TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 octobre 2020

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. François Kart, juge.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Carole WAHLEN, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Morges, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Office communal du logement, à Morges.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Morges du 6 novembre 2019 (résiliation de bail)

Vu les faits suivants:

A. La coopérative pour le développement de l’habitat Gare-Pont Neuf est propriétaire de l’immeuble sis rue ********, à ********; ce bâtiment a été construit au bénéfice de l’aide financière dégressive versée sur la base de la loi vaudoise du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; BLV 840.11).

B. a) Dès 1996, la recourante a emménagé, à l’époque avec son mari, dans un logement de quatre pièces situé dans cet immeuble; le ménage comptait deux enfants, nés respectivement en 1988 et 1991.

b) La situation familiale du couple, tout comme la situation financière des intéressés, a beaucoup évolué. A la suite du divorce des époux B.________, un nouveau bail a été établi en 2005 au nom de l’épouse, qui a continué à occuper l'appartement avec ses deux enfants; ces derniers sont aujourd’hui adultes.

Par ailleurs, les revenus des occupants de ce logement ont connu une hausse significative. On le constate notamment à la lecture du formulaire officiel d’adaptation de loyer pour logement subventionné, établi le 19 janvier 2009 par la gérance compétente, soit C.________ (voir pièce 4 de la recourante); le loyer a été adapté en conséquence, avec effet au 1^er juillet 2009, de manière aussi à tenir compte de la suppression des aides fédérales, cantonales et communales.

Cette constatation est confirmée par les formulaires remplis périodiquement, à la demande de l’Office communal du logement (ci-après: l’office), par A.________ (l’intéressée ayant repris ce dernier patronyme après son divorce). En substance, il en résultait que le logement de quatre pièces en cause était l’objet d’une sous-occupation; de même, les conditions financières des locataires (revenus de A.________ et de ses enfants) dépassaient les limites de revenu applicables.

c) On note encore que l’office, par lettre du 5 juin 2018, s’est adressé à l’intéressée pour lui remettre le règlement cantonal applicable, dont il sera question plus loin (infra, consid. 1 b et c) et pour lui rappeler l’obligation, à teneur de l’article 20 de ce règlement, d’annoncer d’éventuelles modifications de situation; concrètement de tels changements doivent être annoncés par le locataire dans les meilleurs délais, mais au plus tard à la fin du mois suivant celui au cours duquel la modification est intervenue.

C. a) On retire du dossier de l’autorité intimée que l'office a été informé, par courrier électronique, de l’arrivée à ******** de D.________ ‑ la fille de A.________ ‑ en date du 9 juillet 2019 (et dès lors de son départ de l’appartement de ********). Le 5 septembre suivant, l’office s’est entretenu par téléphone avec un représentant de la gérance; le départ de la fille de A.________ n’avait pas été annoncé à la gérance. Sans autre mesure d’instruction, ni interpellation de A.________, l’office a notifié à l’intéressée, le 17 septembre 2019, une décision dont la teneur était notamment la suivante:

"[…] cette révision nous a permis de constater que votre fille D.________ a quitté votre logement en date du 8 juillet 2019 sans que vous annonciez son départ.

Au vu de ce qui précède, et en application de l’article 33 alinéa 1c du RCOL, nous nous voyons dans l’obligation de charger votre bailleur, par l’intermédiaire de la gérance, de résilier votre contrat de bail pour sa prochaine échéance. […]"

Dans la foulée, l’office a également écrit à la gérance C.________ en l’invitant à résilier le bail dont bénéficie A.________.

b) Par acte du 24 septembre 2019, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité). Elle fait valoir qu’elle-même et sa fille ont été victimes d’un accident au cours du mois de juin 2019, ce qui, entres autres causes, a reporté le déménagement effectif de la fille de la recourante au 3 août 2019; elle invoque en outre d’autres circonstances qui justifient, selon elle, qu’elle ait tardé à annoncer ce déménagement.

c) Entre temps, la gérance C.________ a notifié à A.________ une résiliation du bail relatif à l’appartement de quatre pièces, occupé par l’intéressée rue ******** à ********, avec effet au 1^er avril 2020. On note la présence au dossier d’une requête adressée à l’autorité préfectorale de conciliation tendant à l’annulation de cette résiliation et subsidiairement à la prolongation dudit bail (pièce 17 de la recourante).

d) Par décision du 6 novembre 2019, la municipalité a rejeté ce recours. En substance, elle ne prend nullement en compte les faits nouveaux allégués par A.________ relatifs à la date du déménagement de sa fille; partant de l’idée que le déménagement a eu lieu le 8 juillet 2019, elle constate que l’intéressée n’a pas respecté l’exigence règlementaire portant sur l’annonce du départ de sa fille avant le 31 août 2019. La décision retient en conséquence que «suite au non-respect du devoir d’annonce dans les délais, l’Office du logement avait bien le droit de demander de résilier le bail», conformément aux dispositions règlementaires topiques.

