TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 septembre 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant,

 

Recourant

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de La Tour-de-Peilz,  représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à La Tour-de-Peilz,   

  

Autorité concernée

 

Service de la population Secteur des naturalisations, Centre de numérisation,   

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 30 septembre 2019 refusant de lui octroyer la bourgeoisie

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né le ******** 1982, est citoyen français. Il est domicilié, depuis 2010 à La Tour de Peilz; son domicile antérieur, depuis 2007, se trouvait à Vevey. L'intéressé est célibataire et sans enfant.

B.                     Il a déposé, le 14 février 2018, une demande de naturalisation, auprès du Département de l'économie, de l'innovation et du sport, Service de la population, secteur des naturalisations (ci-après: SPOP).

C.                     a) Le dépôt de cette demande marque, à teneur de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11, entrée en vigueur le 1er janvier 2018) le début de la (première) phase cantonale de la procédure. Dans ce contexte, le SPOP a vérifié que le requérant remplissait les conditions formelles pour l'octroi de la naturalisation (notamment les conditions de durée de séjour en Suisse). Il a également vérifié, en application de l'article 25 LDCV, que le casier judiciaire du requérant était vierge. Ces divers contrôles effectués, le SPOP a mis un terme à cette première phase cantonale en délivrant un préavis positif, fondé sur le rapport d'enquête (partie 1) élaboré durant cette phase de l'instruction; cela étant, il a désigné la commune de La Tour de Peilz pour procéder à la suite de l'instruction et compléter le rapport d'enquête (en application de l'art. 29 al. 2 LDCV; voir les courriers adressés le 10 septembre 2018 respectivement à A.________ et à la commune de La Tour de Peilz).

b) Les services de la municipalité de cette commune ont alors débuté la phase communale de la procédure. Dans ce contexte, la municipalité doit examiner divers éléments, énumérés à l'art. 31 LDCV dont la participation à la vie sociale et culturelle de la population suisse et vaudoise, les contacts de l'intéressé avec des Suisses, ses connaissances élémentaires sur les particularités géographique, historique, politique et sociale de la Suisse et du canton de Vaud et enfin le respect de l'ordre public. Les mesures d'instruction prises à cet effet doivent permettre à l'autorité communale de remplir la deuxième partie du rapport d'enquête nécessaire au prononcé d'une décision. Dans ce contexte, il faut noter que, le 12 mars 2019, le requérant a passé avec succès le test de connaissances élémentaires, obtenant 47 points sur 48. En revanche, sur la base du contrôle effectué auprès de la police, le rapport d'enquête (partie 2) du 9 mai 2019 donne, à la question "Affaires de police au niveau communal", une réponse positive: "comportement répété et sanctionné contraire à la sécurité et à l'ordre public sur les trois dernières années".

Le SPOP, ayant pris connaissance de la deuxième partie de ce rapport d'enquête, rempli par l'autorité communale, a estimé qu'il était lacunaire s'agissant des reproches adressés au requérant par l'autorité de police; il a donc invité l'autorité communale, par lettre du 22 juillet 2019, à compléter ces informations. Toutefois, en réponse à cette demande, la Municipalité de La Tour de Peilz a informé le SPOP que l'organe de police (en l'occurrence l'Association Sécurité Riviera, qui est une entité intercommunale) avait indiqué "qu'elle ne pouvait pas [...] transmettre d'informations précises" à ce sujet; la municipalité se contentait néanmoins de la réponse de cet organe de police pour confirmer son préavis négatif.

D.                     En fin de compte, malgré les nouvelles remarques critiques du SPOP du 23 septembre 2019, la Municipalité de La Tour de Peilz a pris, le 16 janvier 2020, une décision de refus de la bourgeoisie communale, considérant que l'intéressé ne remplissait pas la condition "respect de la sécurité et de l'ordre publics", en raison d'infractions à la loi sur la circulation routière et de diverses interventions au règlement général de police.

E.                     Agissant par acte du 9 février 2020, confié à La Poste le 12 février (soit en temps utile), A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP); il demande en substance l'annulation du refus de la bourgeoisie communale.

