TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 novembre 2019

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Imogen Billotte et
M. Laurent Merz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourant

A.________, à ********, agissant par l'intermédiaire de la région A.________-Vaud, représenté par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat, à Vevey,

Autorité intimée

Municipalité de Vevey, représentée par Me Olivier SUBILIA, avocat, à Lausanne,

Objet	Ouverture des magasins
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey du 28 octobre 2019 (extension jusqu'à 22h00 de l'ouverture des commerces le 29 novembre 2019 à l'occasion du "Black Friday")

Vu les faits suivants:

A. Par courriel du 23 septembre 2019, la direction de B.________ a sollicité l'autorisation d'ouvrir de manière prolongée son magasin jusqu'à 22h00, au lieu de 20h00, le vendredi 29 novembre 2019 pour le "Black Friday" ainsi que les vendredi 20 décembre et lundi 23 décembre 2019 pendant la période des fêtes de fin d'année.

Le 27 septembre 2019, l'Office du commerce et des manifestations de l'association de communes Sécurité Riviera a transmis ces demandes au syndicat A.________ (ci-apr.: A.________ ou le recourant) par sa section de Vevey.

Le 15 octobre 2019, A.________, par sa région Vaud, s'est opposé à l'ouverture prolongée du vendredi 29 novembre 2019. Il n'a en revanche pas manifesté d'opposition aux ouvertures prolongées prévues les vendredi 20 décembre et lundi 23 décembre 2019.

B. Dans sa séance du 28 octobre 2019, la Municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée) a accepté la demande d'ouverture prolongée du magasin B.________ jusqu'à 22h00 le vendredi 29 novembre 2019, ainsi que la possibilité d'étendre cette possibilité d'ouverture aux commerces qui le souhaitent; elle a également accepté l'ouverture prolongée jusqu'à 22h00 les vendredi 20 et lundi 23 décembre 2019. Le 8 novembre 2019, l'Office du commerce et des manifestations de l'association Sécurité Riviera a informé A.________ Vaud de ce qui précède.

C. Le 21 novembre 2019, A.________, agissant par l'intermédiaire d'A.________ Vaud, a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) en concluant à son annulation, implicitement uniquement en ce qui concerne l'ouverture prolongée du 29 novembre 2019 ("Black Friday"), ainsi qu'à l'octroi de l'effet suspensif.

Dans sa réponse du 26 novembre 2019, la municipalité a conclu au rejet du recours dans la limite de sa recevabilité.

Le recourant a déposé des déterminations complémentaires le 27 novembre 2019 dans le délai imparti à cet effet. L'autorité intimée a déposé spontanément une écriture complémentaire le 27 novembre 2019.

Considérant en droit:

1. Déposé au Tribunal cantonal dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée, qui n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité, le recours satisfait pour le surplus aux conditions de forme prévues par la loi (art. 79, 92 et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

2. Il y a lieu d'examiner préalablement la qualité pour recourir d'A.________ qui est contestée par l'autorité intimée.

a) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon la jurisprudence fédérale, applicable également en lien avec l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, une personne morale peut faire valoir, outre son propre intérêt, les intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts que ses statuts la chargent de préserver, si ces intérêts sont communs à la majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux, et si chacun de ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours (recours corporatif ou égoïste; cf. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 et les arrêts cités).

b) La CDAP a admis à plusieurs reprises qu'A.________ avait qualité pour recourir contre des décisions communales autorisant une ouverture prolongée des commerces dès lors que ses membres pris à titre individuel – soit les travailleurs des commerces concernés – auraient qualité pour recourir contre la décision attaquée (arrêts GE.2015.0142 du 30 juillet 2015; GE.2018.0241 du 22 novembre 2018, consid. 1c; GE.2019.0112 du 12 juin 2019, consid. 1c/bb). En outre, le recourant se prévaut également d'une violation des dispositions de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11) auxquelles renvoie explicitement le règlement communal, si bien qu'A.________ peut également fonder sa qualité pour recourir sur l'art. 58 LTr, cette disposition prévoyant que les associations des employeurs et des travailleurs intéressés ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales et fédérales en matière d'application de la LTr (dans ce sens arrêt CCST.2005.0003 du 26 octobre 2005, consid. 1e/cc reconnaissant à A.________ la qualité pour recourir contre une disposition du règlement communal de Vevey prévoyant l'ouverture des magasins le dimanche; question laissée indécise s'agissant du règlement communal d'Yverdon-les-Bains dans l'arrêt GE.2019.0225 du 21 novembre 2019, consid. 2b/bb).

