TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 décembre 2020

Composition

M. André Jomini, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

  

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me François BELLANGER, avocat, à Genève, 

  

Autorité intimée

 

Département du territoire et de l’environnement (DTE) (actuellement: Département de l'environnement et de la sécurité), représenté par la Direction générale de l'environnement, à Lausanne,

  

Tiers intéressés

1.

B.________, à ********,  représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à Lausanne,

 

2.

Commune de Renens, à Renens,  

 

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 12 juillet 2019 (attribution des zones de desserte en électricité, parcelle n° 794 de Renens).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La loi fédérale du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl; RS 734.7) est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Cette loi a pour objectif de créer les conditions propres à assurer un approvisionnement en électricité sûr ainsi qu'un marché de l'électricité axé sur la concurrence (art. 1 al. 1 LApEI). Elle s'applique aux réseaux électriques alimentés en courant alternatif de 50 Hz (art. 2 al. 1 LApEI).

L'art. 5 al. 1 LApEl charge les cantons de désigner les zones de desserte des gestionnaires de réseau opérant sur leur territoire. La loi cantonale du 19 mai 2009 sur le secteur électrique (LSecEl; BLV 730.11), entrée en vigueur le 1er octobre 2009, fixe les modalités d'application dans le canton de Vaud de la LApEl (art. 1 al. 1 LSecEI). Aux termes de l'art. 6 al. 1 LSecEl, "le département en charge de l'énergie (ci-après: le département) attribue aux gestionnaires de réseau opérant déjà sur le territoire vaudois des zones de desserte correspondant à la situation à l'entrée en vigueur de la présente loi".

B.                     Sur cette base, le Département du territoire et de l'environnement (DTE; aujourd'hui: Département de l'environnement et de la sécurité [DES]) a rendu le 12 juillet 2019 une décision relative à l'attribution des zones de desserte concernant la parcelle n° 794 du registre foncier sur le territoire de la Commune de Renens. Cette parcelle d'une surface totale de 79'509 m2 est la propriété de A.________.

Dans le préambule de la décision du 12 juillet 2019, il est exposé que cette parcelle, "qui se trouve en limite de deux zones de desserte distinctes, n'a pas pu être attribuée dès lors que la situation à l'entrée en vigueur de la LSecEl n'était pas clairement établie et qu'aucun accord entre les GRD [gestionnaires de réseau de distribution] concernés n'a pu être trouvé". Les GRD concernés sont d'une part la société B.________, qui exploite les réseaux de distribution d'électricité sur le territoire des Communes de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens (ci-après: B.________), et d'autre part les C.________ (ci-après: C.________). Pour essayer de parvenir à un accord, le service spécialisé du département, la Direction générale de l'environnement – Direction de l'énergie (DGE-DIREN), avait organisé deux séances avec des représentants des deux GRD, qui ont en outre pu s'exprimer par écrit. Elle a par ailleurs recueilli le préavis, du 18 décembre 2018, de la Commission cantonale de surveillance du secteur électrique (COSSEL), recommandant d'attribuer la parcelle n° 794 à la zone de desserte du B.________. Le DTE a suivi ce préavis; aussi, selon le ch. I du dispositif de la décision du 12 juillet 2019, la parcelle n° 794 de Renens est attribuée à la zone de desserte en électricité du B.________.

Indépendamment de cette décision visant spécifiquement la parcelle n° 794 de Renens, le solde du territoire de cette commune ainsi que le territoire des trois autres communes partenaires constituent la zone de desserte du B.________, comme cela ressort de la carte des zones de desserte consultable sur le guichet cartographique cantonal (cf. art. 5 du règlement du 22 mai 2019 sur les zones de desserte et les concessions de distribution d'électricité [RZDEI; BLV 730.11.1]). La zone de desserte des C.________ comprend en particulier le territoire de A.________ et celui de la Commune de Prilly (le secteur de Malley est en partie sur cette commune).

C.                     La parcelle n° 794 est classée en zone industrielle, selon le plan général d'affectation (plan d'extension) de la Commune de Renens.

A.________ y est propriétaire de plusieurs bâtiments, dont certains faisaient partie des installations de l'usine à gaz de Malley, qui a alimenté l'agglomération lausannoise de 1911 à 1970 environ. C'est notamment le cas des bâtiments abritant actuellement le Théâtre Kléber-Méleau (locataire de la ville) au centre de la parcelle. Il s'y trouve des bâtiments plus récents, en particulier un grand bâtiment d'une surface au sol de 8'500 m² (n° ECA 2888, au registre foncier: bâtiment industriel), qui abrite des services de la ville. D'autres bâtiments sont occupés notamment par les ateliers du théâtre de Vidy ou par l'association D.________.