D. Agissant par l’intermédiaire de l’avocate Carole Wahlen, en date du 9 décembre 2019, soit en temps utile, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: la CDAP) à l'encontre de la décision précitée. En substance, elle conclut avec dépens à la réforme de celle-ci en ce sens que la décision de l’Office du logement du 17 septembre 2019 est annulée; à titre subsidiaire, la recourante conclut à l’annulation de la décision de la municipalité et au renvoi du dossier à celle-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Alain Thévenaz, la municipalité a déposé sa réponse au recours le 21 février 2020 et conclu, avec dépens, à son rejet.

La recourante, toujours par l’intermédiaire de son avocate, a complété brièvement ses moyens dans une réplique du 20 août 2020. La municipalité, pour sa part, a renoncé à déposer une duplique.

E. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Avant d’examiner le litige sur le fond, il convient de décrire dans les grandes lignes le régime légal applicable en matière de logements subventionnés.

a) L’article 28 LL prévoit un régime d’aide financière à la pierre; il s’agit de l’octroi de contributions à fonds perdu destinées à faciliter la réalisation d’immeubles de logement puis à en diminuer la charge locative (al. 1); elle est octroyée en principe pour une durée de 15 ans (al. 3). Au surplus, il appartient au Conseil d’Etat de fixer les modalités d’exécution de cette aide et les conditions d’occupation des logements subventionnés par voie réglementaire (al. 4).

Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le règlement d’application de la loi précitée, en date du 17 janvier 2007 (RLL; BLV 840.11.1). Ce texte définit les modalités d’exécution du régime d’aide à la pierre prévues par l’article 28 LL. Par ailleurs, le Conseil d’Etat a adopté, le 24 juillet 1991, le règlement sur les conditions d’occupation des logements construits ou rénovés avec l’appui financier des pouvoirs publics (RCOL; BLV 840.11.2). On verra que le litige ici en cause a trait principalement à l’application des dispositions de ce règlement.

b) Ce dernier texte régit les conditions d’occupation que doivent respecter les locataires des logements construits ou rénovés avec l’aide à la pierre dégressive au sens du règlement d’application de la loi sur le logement du 9 septembre 1975 (art. 1^er al. 1 RCOL). Parmi les conditions à respecter, ce texte fixe des limites de revenu (art. 6) ainsi qu’un degré d’occupation (art. 9). L’article 9 al. 1 RCOL prévoit ainsi, notamment, le nombre de personnes par logement, soit pour un logement de quatre pièces, quatre à six personnes; l’admission de trois personnes dans un quatre pièces est toutefois tolérée s’agissant de familles monoparentales (al. 2). Au surplus, l’article 11 RCOL permet d’accorder des dérogations aux règles précitées dans des cas justifiés.

Le règlement précité comporte également diverses dispositions de procédures (art. 14 ss). Dans certains cas, ainsi à Morges, l’autorité compétente pour appliquer le règlement est l’office communal du logement (art. 14 al. 2 RCOL). Concrètement, le bailleur établit une requête avec le locataire et la soumet à l’autorité compétente (art. 15 al. 2 RCOL); celle-ci vérifie si les conditions posées par le règlement sont remplies (art. 16 RCOL), auquel cas elle communique au bailleur son approbation, ce qui permet à ce dernier de conclure le bail avec le locataire pressenti (art. 18 et 19 RCOL; le bail est conclu pour une durée maximale d’une année, reconductible; le bail doit en outre faire référence aux conditions liées à l’occupation de tels logements subventionnés).

c) Les articles 20 ss RCOL concernent la modification de la situation des locataires (ou des sous-locataires) au bénéfice de logements subventionnés. Sont topiques en l’occurrence les articles 20 et 21 RCOL. Leur teneur est la suivante:

"Art. 20 Obligation des locataires et des sous-locataires

Si en cours de bail, la situation du locataire ou du sous-locataire se modifie de façon sensible et durable, au point que les conditions d’occupation définies dans le présent règlement ne sont plus respectées, l’autorité compétente doit en être informée dans les meilleurs délais, mais au plus tard à la fin du mois suivant celui au cours duquel la modification est intervenue.

