TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 6 novembre 2019

Composition

M. Stéphane Parrone, président; Mme Imogen Billotte et
M. André Jomini, juges; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

 

Recourantes

1.

Commune d'Yverdon-les-Bains, par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains,

 

2.

Commune de Montagny-près-Yverdon, par la Municipalité de Montagny-près-Yverdon, à Montagny-près-Yverdon,

toutes deux représentées par Me Philippe Reymond, avocat à Lausanne,

 

  

Autorité intimée

 

Conseil d'Etat, Chancellerie d'Etat, à Lausanne,

  

 

Objet

Divers

 

Recours Commune d'Yverdon-les-Bains et Commune de Montagny-près-Yverdon c/ décision du Conseil d'Etat du 18 septembre 2019 (route de contournement d'Yverdon-les-Bains – demande de subvention)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 2 avril 2019, les Municipalités d'Yverdon-les-Bains et de Montagny-près-Yverdon (ci-après: les municipalités) ont adressé une demande de subventionnement au Département des infrastructures et des ressources humaines (ci-après: DIRH), en vue de la construction de la route intercommunale et régionale dite "de contournement", ou route des Trois-Lacs. Les travaux sont divisés en trois secteurs dont la réalisation est échelonnée dans le temps.

B.                     Cette demande était fondée sur le fait que la route de contournement revêtait un intérêt non seulement local mais également régional et cantonal, de sorte qu'un subventionnement par l'Etat était envisageable selon la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). Les municipalités soulignaient que le DIRH avait été associé à l'élaboration du projet de contournement dont il avait du reste reconnu l'intérêt général.

C.                     Par décision du 18 septembre 2019, le Conseil d'Etat a rejeté la demande de subvention de 22'000'000 fr. sollicitée, motif pris que la demande avait été déposée tardivement, soit postérieurement au début des travaux.

D.                     Le 21 octobre 2019, les Communes d'Yverdon-les-Bains et de Montagny-près-Yverdon (ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elles concluent principalement à son annulation et au renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour qu'il transmette la demande de subventionnement au Grand Conseil comme objet de sa compétence et, subsidiairement, à l'admission du recours et à l'octroi de la subvention. Plus subsidiairement, les recourantes concluent à la réforme de la décision en ce sens que la demande de subvention n'est pas tardive mais au contraire prématurée et qu'elle pourra être déposée à nouveau auprès de l'autorité compétente une fois les deuxième et troisième secteurs définitivement approuvés. À titre plus subsidiaire encore, les précitées concluent à la nullité, respectivement à l'annulation, de la décision entreprise.

E.                     Parallèlement, les recourantes ont déposé un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral, pour le cas où la décision entreprise ne serait pas susceptible de recours devant la CDAP. A la demande des recourantes, la cause introduite devant le Tribunal fédéral (2C_896/2019) a été suspendue par ordonnance présidentielle du 24 octobre 2019 jusqu'à droit connu sur le recours interjeté auprès de la CDAP.

F.                     Le Conseil d'Etat (ci-après: l'autorité intimée) n'a pas été invité à se déterminer.

G.                    Les arguments des recourantes seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

 

Considérant en droit:

1.                      Dès lors que l'art. 92 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) dispose que les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal, il convient de statuer d'emblée sur la recevabilité du recours.

2.                      a) A cet égard, Les recourantes exposent tout d'abord que la décision entreprise ne revêtirait pas un caractère politique prépondérant, raison pour laquelle la clause d'exclusion de l'art. 92 al. 2 LPA-VD ne serait pas applicable.

b) La cour de céans a déjà interprété l'art. 92 al. 2 à la lumière des travaux parlementaires et du droit supérieur, singulièrement la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi art. 191b al. 1 Cst.), ainsi que l'art. 86 al. 2 et 3 la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Ces dispositions ont la teneur suivante:

" Art. 29a Cst.       Garantie de l'accès au juge

Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels."

 

" Art. 86 LTF         Autorités précédentes en général

[…]

2 Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.

3 Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal."