La parcelle est accessible, depuis l'est (abords du giratoire de Malley), par le chemin de ********. Ce chemin débouche sur l'avenue du ********, sur le territoire de A.________. Le tronçon de ce chemin sur le territoire de Renens, depuis la frontière entre les deux communes, mesure environ 80 m. A cet endroit se trouve une chapelle d'une paroisse de l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (chapelle de Malley) ainsi qu'un centre paroissial. La chapelle a été construite sur la parcelle n° 1164 du registre foncier à Renens, contiguë à la parcelle n° 794, propriété de A.________. Le centre paroissial (bâtiment ECA n° 2182) est implanté sur la parcelle n° 794, au bénéfice d'un droit de superficie accordé par A.________ en 1965 à l'Association de la chapelle protestante de Malley (ce sont actuellement des locaux de la paroisse du Sud-Ouest lausannois).

Il se trouve également, sur la parcelle n° 794, le poste de couplage et de transformation 125/50 kV de Galicien (bâtiment ECA n° 2510).

Actuellement, la fourniture de courant aux bâtiments existants sur la parcelle n° 794 est assurée par les C.________, à l'exception du centre paroissial qui, comme la chapelle voisine, est approvisionné par le B.________. Par ailleurs, le B.________ alimente deux Portakabin de l'entreprise E.________ installés à proximité de la limite ouest de la parcelle (il ne s'agit pas de bâtiments cadastrés).

D.                     Dans les motifs de sa décision du 12 juillet 2019, le DTE se prononce d'abord sur le "régime conventionnel sur la parcelle" (ch. III/d/i) puis sur la "qualification du réseau électrique sur la parcelle" (ch. III/d/ii).

Sur le premier point, il retient que la fourniture en électricité des consommateurs finaux sur le territoire de la Commune de Renens revient au B.________ depuis sa création en 1935, un régime d'exception ayant été mis en place pour ce qui concerne des installations se trouvant sur le territoire du B.________ appartenant à A.________ et historiquement directement alimentées par ses soins. Ces autorisations exceptionnelles de fourniture directe visaient des bâtiments et installations bien spécifiques, à vocation initialement industrielle, et non l'entier de la parcelle. Le B.________ est historiquement, à savoir à l'entrée en vigueur de la LSecEl, le gestionnaire de réseau de distribution d'électricité de l'entier du territoire de la Commune de Renens, y compris de la parcelle n° 794.

A propos du second point, le département expose ce qui suit: "Le réseau électrique développé par les C.________, en plus d'avoir pour fondement un régime exceptionnel octroyé par le B.________ depuis sa création, doit être assimilé à un réseau de peu d'étendue destiné à la distribution fine au sens de la LApEl. Echappant ainsi au champ d'application de la LApEl, il ne peut être considéré comme existant au moment de l'entrée en vigueur de la LSecEl en 2009". Il ajoute que la parcelle n° 794 ne fait pas partie de la zone de desserte des C.________ et que l'existence d'un réseau électrique appartenant aux C.________ sur la parcelle ne saurait donc remettre en cause le statut de GRD du B.________ sur la parcelle.

E.                     Agissant le 17 septembre 2019 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision du DTE du 12 juillet 2019 et d'attribuer la parcelle n° 794 à la zone de desserte en électricité de A.________, soit pour elle les C.________. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause au département cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 2 décembre 2019, le DTE, représenté par la DGE, conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Dans sa réponse du 8 janvier 2020, le B.________ conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La Commune de Renens ne s'est pas déterminée sur le recours.

La recourante a répliqué le 28 février 2020 et le B.________ a dupliqué le 12 mai 2020. Ces parties ont confirmé leurs conclusions. La DGE a renoncé à répliquer.

Considérant en droit:

1.                      La décision du département cantonal compétent attribuant une zone de desserte à un gestionnaire de réseau, dans le cadre fixé par l'art. 5 LApEl et l'art. 6 LSecEl, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, deux gestionnaires de réseau ont participé à la procédure d'attribution et la décision attaquée désigne l'un au détriment de l'autre. Le gestionnaire évincé est un service administratif de A.________; cette collectivité publique a donc qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Les autres conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      La commune recourante critique la décision attaquée en tant qu'elle qualifie le réseau électrique existant sur la parcelle n° 794 de réseau de peu d'étendue destiné à la distribution fine.

a) L'art. 4 LApEl définit la notion de "réseau électrique" dans les termes suivants (al. 1 let. a):

"Réseau électrique: l'ensemble d'installations constitué d'un grand nombre de lignes et des équipements annexes nécessaires au transport et à la distribution d'électricité; ne sont pas considérées comme des réseaux les installations de peu d'étendue destinées à la distribution fine telles que celles que l'on trouve sur des périmètres industriels ou dans les bâtiments."

