ATF 140 II 102 consid. 5.2.3; TF 2C_1083/2017 du 4 juin 2019 consid. 10).

c) La LLCA prévoit effectivement la possibilité, pour les avocats des Etats membres de l'UE ou de l'AELE, de pratiquer la représentation en justice en Suisse de façon temporaire (art. 21 ss LLCA) ou permanente (art. 27 ss LLCA). Dans le premier cas, les avocats étrangers ne figurent dans aucun registre (cf. art. 21 al. 2 LLCA), tandis que dans le second, ils sont inscrits dans un tableau spécifique (cf. art. 27 al. 1 et 28 LLCA). Cela étant, leur statut comporte certaines limitations, telles l'obligation d'agir de concert avec un avocat inscrit au registre cantonal dans certaines procédures (cf. art. 23 et 27 al. 2 LLCA) ou d'utiliser leur titre professionnel d'origine (cf. 24, 27 al. 2 et 28 al. 1 LLCA). Aussi l'art. 30 LLCA prévoit-il la possibilité, pour un avocat européen, de s'inscrire à un registre cantonal des avocats, sous certaines conditions. C'est en effet par cette seule inscription que les avocats ressortissants des Etats membres de l'UE et de l'AELE peuvent parvenir à une intégration complète en Suisse, en supprimant toute différence formelle ou matérielle vis-à-vis des détenteurs de brevets cantonaux et en les soumettant aux mêmes droits et devoirs que ces derniers (cf. FF 1999 5331, spéc. ch. 234.41 p. 5380; Andreas Kellerhals/Tobias Baumgartner, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2^ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2011, n. 1 et 4 ad art. 30 LLCA pp. 470 s.; Benoît Chappuis/Olivier Mach, in: Loi sur les avocats, Commentaire romand, Bâle 2010, n. 1 ss ad art. 30 LLCA pp. 278 s.; François Bohnet/Vincent Martenet, op. cit., n. 848 pp. 367 s.; voir aussi ATF 130 II 87 consid. 5.1.2 et les références citées). Or, l'inscription et l'exercice de la profession d'avocat s'effectuent dans les mêmes conditions que pour les avocats qui ont été admis au barreau en Suisse et sont inscrits dans un registre cantonal des avocats, ce qui présuppose notamment que les conditions personnelles de l'art. 8 LLCA soient bien remplies (cf. FF 1999 5331, spéc. ch. 234.41 p. 5380; Andreas Kellerhals/Tobias Baumgartner, op. cit., n. 4 ad art. 30 LLCA pp. 471 s.; Benoît Chappuis/Olivier Mach, op. cit., n. 6 ad art. 30 LLCA p. 279 et les références citées).

Il s'ensuit d'une part, que la situation des avocats européens exerçant en Suisse sans être inscrits au registre cantonal des avocats n'est pas assimilable à celle de leurs homologues suisses et, d'autre part, que leur inscription audit registre ne les dispense pas de remplir les conditions personnelles de l'art. 8 LLCA, en particulier l'exigence de solvabilité de l'art. 8 al. 1 let. c LLCA. Il n'en résulte donc aucune inégalité de traitement au détriment des avocats nationaux sur ce plan.

e) Quant au fait, allégué par la recourante, que d'autres juridictions en Europe prévoiraient des solutions plus modérées en présence d'un avocat insolvable, il est sans conséquence sur le présent litige, chaque Etat étant libre d'adopter souverainement sa propre législation.

f) Mal fondé, ce dernier grief doit donc également être écarté.

6.                      A toutes fins utiles, il est rappelé à la recourante qu'il lui sera loisible de requérir sa réinscription au registre des avocats si l'exigence de solvabilité posée à l'art. 8 al. 1 let. c LLCA était de nouveau respectée (cf. TF 2C_461/2019 du 8 août 2019 consid. 2.3 in fine, notamment).

7.                      En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Compte tenu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument judiciaire (cf. art. 50 LPA-VD). Vu l’issue du litige, une allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, a contrario, LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 29 août 2019 par la Chambre des avocats est confirmée.

III.                    Il n’est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

Lausanne, le 17 juin 2020

 

La présidente:                                                                                           La greffière:       


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.