En substance, il a été jugé que dans le domaine d'application de l'art. 29a Cst., lorsqu'il est statué dans une cause ("Rechtsstreitigkeit"), l'exclusion de l'art. 92 al. 2 LPA-VD ne se justifie que lorsque les décisions concernées revêtent un caractère politique prépondérant. Si, en revanche, une décision rendue par l'une de ces autorités dans un cas particulier ne présente un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal est ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (arrêts GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid. 1 et les références citées; GE.2016.0130 du 6 mars 2017 consid. 1a; GE.2015.0121 du 18 mai 2016 consid. 1a/bb et GE.2015.0066 du 24 avril 2015 consid. 2a/bb).

Dans ce cadre, la jurisprudence a retenu que la décision du Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des travaux de réfection d'une route en traversée de localité ne revêt pas un caractère politique prépondérant (arrêt GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb et les références citées). Une telle décision n'est en effet pas prise sur la base de son opportunité politique, mais en fonction de prescriptions légales, ce qui implique qu'elle ne présente pas une connotation politique qui s'impose indubitablement (Ibidem).

c) En l'espèce, dans la mesure où la décision attaquée concerne une décision de subvention cantonale pour l'exécution de travaux routiers, elle ne présente pas une connotation politique conformément à la jurisprudence précitée, de sorte que la clause d'exclusion de l'art. 92 al. 2 LPA-VD n'est pas applicable de ce chef.

3.                      a) En tant que corollaire de la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.), l'art. 86 al. 2 et 3 LTF ne saurait cependant s'imposer aux cantons que lorsque la garantie de l'accès au juge peut être invoquée (arrêt GE.2014.0054 précité consid. 1c/cc).

b) La garantie de l'accès au juge fait partie des garanties de l'Etat de droit. Elle peut être rangée parmi les droits constitutionnels, à côté des libertés, des droits sociaux et des droits politiques (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3ème éd. Berne 2013, n. 5 p. 5).

Les droits constitutionnels ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui n'en sont pas titulaires. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, qui agissent en tant que détentrices de la puissance publique. La jurisprudence considère toutefois qu'il y a lieu de faire deux exceptions pour les communes et autres corporations de droit public. La première est admise lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elle est atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes, ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes lorsque, par la voie du droit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie (art. 50 Cst.) ou d'une atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire garanties par le droit cantonal. Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature du rapport juridique qui est à la base du litige (ATF 145 I 239 consid. 5.1 et les références citées; 142 II 259 consid. 4.2; 140 I 90 consid. 2 et 132 I 140 consid. 1.3.1; arrêt 8C_530/2018, 8C_532/2018 du 7 juin 2019 consid. 5.1). Les collectivités concernées peuvent aussi se prévaloir, à titre accessoire, de la violation de droits constitutionnels lorsque ces moyens sont en relation étroite avec la violation de leur autonomie (ATF 135 I 302 consid. 1.2; 134 I 204 consid. 2.2 et arrêts 1C_221/2017 du 18 avril 2018 consid. 4 (considérant non reproduit dans l'ATF 144 I 193 correspondant) et 2C_756/2015 du 3 avril 2017 consid. 1.3.6 (considérant non reproduit dans l'ATF 143 I 272 correspondant).

c) Le Tribunal fédéral a jugé que les communes vaudoises ne peuvent se prévaloir de leur autonomie communale en cas d'augmentation des charges d'entretien résultant de la délimitation par l'Etat des tronçons de routes cantonales en traversées de localité. Ce constat était fondé sur le fait que l'autonomie communale ne peut en effet être invoquée en matière de subventions ou de charges financières décidées par le canton (arrêt TF 1C_288/2007 du 13 décembre 2007 consid. 2 et 1A.20/2006 du 15 juin 2006 consid. 3.5 et les références citées). Il n'en va différemment que lorsque la commune se plaint d'une violation de son droit à l'existence, soit lorsque la mesure litigieuse aurait pour effet de déséquilibrer complètement ses finances, au point de compromettre son existence même (Ibidem et cf. consid. 3b ci-dessus).