La municipalité intimée, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Pascal Nicolier, a déposé sa réponse au recours en date du 8 mai 2020; elle conclut, avec dépens, principalement au rejet du recours et à la confirmation de sa décision, subsidiairement à ce que la municipalité soit habilitée à recueillir toutes les informations nécessaires auprès des autorités intercommunales de police. Au demeurant, à la suite d'une intervention de la juge instructrice, l'Association Sécurité Riviera a produit des extraits du journal des événements de police concernant le recourant. Il en résulte que le recourant a en particulier fait l'objet de quelques interventions de la police. On relève essentiellement les situations suivantes: le 13 décembre 2019, le recourant, fortement enivré, a été pris en charge par les forces de police et emmené à l'hôpital. Le 23 juillet 2017, le recourant a été provisoirement arrêté pour ivresse qualifiée au volant d'une voiture. Le 4 février 2017, le recourant, en état d'ivresse sur la voie publique, a été pris en charge par la police puis transféré à l'hôpital. Le 12 juillet 2016, le recourant a été interpellé par la police alors qu'il avait pénétré dans un hôtel et soupçonné de vol. Dans un état alcoolisé, le recourant avait alors indiqué vouloir chercher des toilettes et de s'être approprié un t-shirt qui était suspendu en train de sécher. Le propriétaire du t-shirt a récupéré son vêtement et n'a pas donné de suite. Les autres événements concernant le recourant mentionnés dans le journal des événements de police font état de situations où l'intéressé apparaît comme la personne lésée ou concernée, mais non l'auteur d'autres infractions.

Quant au SPOP, il a produit des déterminations le 29 juin 2020; simultanément, il a versé au dossier un extrait du casier judiciaire consulté le 9 juin 2020 concernant le recourant. A teneur de ce nouvel extrait, le recourant a été condamné, par décision du Ministère public de l'arrondissement de Lausanne du 7 septembre 2018, à une peine pécuniaire de 85 jours amende à CHF 40, avec sursis à l'exécution de la peine et délai d'épreuve de 2 ans (sanction assortie du paiement d'une amende de CHF 680); cette sanction provient du fait que le recourant a conduit un véhicule automobile en état d'ébriété et présenté un taux d'alcool qualifié dans le sang ou dans l'haleine, au sens de l'article 91 al. 2 let. a LCR.

Sur la base de ces nouveaux éléments, la commune, toujours par la voie de son conseil, a déclaré maintenir sa position (lettre du 30 juin 2020), alors que le recourant a lui aussi confirmé ses conclusions le 16 juillet suivant.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Rendue par une municipalité sans être susceptible de recours devant une autre autorité, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le délai légal, le recours satisfait en outre aux autres conditions de forme prévues par la loi, si bien qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 79 et 99 LPA-VD).

2.                      Le litige porte sur le refus de l’autorité intimée d'octroyer la bourgeoisie communale au recourant. La demande de naturalisation ayant été déposée le 14 février 2018, soit postérieurement à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2018, de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) et de la LDCV, le nouveau droit est applicable à la présente cause.

3.                      a) L'art. 12 LN dispose qu'une intégration réussie se manifeste en particulier par le respect de la sécurité et de l'ordre publics (let. a) et le respect des valeurs de la Constitution (let. b). Le Message du Conseil fédéral précise ce qui suit concernant la sécurité et l'ordre publics (Message concernant la révision totale de la loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse [Loi sur la nationalité, LN] du 4 mars 2011, FF 2011, p. 2639, spéc. p. 2646 s.):

"Dorénavant, la notion d’intégration inclut le critère «sécurité et ordre publics», par quoi l’on entend notamment le respect de l’ordre juridique suisse et de l’ordre juridique étranger dans la mesure où des dispositions étrangères s’appliquent par analogie dans le droit suisse. La teneur et la signification de cette terminologie reprise du droit des étrangers (cf. art. 80 de l’ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative, OASA; RS 142.201) seront précisées dans la nouvelle ordonnance sur la nationalité. A propos de la définition, il convient de se référer également aux commentaires du rapport explicatif concernant la révision de l’art. 62 LEtr. Il en ressort, d’une part, que la «sécurité publique» implique l’inviolabilité de l’ordre juridique objectif, des biens juridiques des individus et des institutions de l’Etat, d’autre part, que l’«ordre public» comprend l’ordre juridique objectif et l’ensemble des représentations non écrites de l’ordre, dont le respect doit être considéré, selon l’opinion sociale et éthique dominante, comme une condition inéluctable d’une cohabitation humaine ordonnée.

L’ordre juridique est violé par exemple lorsqu’un père ou une mère de famille organisent l’excision de leur fille ou les fiançailles de leur enfant, ou lorsque les parents contraignent leur enfant à se marier. Ces comportements sont punissables en tant qu’actes préparatoires ou formes de participation à une lésion corporelle et à une contrainte. Les représentations non écrites de l’ordre comprennent notamment le respect des décisions des autorités et l’observation des obligations de droit public ou des engagements privés (par ex., absence de poursuites ou de dettes fiscales, paiement ponctuel des pensions alimentaires). Enfin, on peut affirmer que la notion de «sécurité et ordre publics» inclut obligatoirement le respect de l’ordre juridique suisse et qu’elle va même au-delà".

