TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 juin 2020

Composition

M. André Jomini, président; M. Laurent Merz et M. Alex Dépraz, juges; M. Vincent Bichsel, greffier.

 

Recourant

 

 A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Département des infrastructures et des ressources humaines, Secrétariat général,  à Lausanne,  

  

Autorité concernée

 

Préposé au droit à l'information, à Lausanne.    

  

 

Objet

       Loi sur l'information    

 

Recours A.________ c/ décision du Secrétaire général du Département des infrastructures et des ressources humaines du 4 février 2020 (modalités de consultation)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Au mois de novembre 2018, en se prévalant des dispositions de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), A.________ a demandé au Secrétariat général du Département des infrastructures et des ressources humaines (SG-DIRH) la communication de la copie de procès-verbaux de séances d'un organe de ce département, le comité de pilotage de la maintenance ACTIS (COPIL ACTIS). Le SG-DIRH a rejeté cette demande le 11 décembre 2018.

B.                     A.________ a recouru contre ce refus auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Dans un arrêt rendu le 4 octobre 2019 (cause GE.2019.0010), la CDAP a réformé la décision du 11 décembre 2018 "dans le sens que seront remis à A.________: le procès-verbal du COPIL ACTIS du 23 mai 2017 tel que masqué selon la pièce n° 107; les pages 11 à 14 du procès-verbal du 2 octobre 2017 du COPIL ACTIS (pièce n° 109); les pages 16 et 17 du procès-verbal du 14 décembre 2017 du COPIL ACTIS (pièce no 110)." (ch. II du dispositif de l'arrêt, les pièces numérotées étant celles du dossier produit par le SG-DIRH). Ces documents représentent au total une vingtaine de pages format A4.

C.                     Le 29 janvier 2020, A.________ a demandé au SG-DIRH de fixer par une décision les modalités de consultation des documents mentionnés dans l'arrêt précité. Cette décision, prise le 4 février 2020 par le Secrétaire général, a la teneur suivante:

"Nous vous invitons […] à venir consulter ces documents dans nos locaux, selon les modalités suivantes:

1. Vous disposerez de trois heures pour consulter les documents;

2. La consultation aura lieu durant les heures d'ouverture au public, à savoir du lundi au vendredi, de 7h30 à 12h00 et de 13h30 à 17h00;

3. Nous vous laissons le soin de contacter notre secrétariat afin de déterminer le jour et l'heure de la consultation;

4. Vous aurez la possibilité de prendre des notes manuscrites. En revanche, toute photographie des documents ou autre moyen de reproduction ne sera pas autorisé; des mesures seront prises afin de nous assurer du respect de cette modalité. Une photocopieuse ne vous sera pas non plus mise à disposition afin de ne pas perturber la bonne marche du service."

D.                     Agissant le 5 février 2019 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal cantonal d'annuler la décision du 4 février 2020 et d'inviter le SG-DIRH à lui transmettre les documents demandés par courrier ou au format PDF par e-mail. Subsidiairement, il demande l'autorisation de consulter ces documents dans les locaux de l'autorité intimée sans aucune restriction, avec notamment la possibilité d'en recevoir une copie.

Dans sa réponse du 2 mars 2020, le Secrétaire général conclut au rejet du recours.

E.                     Le juge instructeur a demandé au Préposé cantonal au droit à l'information d'indiquer s'il avait édicté des recommandations au sujet de la possibilité d'obtenir une photocopie (ou une copie au format PDF) de documents pouvant être consultés dans les locaux de l'administration. Dans une prise de position du 2 mars 2020, le Préposé a répondu par la négative. Mais il a notamment précisé que l'Autorité de protection des données et de droit à l'information "admet largement, depuis 2013, que si une entité refuse de remettre une copie d'un document, la personne concernée est libre d'en prendre une photographie ou de faire usage d'un scanner. En effet dès lors qu'un document officiel est jugé public, son mode de transmission ne doit pas constituer un obstacle au droit à l'information". Il a ajouté que lorsqu'elle est saisie, cette Autorité fait application des règles générales suivantes:

"- en droit fédéral, selon l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3), toute personne « peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie ». A cet égard, le Message du Conseil fédéral (FF 2003  1845) explique que « les documents officiels doivent en principe être mis à disposition sous la forme désirée, pour autant que l'autorité requise en dispose ».