d) Pour sa part, la cour de céans a déjà jugé qu'une commune ne peut se prévaloir de son autonomie communale pour contester une décision cantonale qui se limite à lui refuser l'octroi d'une subvention sollicitée sur la base de la LRou (arrêt GE.2014.0054 précité consid. 1c/cc).

e) Dans le cas présent, les recourantes invoquent une violation de leur autonomie, grief qui relèverait selon elles du fond et non de la recevabilité du recours au vu de l'arrêt TF 1A.20/2006 précité. Elles se prévalent par ailleurs d'une violation des garanties générales de procédures au sens des articles 27 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD) et 29 al. 1 Cst. (déni de justice formel) en lien avec l'application des principes régissant l'activité de l'Etat au sens de l'article 7 al. 1 Cst-VD, de l'égalité de traitement par rapport aux autres communes (art. 57 LRou; 10 Cst-VD et 8 Cst.), de la légalité (art. 3 et 4 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions [LSubv; BLV 610.15] et de la protection de la bonne foi (art. 11 Cst-VD et 9 Cst.).

Cela étant, dans la mesure où la décision entreprise refuse l'octroi d'une subvention sollicitée sur la base de la LRou, les recourantes ne peuvent se prévaloir de leur autonomie communale conformément à la jurisprudence précitée (cf. consid. 3d ci-dessus). Pour le surplus, il importe peu de savoir si le moyen tiré de l'autonomie cantonale relève du fond et non de la recevabilité du recours, étant rappelé que dans l'affaire citée par les recourantes à l'appui de cet argument, le Tribunal a précisément déjà jugé, à l'occasion d'un examen au fond, que l'autonomie communale ne peut être invoquée en matière de subventions ou de charges financières décidées par le canton (cf. arrêt TF 1A.20/2006 précité consid. 3.5). Il convient encore de souligner, que, comme déjà mentionné (cf. consid. 3b i.f. ci-dessus), les collectivités sont admises à se prévaloir, à titre accessoire, de la violation de droits constitutionnels lorsque ces moyens sont en relation étroite avec la violation de leur autonomie. Dès lors que les recourantes ne peuvent présentement invoquer leur autonomie pour les motifs déjà exposés, les griefs soulevés qui ont trait aux prétendues violations des droits constitutionnels ne sont pas recevables.

f) Les recourantes se plaignent également de ce que la décision entreprise "compromet[trait] gravement l'équilibre financier de la Commune d'Yverdon-les-Bains" au motif que cette dernière "présente une valeur du point d'impôt communal par habitant de CHF 24,79, alors que la moyenne cantonale est de CHF 44,83". La subvention serait par conséquent indispensable à l'exécution de l'entier de la route de contournement et son refus imposerait l'abandon pur et simple du projet.

Il est indéniable que le refus de la subvention sollicitée aura un impact sur les finances publiques de la commune d'Yverdon-les-Bains. Cela étant, il ressort du site Internet de cette dernière que son projet de budget 2020 prévoit un total brut des charges de 255'480'000 fr. Le montant de 22'000'000 fr., certes conséquent, ne s'avère toutefois pas de nature à mettre en péril l'existence de cette collectivité, ce d'autant moins qu'il sera vraisemblablement amorti sur plusieurs années. Les recourantes ne le soutiennent au demeurant pas, mais se limitent à affirmer que le refus de subvention compromettrait gravement l'équilibre financier de la commune d'Yverdon-les-Bains, voire impliquerait la renonciation au projet de contournement.

4.                      En définitive, les recourantes ne sont pas en mesure de se fonder sur la garantie de l'accès au juge pour exiger, en application de l'art. 86 al. 2 LTF, qu'un tribunal statue en dernière instance cantonale sur leur recours qui doit ainsi être déclaré irrecevable.

5.                      Compte tenu de l'issue du litige et du stade précoce auquel il est mis fin à la procédure, des frais réduits seront mis à la charge des recourantes. Ces dernières n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Un émolument 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des communes d'Yverdon-les-Bains et de Montagny-près-Yverdon.

III.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 6 novembre 2019

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Tribunal fédéral (réf. 2C_896/2019).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.