Le recours est donc recevable si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

3. Le recourant fait grief à l'autorité intimée de ne pas avoir respecté la règlementation communale applicable.

a) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la fermeture des magasins relèvent de la compétence des communes, faute de règlementation cantonale applicable (cf. art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956 [LC; BLV 175.11]; cf. arrêt GE.2019.0112 précité consid. 2b/bb et réf. citées). Les autorités communales jouissent d'une large autonomie à cet égard (arrêt CCST.2005.0003 précité, consid. 4d).

Le règlement communal sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins (RJHOFM), adopté par le Conseil communal de Vevey le 25 septembre 1981 et approuvé par le Conseil d'Etat le 27 novembre 1981, prévoit que les magasins ne peuvent être ouverts au public avant 06h00 (art. 9 RJHOFM) et qu'ils doivent être fermés au plus tard à 17h00 le samedi et les veilles de jours de repos public (art. 10 let. a RJHOFM), à 18h30 les autres jours ouvrables (art. 10 let. b RJHOFM) et à 20h00 un jour par semaine (art. 10 let. c RJHOFM). Le jour de la semaine choisi pour l'ouverture prolongée au sens de l'art. 10 let. c RJHOFM est actuellement le vendredi.

Des dérogations aux horaires d'ouverture fixés par l'art. 10 RJHOFM sont possibles durant la période comprise entre le 8 et le 31 décembre selon l'art. 12 RJHOFM et pendant le reste de l'année selon l'art. 13 RJHOFM. Cette dernière disposition, applicable en l'espèce dès lors que la dérogation porte sur le 29 novembre, a la teneur suivante :

"Art. 13 La municipalité peut autoriser, en respect des dispositions de la Loi sur le Travail, à son art. 10, la fermeture des magasins au-delà de l'heure réglementaire, dans les cas suivants:

a) lors d'une manifestation d'une ampleur particulière;

b) lorsqu'un motif d'intérêt public justifie une telle mesure.

Dans ce dernier cas, l'ouverture prolongée peut être accordée pour certains magasins seulement; elle peut également l'être par quartier."

L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer les autorisations se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 117 Ia 141 consid. 4 p. 146; arrêts 1C_81/2015 du 3 juin 2015 consid. 2.4; 1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid. 3.1). Il en résulte que, dans la mesure où l'art. 13 RJHOFM consacre une dérogation à l'horaire habituel de la fermeture des magasins, cette disposition doit en toute hypothèse être interprétée restrictivement et non pas extensivement (v. dans ce sens, ATF 134 II 265 consid. 5.5 p. 270; cf. arrêts 2C_1056/2017 du 5 juillet 2018 consid. 4.4; 2C_206/2008 du 13 août 2008 consid. 4.5). Il importe en outre pour l’autorité de se livrer à une pondération complète des différents intérêts en présence et de mettre en balance l'intérêt à la dérogation avec l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (arrêts GE.2019.0225 précité, consid. 4c et réf. citées).

Aucune disposition n'étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'opportunité, le tribunal de céans ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale et doit seulement vérifier que cette dernière est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération (cf. art. 98 LPA-VD). En outre, s'agissant d'un domaine où les autorités communales bénéficient d'une large autonomie notamment s'agissant de l'appréciation des circonstances locales, le Tribunal cantonal doit exercer ce pouvoir avec une certaine retenue (cf. arrêt GE.2019.0225 précité, consid. 3 et réf. citées).

b) Il convient dès lors d'examiner en tenant compte de ce qui précède si l'une des deux conditions alternatives prévues par l'art. 13 RJHOFM est réalisée en l'espèce (arrêt GE.2019.0112 précité, consid. 2b/bb).

aa) Il résulte de la décision attaquée que le "Black Friday", en tant que "manifestation à caractère international et social permettant d'offrir à de nouveaux clients des ventes spéciales à prix fortement réduits", constitue selon la municipalité une manifestation d'une ampleur particulière au sens de l'art. 13 let. a RJHFOM. Cette manifestation justifierait dès lors une prolongation de l'ouverture des magasins jusqu'à 22h00, les magasins fermant ordinairement à 20h00 le vendredi.

Le "Black Friday" correspond au lendemain de la fête de "Thanksgiving", un jour férié aux Etats-Unis fixé le quatrième jeudi du mois de novembre, soit cette année le 28 novembre. Il marque traditionnellement aux Etats-Unis, et depuis peu en Suisse également, le lancement des périodes des achats de fin d'année par la proposition de prix avantageux sur de nombreux produits dans les magasins ainsi que sur les sites de vente en ligne.