La nouvelle réglementation est précisée par l'art. 4 de l'ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (ordonnance sur la nationalité, OLN; RS 141.01), qui prévoit notamment ce qui suit (al. 2 et 3):

"2L'intégration du requérant n'est pas non plus considérée comme réussie lorsqu'il est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA et que l’inscription qui peut être consultée par le SEM porte sur: 

[...]

e. une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de 90 jours-amende au plus, une peine privative de liberté avec sursis de trois mois au plus, une privation de liberté avec sursis ou sursis partiel de trois mois au plus ou un travail d'intérêt général avec sursis ou sursis partiel de 360 heures au plus prononcé comme sanction principale, pour autant que la personne concernée n'ait pas fait ses preuves durant le délai d'épreuve.

3Dans tous les autres cas d’inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pouvant être consultée par le SEM, ce dernier décide de la réussite de l’intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction. Une intégration réussie ne doit pas être admise tant qu’une sanction ordonnée n’a pas été exécutée ou qu’un délai d’épreuve en cours n’est pas encore arrivé à échéance. "

b) Sur le plan cantonal, l'art. 12 LDCV dispose que, pour être admis à déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud, le requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande, remplir les conditions formelles prévues par la législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). Selon l'art. 16 LDCV, les conditions matérielles à l'octroi d'une naturalisation ordinaire sont définies par le droit fédéral et par les autres dispositions cantonales. Dans le cadre de l'instruction de la demande, la municipalité examine les conditions matérielles suivantes: le respect des valeurs des Constitutions fédérale et cantonale; l'encouragement et le soutien de l'intégration des membres de la famille; la participation à la vie sociale et culturelle de la population suisse et vaudoise; les contacts avec des Suisses; les connaissances élémentaires sur les particularités géographiques, historiques, politiques et sociales de la Suisse et du Canton de Vaud conformément à l'article 18; le respect de l'ordre public (art. 31 LDCV).

c) Le cas d'espèce soulève au préalable une question de répartition des compétences entre l'autorité cantonale et l'autorité communale s'agissant de l'examen de la condition du respect de la sécurité et de l'ordre publics; il convient à cet égard de procéder à un bref rappel des dispositions de la LDCV à cet égard et de son règlement d'application du 21 mars 2018 (RLDCV; BLV 141.11.1).

A teneur de l'art. 25 LDCV, il appartient au service (le SPOP) de consulter le casier judiciaire informatique VOSTRA. L'art. 16 al. 1 RLDCV précise à cet égard que le service procède à cette consultation "pour valider ou invalider dans le rapport d'enquête la réalisation du critère du respect de la sécurité et de l'ordre public. Il consulte également ce casier à réception de l'autorisation fédérale et, en cas de besoin, à n'importe quel moment au cours de la procédure". L'al. 7 de cette disposition ajoute encore que les données ainsi recueillies sont réservées à un usage interne au service (ce qui exclut une consultation du casier judiciaire par la commune). Enfin, toujours selon l'art. 25 al.1 (deuxième phrase) LDCV, s'il faut conclure au non-respect par le requérant de la condition de la sécurité et de l'ordre publics au sens du droit fédéral, "le service rend une décision de refus de naturalisation".

Une telle décision de refus peut être prise à l'issue de la première phase de procédure cantonale et dans le respect de l'art. 29 al. 4 LDCV par le SPOP; il est alors superflu de saisir la commune pour qu’elle engage la deuxième étape (communale) de la procédure. Néanmoins, rien n'empêche qu'une telle décision ne soit prise par la suite par le SPOP.

bb) L'autorité communale est chargée, elle aussi, d'examiner la condition du respect de l'ordre public (art. 31 al. 1 ch. 6 LDCV). Cependant, elle doit en principe se limiter à prendre en compte des faits qui ne résultent pas du casier judiciaire, soit des faits qui ressortent exclusivement des dossiers de police communaux, notamment des infractions au règlement général de police de la commune en cause.

cc) Par ailleurs, l'art. 11 LDCV rappelle le principe de la protection des données personnelles. Cependant, il prévoit que le service, comme les autorités communales compétentes, peuvent collecter et traiter des données personnelles nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches de naturalisation, y compris des données sensibles et des profils de personnalité. Il faut ainsi noter que la municipalité intimée avait ainsi le pouvoir d'exiger de l'Association Sécurité Riviera (entité de police intercommunale) la remise des données concernant le requérant, même si elles ont trait à des sanctions pénales ou administratives. Il découle dès lors de l'art. 11 LDCV que la municipalité se plaint à raison du défaut de collaboration de l'Association Sécurité Riviera, le refus de cette dernière constituant une violation de l'article 11 al. 1 LDCV.