Art. 21 Conséquence de la modification pour les locataires

a) Loi du 9 septembre 1975 sur le logement

¹Lorsqu’un locataire ne remplit plus les conditions d’occupation fixées dans le règlement, l’aide des pouvoirs publics est:

a. supprimée en cas de sous-occupation;

b. réduite en cas de dépassement des limites de revenu, dans une mesure telle que le montant du loyer net abaissé représente le loyer donné par le barème au regard du revenu déterminant au sens de l’article 6 du présent règlement; toutefois, le loyer perçu ne pourra en aucun cas dépasser le loyer plein du logement en cause.

^1bisL’autorité compétente au sens de l’article 14 du règlement transmet au gérant la décision au sens de l’alinéa 1. Le gérant doit notifier au locataire, dans le mois suivant la décision de l’autorité, la hausse de loyer consécutive à la suppression ou à la réduction des aides des pouvoirs publics. La hausse de loyer prend effet dans les 6 mois dès la date de la décision de l’autorité et pour la fin d’un mois.

²Si, dans l’intervalle, le locataire remplit à nouveau les conditions, et ce de manière durable, il en informe l’autorité compétente en produisant les attestations nécessaires. La prestation des pouvoirs publics pourra être maintenue.

³Le non-respect des conditions d’occupation n’implique pas la résiliation du bail du locataire."

On notera en l’occurrence que l’article 21 RCOL s’applique au cas d’espèce, puisque l’aide financière s’appuyait sur la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (au contraire, l’art. 22 RCOL – qui renvoie à la loi du 22 novembre 1965 sur le logement ‑ n’est pas pertinent). En d’autres termes, lorsque les conditions d’occupation du logement subventionné ne sont plus remplies, cela ne conduit pas à la résiliation du bail, mais seulement à une adaptation du loyer (art. 21 al. 3 RCOL).

Ce régime est toutefois complété par l’article 33 RCOL (compris dans la Section II «Sanction») qui prévoit ce qui suit:

"Art. 33

¹L’autorité compétente peut demander au bailleur la résiliation du bail, lorsque le locataire:

a. obtient ou conserve un logement grâce à des déclarations erronées,

b. refuse de fournir les renseignements demandés par l’autorité compétente dans le délai fixé par cette dernière,

c. ne respecte pas son obligation d’information prévue à l’article 20 du présent règlement,

d. sous-loue complètement ou partiellement son logement sans autorisation, refuse de dénoncer le bail de sous-location sur réquisition de l’autorité compétente.

²Dans tous les cas mentionnées à l’alinéa 1, l’autorité compétente peut supprimer les aides dans le délai de 3 mois dès la date fixée dans la seconde sommation adressée au locataire, sous pli recommandé, ou dès la découverte par l’autorité compétente des déclarations erronées.

³La résiliation de bail prévue à l’alinéa 1 doit respecter le délai légal de congé de 3 mois pour les termes usuels cantonaux."

d) S’agissant encore des voies de droit, l’article 12a al. 5 LL dispose que:

"Les décisions relatives à l’aide individuelle, aux conditions d’occupation, de revenu locatif et de prêt au logement peuvent faire l’objet d’un recours, pour les décisions communales à la municipalité, pour les décisions du service au département. La loi sur la procédure administrative est applicable."

Dans le cas d’espèce, c’est en conformité avec cette règle que la décision de l’Office communal du logement a été portée sur recours à la municipalité. Pour le surplus, compte tenu du renvoi de cette disposition à la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36), le recours contre la décision de la municipalité intimée est bien ouvert auprès de la CDAP (art. 92 LPA-VD).

e) Ainsi, dans des situations comme celle du cas d’espèce, il convient d’arrêter l’articulation des compétences entre les autorités publiques, chargées dans le canton de Vaud d’appliquer la LL et ses dispositions d’exécution, et l’autorité judiciaire civile, notamment le Tribunal des baux (sur cette articulation, mais dans une configuration différente, voir CDAP, GE.2013.0004 du 10 janvier 2014 consid. 4 ; voir aussi Laurent Bieri, Le rendement des immeubles subventionnés – Commentaire de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2013 du 25 septembre 2014, in Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement, Mélanges Poltier, 2020, p. 1 ss). En l’occurrence, cette articulation ne paraît pas problématique: l’autorité publique compétente statue sur le respect des conditions d’occupation, alors que le juge civil peut être amené à statuer sur une éventuelle prolongation du bail.