Si le droit fédéral précise qu'une installation électrique de peu d'étendue destinée à la distribution fine n'est pas considérée comme un réseau (ou "réseau de distribution", servant à l'alimentation de consommateurs finaux – cf. art. 4 al. 1 let. i LApEI), cela signifie que la présence d'une telle installation n'est pas décisive au moment où le département cantonal attribue les zones de desserte en application de l'art. 6 al. 1 LSecEl (cf. supra, let. A). Selon cette disposition, c'est en fonction de la situation du réseau proprement dit (réseau de distribution), au moment de l'entrée en vigueur de cette loi (1er octobre 2009), que l'attribution d'une zone à un gestionnaire de réseau s'effectue. Il importe donc peu que, sur une parcelle donnée, il existe ou non une installation de peu d'étendue destinée à la distribution fine, car le propriétaire de cette installation ne peut pas être assimilé à un gestionnaire de réseau. L'installation de peu d'étendue dépend du réseau de distribution du gestionnaire à qui la zone de desserte a été attribuée et le propriétaire d'une telle installation n'est pas soumis aux obligations que le droit fédéral assigne aux gestionnaires de réseau (cf. Moira Oliver, Kommentar zum Energierecht, Kratz/Merker/Tami/Rechsteiner/Föhse éd., Berne 2016, N. 8-9 ad art. 4 al. 1 let. a StromVG).

b) Le législateur fédéral a donné deux exemples d'installations de peu d'étendue destinées à la distribution fine (en allemand: Elektrizitätsleitungen mit kleiner räumlichen Ausdehnung zur Feinverteilung): celles de périmètres industriels (auf Industriearealen) ou celles à l'intérieur de bâtiments (innerhalb von Gebäuden). La jurisprudence emploie aussi, pour ces installations situées entre le réseau de distribution et les consommateurs finaux, la notion de "réseau de faible envergure" ("Arealnetz"), applicable notamment aux installations électriques d'un propriétaire et exploitant d'un grand centre commercial fournissant l'électricité aux locataires de surfaces commerciales (cf. ATF 141 II 141).

c) L'Association des entreprises électriques suisses (AES) a édité en 2018 un "document de la branche" intitulé "Réseaux de faible envergure – Traitement des Installations de peu d'étendue destinées à la distribution fine d'énergie électrique" (ci-après: directive RFE – CH 2018). Au chapitre "Définitions", cette directive indique ce qui suit:

"2.1 Réseau de faible envergure (RFE)

(1) Un RFE au sens de ce document de la branche existe si en particulier les conditions suivantes sont remplies de manière cumulative:

a) Le RFE sert à la distribution fine d'énergie électrique au sein d'une aire de peu d'étendue au sens de l'art. 4, al. 1, let. a LApEl.

b) Le RFE correspond à une unité d'installations qui appartiennent à un propriétaire ou aux mêmes copropriétaires (unité locale). Il peut s'étendre sur plusieurs terrains contigus.

c) Au moins un tiers (consommateur final ou unité de production) indépendant économiquement et juridiquement du propriétaire de réseau de faible envergure (PRFE) sans raccordement direct au réseau du GRD [gestionnaire de réseau de distribution] se trouve dans l'aire. [...]

d) Le raccordement du PRFE au réseau du GRD consiste en des conduites et en des stations transformatrices appartenant la plupart du temps au GRD; exceptionnellement et en cas de besoin propre exclusif des modalités de raccordement, elles peuvent appartenir au PRFE.

e) L'énergie électrique est distribuée par des conduites et (en règle générale) des stations transformatrices appartenant au PRFE au sein du RFE.

2.2 Pas de réseau de faible envergure

(1) Ne sont pas considérés comme des RFE:

– Une grande aire sans tiers (consommateur final ou unité de production) raccordé n'est pas un RFE et est considérée du point de vue du GRD comme un seul consommateur final.

– Les installations dans tous les bâtiments ou groupes de bâtiments et en particulier les lotissements, les groupes d'immeubles d'habitation, les maisons individuelles groupées, les coopératives d'habitation, les bâtiments en propriété par étage, les bâtiments à usage mixte et les tours au bénéfice d'un raccordement à moyenne ou basse tension ne sont pas des RFE.