4.                      a) Il reste que la municipalité a rendu sa décision, alors même qu'elle n'avait pas connaissance des éléments précis reprochés par l'autorité de police au recourant. La décision attaquée apparaît ainsi fondée sur un dossier incomplet, ce qui conduit dans la règle à son annulation, et comme insuffisamment motivée sur le terrain des faits; on relève d’ailleurs que le recourant n’a pas à subir de préjudice du fait que l’autorité intimée n’a pas obtenu des renseignements complets de l'Association Sécurité Riviera, qui, en fin de compte, est une entité délégataire de la commune de la Tour-de-Peilz sur le terrain de la sécurité.

b) Certes, le dossier a été complété à la suite des productions ordonnées en cours d’instruction; cela rend d’ailleurs sans objet les conclusions subsidiaires prises par la municipalité. On ajoutera surtout que l’autorité intimée a maintenu sa décision une fois le dossier complété, se limitant à retenir que certaines interventions de la police portaient sur des infractions pénales et que le recourant ne respectait dès lors pas l'ordre public. L'autorité intimée n'a cependant pas examiné la proportionnalité d'une telle appréciation. Or, le SPOP, dans sa détermination du 29 juin 2020, relève que, si l’on fait abstraction de l’infraction LCR, inscrite au casier judiciaire, les reproches adressés au recourant sur la base des extraits du journal des événements de police, produits par l'Association Sécurité Riviera, permettent de retenir une violation du règlement communal de police à trois reprises, soit une fois en 2019 et deux fois il y a plus de trois ans. La police a dû intervenir mais les faits étaient d'une gravité relative et se sont produits alors que le recourant était sous l'emprise de l'alcool. Elles n'ont d'ailleurs pas fait l'objet de condamnations ultérieurement. Le SPOP considère donc que les événements transcrits dans le journal des événements de police ne constituent pas, sous réserve de l'infraction LCR, une violation grave et répétée de l'ordre et de la sécurité publics, justifiant une décision de refus de naturalisation. Force est dès lors de conclure que la décision attaquée, même à l’issue de l’instruction menée par la Cour de céans, en retenant laconiquement que le recourant ne respecte pas l’ordre public, n’est pas suffisamment motivée. Cela conduit à son annulation, ce d’autant qu’une réparation de ce vice par la Cour n’aurait pas de sens au vu des considérations qui suivent. 

5.                      En effet, l'instruction du présent recours a mis en lumière un fait nouveau: l'inscription au casier judiciaire du recourant d'une condamnation pour conduite en état d'ébriété. A cet égard, le recourant fait état de divers efforts qu'il aurait consentis pour corriger son comportement dans ce domaine, ce qui est louable mais non pas nécessairement suffisant.

A teneur des dispositions applicables et des directives en la matière (voir notamment le Manuel de naturalisation établi par le Secrétariat d'état aux migrations, p. 31 ss), une telle condamnation est susceptible d'entraîner un refus de naturalisation; dès lors, si le SPOP en avait eu connaissance avant la fin de la première phase cantonale, il aurait pu rendre, après avoir accordé à l'intéressé la possibilité de faire valoir son droit d'être entendu, une décision de refus de naturalisation. Il va de soi que cette possibilité existe, aujourd'hui encore; selon les déterminations du SPOP du 29 juin 2020, le recourant devrait alors attendre le 6 septembre 2023 afin de déposer une nouvelle requête.

En définitive, il convient de retourner le dossier au SPOP afin qu'il examine à nouveau la demande, pour conclure soit à un préavis positif à nouveau, soit à une décision de refus compte tenu de l'existence d'une infraction inscrite au casier judiciaire du recourant, conformément à l'art. 25 al. 1 LDCV, ce qui mettrait fin à la procédure de naturalisation, sous réserve d'un nouveau recours.

6.                      Il découle des considérants qui précèdent que la décision attaquée doit être annulée; néanmoins, le dossier doit être retourné au SPOP pour qu'il examine à nouveau la demande sur la base de la nouvelle inscription au casier judiciaire du recourant. Dans cette mesure, le recours sera admis partiellement.

La présente décision doit être rendue sans frais (art. 49 et 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens: il faut considérer en effet que la commune succombe à l'issue de la présente procédure (art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis partiellement.

II.                      La décision de la municipalité de La Tour de Peilz du 16 janvier 2020 est annulée.

III.                    Le dossier est renvoyé au Service de la population, secteur des naturalisations pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV.                    Il n'est pas prélevé de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 23 septembre 2020

 

                                                         La présidente:                                 


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.