- en droit cantonal, dans son exposé des motifs portant sur la loi topique (BGC 2002 p. 2652), le Conseil d'Etat indique que l'art. 13 LInfo consiste en une disposition qui précise comment les citoyens peuvent avoir accès aux documents officiels qu'ils souhaitent consulter. « Les autorités doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier laquelle des deux alternatives (consultation sur place ou obtention d'une copie) leur permet une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature du travail ou du volume du dossier »:

- en d'autres termes, une fois le principe de la transmission du document officiel admis par l'autorité compétente, celle-ci doit faire application du principe de l'économie de procédure. La non-transmission d'une copie doit se fonder sur un élément objectif. On peut ici penser aux cas où la demande d'accès porte sur un dossier comportant de très nombreuses pièces ou des plans volumineux. A contrario, la plupart des documents sont aujourd'hui scannés, de sorte qu'une transmission par voie informatique constituera le plus souvent le moyen de transmission le plus économe."

F.                     Le Secrétaire général s'est déterminé le 18 mars 2020 sur cette prise de position. Le recourant a répliqué le 11 mai 2020.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée est une décision relative à l'exécution de la décision de base reconnaissant au recourant, sur le principe, le droit de consulter des documents officiels (cf. arrêt GE.2019.0010 du 4 octobre 2019). Cette décision portant sur les modalités de consultation (art. 13 LInfo) peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recourant, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD - par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours satisfait en outre aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 al. 1 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Le recourant qualifie de déraisonnables les modalités de consultation qui lui sont imposées. Il se plaint d'une violation de l'art. 13 LInfo, qui exigerait de l'autorité intimée qu'elle opte pour la solution offrant pour elle une charge de travail minimum, à savoir la transmission d'une copie des documents par courrier postal ou électronique; ce serait la solution la plus appropriée et c'est cela qu'il demande. 

a) Aux termes de l'art. 13 al. 1 LInfo, "la consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie". Le législateur cantonal n'a pas conféré à la personne requérante le droit de choisir entre ces différentes modalités. Il appartient en principe à l'administration de décider comment elle organise la consultation. On peut notamment le déduire de l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de LInfo (EMPL, BGC septembre-octobre 2002, p. 2652). Il est écrit que c'est aux autorités qu'il appartient d'évaluer pour chaque demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise à disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent.

Le droit cantonal vaudois ne connaît pas une règle correspondant à l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur la transparence (LTrans). Selon cette disposition, l'intéressé "peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie". L'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la transparence (OTrans; RS 152.31) précise à ce propos que, "à la requête du demandeur, l'autorité lui remet une copie du document, sous réserve des restrictions liées à sa conservation". Ainsi, le document doit être copié, pour être remis à l'intéressé, quand cette opération ne risque pas de l'endommager. On peut relever que, dans son message relatif à la loi sur la transparence (FF 2003 p. 1844), le Conseil fédéral indique que l'information sera normalement fournie sans forme particulière (communication orale, message électronique, télécopie, etc.) mais que, pour des raisons d’économie, il serait souhaitable que l’administration traite le plus grand nombre de demandes possible par voie électronique. Cela étant, les règles de la LTrans ne s'appliquent pas à une administration cantonale (cf. art. 2 LTrans - il existe toutefois une exception pour les informations sur l'environnement, à cause de la réglementation spéciale des art. 10e ss de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01) qui prévoit l'application par analogie de la LTrans [art. 10g al. 4 LPE], mais cela n'entre pas en considération en l'espèce car les documents à consulter ne concernent pas la protection de l'environnement). Celui qui demande des informations à un service de l'administration vaudoise ne peut donc pas se prévaloir directement des art. 6 al. 2 LTrans et 5 al. 1 OTrans s'agissant des modalités de consultation. Il n'est bien entendu pas non plus possible de se prévaloir de la réglementation applicable dans d'autres cantons; c'est pourquoi le recourant ne peut pas déduire d'un arrêt du Tribunal fédéral concernant la législation genevoise (TF 1P.601/2003 du 26 novembre 2003) un droit à la remise d'une copie par l'administration vaudoise. Enfin, si les parties à une procédure (pénale, civile, administrative) peuvent déduire du droit d'être entendu garanti par la Constitution fédérale (art. 29 al. 2 Cst.) le droit d'obtenir ou de faire des photocopies des pièces du dossier pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration (cf. ATF 122 I 109 consid. 2b, ATF 117 Ia 424 consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3a), cette garantie ne s'applique pas en dehors d'une procédure judiciaire ou administrative. La transmission d'informations à un intéressé sur la base de la LInfo, qui se distingue de la transmission de pièces du dossier aux parties à une procédure, n'est donc pas soumise aux exigences de l'art. 29 al. 2 Cst.

b)  Le Préposé au droit à l'information estime, d'après sa prise de position dans la présente affaire, que dans le cadre de la LInfo, la modalité de consultation la plus expédiente implique la transmission d'une copie, normalement par voie informatique. Il s'inspire des normes précitées du droit fédéral, sans pour autant affirmer qu'elles seraient directement applicables.