– Si les installations et conduites électriques ne comprennent que les installations domestiques au sens de l'art. 14 de la Loi sur l'électricité (LIE), comme c'est par exemple le cas dans les maisons où habitent plusieurs familles et les tours, il ne s'agit pas de RFE."

d) La recourante se réfère aux critères de cette directive pour affirmer que le réseau électrique présent sur la parcelle n° 794 n'est pas un réseau de faible envergure. Elle affirme qu'il n'y a en l'espèce pas de tiers propriétaire du réseau électrique (que l'on pourrait qualifier de "gros consommateur final", à l'instar du propriétaire d'un centre commercial) entre le consommateur final et le gestionnaire de réseau de distribution. Elle précise (allégué 103 du recours): "En effet, sont uniquement présents sur la parcelle les C.________ et donc la A.________, quelques services communaux, ainsi que les trois consommateurs finaux que sont le Théâtre Kléber-Méleau, les ateliers du théâtre de Vidy et le D.________".

e) La décision attaquée ne cite pas les critères de la directive précitée mais elle se fonde sur le préavis de la Commission cantonale de surveillance du secteur électrique (COSSEL) qui retient qu'à l'origine, la parcelle n° 794 comportait essentiellement les installations de l'ancienne Usine à gaz; les installations électriques ont été créées par A.________ "au premier chef pour équiper ce lieu de consommation qui lui est propre et en aucun cas en vue de fournir de l'électricité à des consommateurs finaux tiers" (p. 5 de la décision attaquée).

Le site de l'usine à gaz de Malley a évolué depuis la création de cette infrastructure en 1911. Pendant de nombreuses années, lorsqu'elle produisait du gaz de ville (extrait de la houille par un procédé de distillation), cette usine aurait pu éventuellement être considérée comme un consommateur final au sens de l'art. 4 al. 1 let. b LApEl, raccordé directement au réseau de distribution d'électricité des C.________. L'usine a toutefois été désaffectée et démolie par étapes à partir de 1970, le gaz naturel remplaçant le gaz de houille. Des anciennes structures ne subsistent plus que certains bâtiments (cf. notice "Usine à gaz de Malley" dans l'encyclopédie Wikipédia). A la date déterminante pour la délimitation des zones de desserte prévues par le droit fédéral (à savoir en octobre 2009 – cf. art. 6 al. 1 LSecEI), le site de l'usine à gaz avait une autre vocation. A.________ l'a affecté à d'autres usages, en construisant un nouveau bâtiment pour ses services, conforme à la zone industrielle (n° 2888), et en louant des anciens bâtiments à des tiers. Ce site continue à être un site industriel, vu son affectation selon le plan des zones (en 2009 et aujourd'hui encore). Compte tenu de cette configuration, la parcelle n° 794 peut être qualifiée de périmètre industriel (Industrieareal) au sens de l'art. 4 al. 1 let. a LApEl, où A.________ distribue de l'électricité à plusieurs consommateurs finaux, occupant des bâtiments existants et qui ne sont pas des services de son administration (le Théâtre Kléber-Méleau, les ateliers du théâtre de Vidy et le D.________). Il n'est pas nécessaire, dans le présent arrêt, de déterminer précisément la portée de la directive RFE – CH 2018; il suffit de constater qu'en retenant ses critères, on peut admettre l'existence sur ce site d'un réseau de faible envergure. En particulier, le réseau sur ce périmètre industriel représente une "unité locale" sur le terrain d'un seul propriétaire ("örtliche Einheit", dans le texte allemand de la directive – cf. ch. 2.1 let. b) et l'électricité est distribuée à plusieurs tiers depuis des décennies (cf. let. c). Ce réseau de faible envergure appartient à A.________ en tant que partie intégrante d'un immeuble de son patrimoine administratif ou financier.

L'appréciation du département cantonal n'est donc pas critiquable sur ce point. Il convient de relever qu'elle repose sur un préavis d'une commission cantonale spécialisée (COSSEL – cf. art. 18 LSecEI), laquelle avait, à propos des questions juridiques, sollicité un avis de droit de la part du Prof.F.________; la position du DTE correspond à celles de la COSSEL et de son expert juridique. En définitive, les griefs de la recourante à ce propos sont mal fondés.