2. In casu, deux dispositions, soit les art. 20 et 33 RCOL, sont au centre du litige. En substance, l’autorité intimée reproche à la recourante de ne pas avoir respecté le délai d’annonce fixé à l’art. 20 RCOL (en relation avec le départ de sa fille du logement subventionné); elle a en conséquence retenu la sanction de l’art. 33 al. 1 let. c RCOL, pour inviter le bailleur à adresser la résiliation du bail au locataire.

a) Force est de relever, à titre liminaire, que l’autorité compétente n’a pas respecté le droit d’être entendu de la recourante avant de rendre sa décision; la seule mesure d’instruction prise avant la décision du 17 septembre 2019 a consisté dans un appel téléphonique à la gérance. Une telle violation apparaît particulièrement problématique lorsqu’il s’agit pour l’autorité compétente d’appliquer une «Kannvorschrift».

b) Ce type de disposition (Kannvorschrift) confère à l’autorité compétente une liberté d’appréciation dont le contrôle est possible par l’autorité de recours administrative, mais échappe au contraire à celui de la Cour de céans; en effet, à défaut de base légale l'autorisant à contrôler l'opportunité de la décision attaquée, la CDAP ne dispose, pour connaître de la présente cause, que d'un pouvoir d'examen limité à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, au refus de statuer et au retard injustifié (art. 98 LPA-VD, par opposition à l'art. 76 LPA-VD). Commet un excès de son pouvoir positif d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée. L'abus de pouvoir vise deux cas: l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, c'est-à-dire dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits et principes constitutionnels (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333 ; voir aussi arrêt TA GE.2006.0035 du 6 septembre 2006 consid. 1).

c) Sur le terrain des faits, la recourante allègue que la date du déménagement n’est pas intervenue en juillet 2019, mais seulement début août, soit le mois suivant; il en résulterait, selon elle, qu’elle n’a pas méconnu le délai d’annonce fixé par l’art. 20 RCOL. Si la date déterminante est le 3 août 2019, ce délai est en effet reporté à fin septembre. Or, celui-ci n’était pas échu au moment de la décision attaquée; dans son recours à la Municipalité, le 24 septembre 2019, la recourante fait d’ailleurs expressément valoir que le moment de ce déménagement se situe au mois d’août 2019, ce qui constitue une forme d’annonce.

A supposer que l’on retienne cette version des faits, le prononcé de la sanction prévu à l’article 33 al. 1 let. c RCOL serait infondé (et cela conduirait à l’admission du recours). La décision de la municipalité ne se prononce pas sur ce volet; tout au plus, dans sa réponse au recours, l'autorité intimée semble balayer ces allégations, même si elles présentent une certaine plausibilité. Par ailleurs, l’obligation d’annonce porte sur une modification "sensible et durable" de la situation du locataire, de nature à impacter "les conditions d’occupation définies dans le présent règlement"(art. 20 RCOL). Dans sa réponse au recours, la municipalité semble considérer que l’annonce au contrôle des habitants du départ et le dépôt des papiers dans la nouvelle commune de domicile (qui sont le fait de la fille de l’intéressée) sont déterminants pour retenir une modification et une obligation d’annonce au sens de l’art. 20 RCOL. La recourante considère pour sa part que le déménagement "effectif" devrait être pris en considération.

On laissera ici ouverts, au vu des considérations qui suivent, respectivement le point de fait précité (le départ – et donc la modification de la situation du locataire - est-il intervenu en juillet ou en août 2019 ?) et la question de l’interprétation précise à donner de la notion de modification "sensible et durable" de la situation du locataire.