Comme l'ont relevé les parties, la CDAP a déjà eu l'occasion de se prononcer, sur des autorisations d'ouverture prolongée des commerces pendant la journée du "Black Friday" dans la Commune d'Yverdon-les-Bains en 2018 et 2019.

Dans son arrêt GE.2018.0241 du 22 novembre 2018 (consid. 3b/aa), la CDAP a retenu ce qui suit s'agissant du caractère du "Black Friday":

" Même s’il s’agit d’un événement relativement récent, à tout le moins s’agissant de la Suisse, on ne saurait nier que le «Black Friday» constitue une manifestation d'envergure, à vocation essentiellement, sinon exclusivement, commerciale. Selon la presse spécialisée, les consommateurs suisses dépenseront près de 350 millions de francs pour leurs achats en ligne durant la semaine du «Black Friday», avec un pic le vendredi 23 novembre à 120 millions, soit une croissance des ventes de l’ordre de 30% comparée à l’édition 2017 (source: https://www.bilan.ch/economie/ventes-record-attendues-pour-le-black-friday-en-suisse). Cet événement ne se limite pas cependant à la vente en ligne, ceci d’autant moins qu’à l’heure actuelle, la majorité des achats se font toujours dans les magasins. Or, lorsqu’elle est mise sur pied par les commerçants concernés, cette manifestation est susceptible d’attirer également un nombre considérable de visiteurs dans les magasins et ceci, durant une période limitée (cf. par comparaison, arrêt 2A.578/1999 du 5 mai 2000 consid. 4a). Du reste, de nombreuses enseignes en Suisse et dans le canton vont participer à cet événement et mettront sur pied, non seulement durant la journée mais également en début de soirée, des ventes à prix réduits. Dans ces conditions, il peut être admis que l'autorité intimée n'a pas outrepassé la large latitude d'appréciation qui lui est reconnue dans l'interprétation de son règlement en considérant que le «Black Friday» constitue une «manifestation d'une ampleur particulière» au sens où l’entend l’art. 5 let. a du règlement. Le fait que cette "manifestation" est issue de la culture anglo-saxonne ne fait pas nécessairement obstacle à cette qualification.

Il semble au demeurant qu’aucune autre ville de Suisse romande n’ait opté pour une prolongation d'horaire à cette occasion (source: https://www.20min.ch/ro/news/vaud/story/Les-horaires-etendus-pour-le-Black-Friday-enervent-24810399). La situation est cependant particulière à Yverdon-les-Bains, dans la mesure où l’ouverture des magasins y est autorisée durant la semaine jusqu’à 18h30 seulement (cf. art. 4 par. 2 du règlement). Dans certaines communes, la réglementation communale autorise déjà l’ouverture des commerces jusqu’à 20 heures, voire 21 heures, de sorte que la mise sur pied de cet événement ne nécessite aucune autorisation dérogatoire, ni par conséquent de prolongation des horaires d’ouverture. […]"

Cette appréciation a été confirmée dans l'arrêt GE.2019.0225 précité (consid. 5a), ce qui a conduit la Cour à considérer que la Municipalité d'Yverdon-les-Bains n'avait pas outrepassé la large latitude de jugement qui lui était reconnue dans l'interprétation de son règlement, en considérant que le "Black Friday" constituait une "manifestation d'une ampleur particulière" au sens du règlement communal applicable et en autorisant ce jour-là la fermeture des magasins à 20h00 plutôt qu'à 18h30.

Au contraire de ce qui est le cas dans la Commune d'Yverdon-les-Bains, les magasins de la Commune de Vevey peuvent toutefois ordinairement ouvrir jusqu'à 20h00 le vendredi, ce qui constitue déjà un horaire étendu par rapport à l'horaire des autres jours de la semaine où l'heure de fermeture est fixée à 18h30 (art. 10 RJHOFM). Comme l'a relevé la CDAP dans les deux arrêts précités, la mise sur pied du "Black Friday" ne nécessite en principe dans les communes qui connaissent une telle réglementation aucune dérogation particulière (arrêt GE.2019.0225 du 21 novembre 2019, consid. 5b). Certes, la lettre de l'art. 13 RJHOFM n'interdit pas que l'on puisse prolonger encore l'heure d'ouvertures des magasins le vendredi. Dès lors qu'il s'agit déjà d'un horaire étendu par rapport à l'horaire habituel, il convient toutefois de se montrer d'autant plus exigeant dans la balance des intérêts à opérer avec l'intérêt public pouvant justifier une dérogation, étant rappelé que celle-ci doit être interprétée de manière restrictive.