3.                      La recourante fait valoir qu'au moment de l'entrée en vigueur de la LSecEl, les C.________, et non pas le B.________, alimentaient en électricité la parcelle n° 794. A aucun moment, le B.________ n'a été propriétaire du réseau de distribution d'électricité sur cette parcelle. Compte tenu de la répartition basée sur la propriété des réseaux au moment de l'entrée en vigueur de la LSecEl, les B.________ sont les gestionnaires de réseau à qui il convient d'attribuer la parcelle n° 794, dans leur zone de desserte. La recourante se réfère en outre aux conventions successives, depuis 1919, accordant à A.________ un régime particulier lui permettant d'alimenter la parcelle n° 794 de Renens et de fournir directement en électricité ses occupants.

a) En premier lieu, il faut relever qu'un bâtiment sis sur la parcelle n° 794, construit au bénéfice d'un droit de superficie (bâtiment paroissial), est alimenté en électricité par le B.________. Il en va de même du bâtiment attenant (la chapelle), propriété de A.________ et situé sur le territoire de la Commune de Renens. Il n'est pas contesté qu'à cet endroit – y compris sur une partie de la parcelle n° 794, avant de pénétrer sur le site industriel proprement dit où le RFE avait été installé – le B.________ est le gestionnaire du réseau de distribution (GRD).

b) La décision attaquée retient que pour le reste, à savoir pour le périmètre de l'usine à gaz, un régime d'exception avait été mis en place sur la parcelle n° 794, régi par des conventions successives, permettant à A.________ d'alimenter directement des bâtiments et installations bien spécifiques, à vocation initialement industrielle. Comme cela vient d'être exposé, ce réseau électrique existant doit être qualifié d'installation électrique de peu d'étendue destinée à la distribution fine ou de réseau de faible envergure.

Il n'est pas nécessaire, dans le présent arrêt, de reprendre toutes les explications figurant au dossier (en particulier dans l'avis de droit du Prof. F.________) au sujet des conventions conclues par les deux communes concernées ou leurs services industriels. On ne saurait quoi qu'il en soit déduire de ces conventions, dont la dernière date de 1992, que les zones de desserte à délimiter en application d'une loi fédérale adoptée plusieurs années après auraient déjà été définies par un accord intercommunal, sur un terrain industriel où les installations électriques existantes doivent en définitive être qualifiées de réseau de faible envergure, et non pas de réseau électrique de distribution.

La décision attaquée retient qu'historiquement, depuis 1935 (création du B.________), la fourniture en électricité des consommateurs finaux sur le territoire de la Commune de Renens revient au B.________. Les frontières territoriales communales représentent donc un critère pour la délimitation d'une zone de desserte. Il est évident que le B.________ est un opérateur disposant d'un réseau existant susceptible de fonctionner comme GRD pour la totalité de la parcelle n° 794 (et non seulement pour le centre paroissial à l'entrée sud-est de ce terrain) puisque ce site industriel est entouré, au sud, à l'ouest et au nord, de terrains construits et équipés du territoire communal de Renens. En d'autres termes, le B.________ est en mesure de raccorder au réseau électrique tous les consommateurs finaux de cette zone industrielle (cf. art. 5 al. 2 LApEI).

Il s'agit uniquement, dans la présente cause, de statuer sur la délimitation de la zone de desserte, et non pas d'examiner précisément comment le RFE de la parcelle n° 794 est actuellement approvisionné (notamment, à quel endroit il est raccordé au réseau de distribution du GRD). Les critères retenus par le département cantonal pour délimiter cette zone, et donc pour inclure la parcelle n° 794 dans la zone de desserte couvrant tout le territoire de la Commune de Renens, ne sont pas critiquables. Pour évaluer ce qui correspond à la situation à l'entrée en vigueur de la LSecEl (cf. art. 6 al. 1 LSecEl), l'autorité administrative cantonale (le DTE ou DES) et la commission spécialisée (COSSEL) disposent d'un large pouvoir d'appréciation. Dans un contexte urbanisé, à proximité de frontières communales et là où deux réseaux de distribution sont très proches l'un de l'autre (ceux respectivement du B.________ et des C.________), il n'est pas évident d'apprécier la situation et les arguments de la recourante ne sont pas dénués de pertinence. Mais la solution du département cantonal ne procède pas d'un abus ni d'un excès du pouvoir d'appréciation. Elle ne viole donc pas l'art. 6 al. 1 LSecEl.

4.                      Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, doit payer les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). La société B.________, qui a mandaté un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du 12 juillet 2019 du Département du territoire et de l'environnement est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à B.________, à titre de dépens, est mise à la charge de A.________.

Lausanne, le 3 décembre 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.