d) On a vu que l’art. 33 RCOL confère à l’autorité compétente une liberté d’appréciation; ainsi, lorsque le locataire a violé son obligation d’annonce, l'autorité peut, mais elle peut aussi ne pas, demander au bailleur la résiliation du bail. Elle doit alors peser soigneusement les circonstances du cas d’espèce afin de choisir la mesure la plus appropriée aux circonstances. Or, la décision initiale du 17 septembre 2019 traduit plutôt l’absence de toute appréciation à cet égard. En effet, dans sa décision, l’office indique s’être trouvé "dans l’obligation" de demander la résiliation du bail, indiquant par là qu’il n’avait pas le choix. Il faut parler ici d’une forme d’excès de pouvoir négatif, l’autorité niant l’existence de la liberté d’appréciation que la disposition lui confère. Sans doute, la municipalité a corrigé quelque peu le tir, en retenant que l’office "avait bien le droit" de demander une telle résiliation. Pour le surplus, la Municipalité n’examine nullement si la décision sous examen est ou non le fruit d’un exercice consciencieux de la liberté d’appréciation conférée par l’art. 33 al. 1 RCOL. On n’en tire pas beaucoup plus de la réponse au recours de la municipalité; en substance, l’autorité intimée justifie essentiellement sa décision par un souci d’égalité de traitement, laissant entendre que toute violation quelconque des exigences découlant de l’art. 33 al. 1 RCOL doit conduire à une résiliation du bail, solution qui paraît pour le moins schématique (on note d’ailleurs que l’art. 33 al. 2 RCOL prévoit aussi d’autres solutions, sous la forme d’une suppression des aides).

e) En définitive, il apparaît que la décision attaquée fait peu de cas du texte de l’art. 33 RCOL et notamment de la liberté d’appréciation dont disposait l’autorité compétente, puis l’autorité intimée. Cette liberté d’appréciation doit être mise en relation avec le principe de proportionnalité. En d’autres termes, un manquement véniel, de peu de gravité, ne devrait pas conduire à la résiliation, qui apparaît comme une ultima ratio. Si une résiliation apparaît fondée lorsque le locataire obtient ou conserve un logement sur la base de fausses déclarations, de même s’il refuse de fournir tout renseignement à l’autorité compétente (art. 33 al. 1 let. a et b RCOL), cela ne paraît nullement se justifier dans des circonstances comme celle du cas d’espèce. A supposer même que l’on ne retienne pas la version des faits présentée par la recourante, il reste que sa situation s’est révélée délicate durant la période en cause, en lien d’une part avec un accident de circulation présentant une certaine gravité, puis avec l’état de santé de la mère de la recourante. On peut comprendre, dans de telles circonstances, que l’intéressée ait tardé à remplir son obligation d’annonce auprès de l’office. Dès lors, dans cette version des faits, s’il faut bien retenir une négligence, celle-ci revêt peu de gravité; elle rend la sanction ultime de la résiliation du bail disproportionnée.

Cette conclusion permet de ne pas aborder un autre moyen soulevé par la recourante. Selon elle, les autorités communales considèrent comme inadéquate la réglementation de l’art. 21 al. 3 RCOL, qui les empêche d’obtenir une résiliation du bail, quand bien même les conditions d’occupation ne seraient plus respectées par le locataire; dès lors, elles se saisiraient de toutes les opportunités que leur laisse l’art. 33 RCOL pour obtenir une telle résiliation par un autre biais, ce qui serait une manière de tourner la règle de l’art. 21 al. 3 RCOL (soit une forme d’abus de droit). Là aussi, cette question peut demeurer ouverte.

f) La recourante souhaitait obtenir la production de pièces attestant de la fin du régime d’aide dégressive à la pierre, en faveur de l’immeuble où se trouve ce logement, au 31 décembre 2020. Compte tenu des considérations qui précèdent, la Cour de céans peut renoncer à ordonner une telle production; cette solution s’impose d’autant plus que, selon la jurisprudence, certaines obligations liées à l’application de la LL et de ses dispositions d’exécution restent applicables une fois le versement des aides terminées (voir à ce propos GE.2013.0004 du 10 janvier 2014 consid. 4).

3. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée, dans le sens des conclusions de la recourante. Le présent arrêt sera dès lors rendu sans frais; au surplus, il y a lieu d’allouer des dépens à la recourante qui est intervenue à la procédure par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD). La Commune de Morges, pour sa part, n’a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Morges du 6 novembre 2019 est réformée en ce sens que le recours initial de A.________ contre la décision du 17 septembre 2019 de l’Office du logement de la même Commune, est admis et que cette dernière décision (proposition de résiliation du bail du logement subventionné en cause) est annulée.

III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires.

IV. La Commune de Morges doit à la recourante, A.________, un montant de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 29 octobre 2020

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.