Or, la municipalité ne fait pas valoir d'autre motif que le caractère commercial du "Black Friday" et le fait que les commerçants vont proposer aux consommateurs certains articles à des prix réduits. L'ouverture prolongée des commerces n'est donc pas justifiée par un événement de type culturel, à l'instar de la Fête des Vignerons (arrêt GE.2019.0112 du 12 juin 2019 précité), social ou encore sportif mais repose ici uniquement sur des motifs économiques. Toutefois, les commerces disposent déjà d'un horaire étendu par rapport à un autre jour de la semaine leur permettant d'organiser des événements particuliers s'ils le souhaitent. On relèvera également que cet horaire permet à la plupart des consommateurs qui seraient intéressés par des ventes à prix réduits de pouvoir fréquenter les magasins, même s'ils travaillent pendant la journée de vendredi. En outre, il résulte des publicités produites par le recourant que les commerces ont tendance à proposer des rabais non seulement pendant la journée du "Black Friday" – soit le 29 novembre 2019 – mais également, par une sorte d'abus de langage, pendant les jours précédents ou suivants: les consommateurs disposent donc d'autres possibilités pour bénéficier des prix réduits. Une prolongation de 20h00 à 22h00, soit relativement tard dans la soirée – plutôt que de 18h30 à 20h00 comme c'était le cas dans les arrêts précités GE.2018.0241 et GE.2019.0225 concernant Yverdon-les-Bains – porte en outre une atteinte plus importante aux intérêts protégés par la norme, en particulier la tranquillité publique.

S'agissant d'une manifestation à vocation exclusivement commerciale à laquelle n'est pas lié un autre événement particulier, il n'y a pas lieu de considérer que le "Black Friday" permette de déroger à l'horaire déjà étendu du vendredi dans la Commune de Vevey.

La municipalité a donc excédé son pouvoir d'appréciation à cet égard.

bb) Il convient encore d'examiner si la prolongation d'horaires litigieuse pourrait être justifiée par un motif d'intérêt public (art. 13 let. b RJHFOM), les deux conditions posées par cette disposition étant alternatives et non cumulatives.

Aux yeux du tribunal, aucun motif d'intérêt public ne justifie une prolongation des heures d'ouverture des magasins de 20h00 à 22h00 pendant le "Black Friday". On ne se trouve pas dans une situation où la prolongation des horaires d'ouvertures se justifierait pour permettre aux consommateurs d'effectuer des achats qu'ils ne pourraient pas faire sinon. Les consommateurs veveysans bénéficient en effet déjà le vendredi d'un horaire étendu par rapport aux autres jours de la semaine où les magasins ferment à 18h30. Pour autant que le "Black Friday" réponde véritablement à un besoin de certains consommateurs, notamment ceux qui souhaiteraient bénéficier des prix réduits proposés ce jour-là, ils peuvent donc déjà fréquenter les magasins plus tardivement. En outre, contrairement à ce que paraît soutenir l'autorité intimée, les commerces proposent des prix réduits lors du "Black Friday" – ainsi parfois que certains autres jours – qu'ils bénéficient ou non d'une ouverture prolongée. Quoiqu'il en soit, le fait que des articles soient proposés à des prix soldés – ce qui paraît constituer la seule raison d'être du "Black Friday" – ne saurait constituer à lui seul un motif d'intérêt public pour justifier une dérogation à l'horaire d'ouverture fixé par l'art. 10 RJHOFM.

cc) Aucun des deux motifs prévu par l'art. 13 RJHOFM n'est donc en l'espèce réalisé si bien que la décision d'autoriser l'ouverture des magasins jusqu'à 22h00 au lieu de 20h00 le vendredi 29 novembre 2019 ne peut être maintenue.

Le recours devant être admis pour ce motif, il n'y a pas lieu d'examiner le grief du recourant en lien avec la violation de l'art. 10 LTr auquel se réfère l'art. 13 RJHOFM.

4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis. Les frais de la cause seront mis à la charge de la Commune de Vevey, dont la municipalité succombe (art. 49 LPA-VD). Le recourant étant représenté par un mandataire professionnel, il a droit à une indemnité à titre de dépens, laquelle sera mise à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du 28 octobre 2019 de la Municipalité de Vevey est annulée dans la mesure où elle autorise l'ouverture prolongée des magasins jusqu'à 22h00 le vendredi 29 novembre 2019.

III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Vevey.

IV. La Commune de Vevey versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 novembre 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.