Le statut du Préposé cantonal à la protection des données et à l'information (actuellement: Autorité de protection des données et de droit à l'information) est défini dans la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65). Il est désigné par le Conseil d'Etat et il exerce son activité de manière indépendante (art. 34 al. 1 et art. 35 al. 1 LPrD). Dans le domaine de la LInfo, le Préposé est chargé "d'informer, d'office ou à la demande de particuliers ou d'entités, des modalités d'accès à des documents officiels" (art. 27a let. b LInfo). Sa prise de position du 2 mars 2020 est, précisément, une information sur les modalités d'accès ou de consultation des documents officiels. Cette information, basée sur son expérience, n'a pas la même portée juridique qu'une décision qu'il peut rendre en tant qu'autorité de recours (cf. art. 21 et 27a let. a LInfo); ce n'est en particulier pas une directive ni une instruction impérative aux services de l'administration. Néanmoins, le Tribunal cantonal doit tenir compte de l'avis ou de la pratique d'une autorité indépendante spécialisée.

c) L'art. 27 al. 1 LInfo prévoit que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite. L'impératif de rapidité implique si possible qu'il soit statué sur le recours aussitôt après la fin de l'instruction. Dans le cas particulier, il faut tenir compte des circonstances particulières prévalant actuellement - mais pas encore à la date attaquée -, qui ont amené le Conseil d'Etat à prononcer l'état de nécessité (cf. arrêté du 18 mars 2020 d'application de l'ordonnance fédérale 2 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus [COVID-19] et sur les mesures de protection de la population et de soutien aux entreprises face à la propagation du coronavirus [COVID-19]). L'administration cantonale a activé ses plans de continuité (généralisation du télétravail) et les prestations des services ont dû être organisées en respectant les mesures sanitaires. Les services préparent un retour à la normale, conjugué aux indispensables mesures de protection sanitaire tant pour le personnel que pour la clientèle (cf. La Gazette, média de la fonction publique vaudoise, "Les services de l'Etat: continuité assurée", article publié le 15 mai 2020). Il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail ce qu'implique concrètement l'état de nécessité, dans l'organisation actuelle du travail du Secrétariat général du DIRH. Il faut en revanche constater que toute mesure permettant d'éviter qu'un administré ou bénéficiaire d'une prestation étatique soit tenu de se rendre dans les bureaux de l'administration et d'y passer quelques heures, est une mesure de précaution qui s'impose, quand la présence personnelle de l'intéressé n'est pas indispensable. Cette nouvelle situation sanitaire justifie que certaines pratiques soient adaptées.

En l'occurrence, la règle de l'art. 13 al. 1 LInfo, qui en temps ordinaire laisse un large pouvoir d'appréciation à l'autorité pour définir les modalités de consultation d'un document, doit donc être interprétée en ce sens que, provisoirement, l'envoi d'une copie par courrier postal ou électronique doit être privilégié, sauf si des motifs objectifs importants imposent la présence physique de l'intéressé dans les locaux de l'administration pour la consultation. De tels motifs n'existent en l'évidence pas dans le cas particulier. Par ailleurs, la charge de travail, pour l'envoi d'une vingtaine de pages, photocopiées ou scannées, n'est pas considérable. En outre, cette solution correspond aux recommandations du Préposé au droit à l'information. Dans les conditions actuelles, les conclusions du recourant tendant à ce que les documents concernés lui soient transmis par courrier ou au format PDF sont par conséquent bien fondées.  

3.                      Il s'ensuit que le recours doit être admis, la décision attaquée étant réformée en ce sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou électronique, d'une copie des documents dont la consultation a été autorisée par l'arrêt de la CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019.

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Le recourant ayant agi sans l'aide d'un mandataire, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision prise le 4 février 2020 par le Secrétaire général du Département des infrastructures et des ressources humaines est réformée en ce sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou électronique, d'une copie des documents dont la consultation a été autorisée par l'arrêt de la CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2020

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.