TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 2 octobre 2020

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Roland Rapin, assesseur.

 

Recourante

 

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Le Chimiste cantonal, à Epalinges,  

  

Autorité concernée

 

Le Chimiste cantonal, à Bellinzona.

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A.________ c/ décision du Chimiste cantonal du 13 février 2020

 

Vu les faits suivants:

A.                     Les faits de la cause concerne la vendange 2017 ; le vin en cause a été encavé par la A.________ et il est commercialisé sous l’appellation d’origine contrôlée « ******** », comme vin provenant du Tessin.

Le producteur précité a admis avoir procédé à une édulcoration du vin en question en date du 7 mai 2019, soit la veille de la date à laquelle ce produit a été mis en bouteille.

B.                      Le 8 septembre 2019, les services du contrôle des denrées alimentaires du canton de Vaud, Office de la consommation, ont procédé à un prélèvement sur le vin en question, dans un commerce sis à ********. Divers éléments ont été vérifiés, l’un d’entre eux étant jugé non conforme (il a trait au rapport glucose/fructose). A teneur de la décision prise à la suite de ce contrôle le 3 décembre 2019, « l’analyse de la distribution des sucres montre que ce vin a été édulcoré après vinification par des sucres fermentescibles non fermentés » ; or, toujours selon la décision, l’édulcoration en cause est interdite pour les vins d’appellation d’origine contrôlée (ci-après : AOC) du canton du Tessin (référence est faite à l’art. 27 du Regolamento sulla viticoltura dell 8 luglio 2015 du canton du Tessin). On cite ci-après quelques éléments du dispositif de cette décision :

« 2. La commercialisation du lot de cette marchandise sous la dénomination « OAC du Tessin » est interdite : le vin doit être déclassé en vin de pays. Ceci avec effet immédiat.

3. Elucider les causes de cette non-conformité et mettre en place ou modifier votre concept auto-contrôle afin de veiller, dans le cadre de votre activité, à ce que les marchandises soient conformes aux exigences légales au sens de l’article 26 de la Loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI, RS 817.0).

[…]

5. Restent réservées les mesures que pourrait prendre le chimiste cantonal du for […].

L’inexécution des mesures notifiées ci-dessus constitue une infraction pénale punissable de l’amende en application de l’art. 292 du Code pénal suisse. »

Dite décision constitue une « contestation » au sens de l’art. 33 LDAI.

C.                     Par acte remis à la Poste le 3 janvier 2020, A.________ a formé opposition à l’encontre de la contestation précitée ; elle a fait valoir en substance que l’édulcoration de vin AOC n’est pas interdite dans le canton du Tessin.

Par décision du 13 février 2020, le Chimiste cantonal vaudois a rejeté cette opposition. A la forme, il a considéré que celle-ci était irrecevable pour cause de tardiveté. Sur le fond, le Chimiste cantonal, qui relève s’être coordonné avec son homologue tessinois, considère que l’édulcoration d’un vin AOC au Tessin est interdite. La décision confirme ainsi l’interdiction de commercialisation du vin en cause dans le canton de Vaud.

Le dossier révèle qu’il y a eu des contacts entre le Chimiste cantonal vaudois et son homologue tessinois; un échange de courriels est en effet intervenu après le prononcé de la décision précitée. On note d’ailleurs que le Chimiste cantonal tessinois a apporté quelques nuances à l’approche de  son collègue vaudois, sans que cela remette en cause le bien-fondé de la mesure prise.

D.                     Agissant par acte du 14 mars 2020, A.________ (la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l’encontre de la décision précitée du 13 février 2020 ; ce recours critique successivement le constat d’irrecevabilité de l’opposition et la solution retenue sur le fond. La recourante conclut sur cette base à l’annulation de la décision attaquée, ainsi que de la décision de l’Office de la consommation, avec suite de frais et dépens.

Dans sa réponse au recours du 19 mai 2020, le Chimiste cantonal, a conclu à son rejet. Appelé en cause comme autorité concernée, le Chimiste cantonal tessinois s’est prononcé dans le même sens dans une détermination du même jour.

La recourante a déposé une réplique en date du 16 juin 2020, dans laquelle elle maintient ses conclusions. Les autorités intimée et concernée, pour leur part, ont renoncé à déposer une duplique.

A la suite d’un complément d’instruction, l’Office fédéral de la sécurité alimentaire a produit l’annexe 2 de l’ancienne Ordonnance du Département fédéral de l’intérieur du 29 novembre 2013 sur les boissons alcooliques, dont il sera question plus bas.

E.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée retient que l’opposition formée le 3 janvier 2020 contre la contestation du 3 décembre 2019 est irrecevable, pour cause de tardiveté.

a) Dans ses dispositions réglant les voies de droit, la LDAl prévoit une procédure d'opposition relative aux décisions concernant les mesures et les certificats de qualité (art. 67 LDAl). L’opposition doit être adressée à l’autorité de décision et vise donc à faire reconsidérer la décision. Le délai pour former opposition est de dix jours (art. 70 al. 1 LDAl). Certaines décisions relèvent d’autorités fédérales, auquel cas la procédure obéit aux dispositions de la procédure fédérale (art. 68 LDAI) ; d’autres décisions, comme en l’espèce, relèvent de la compétence des autorités cantonales et obéissent dès lors aux règles de procédure cantonales (voir la note marginale de l’art. 69 LDAI) ; en outre, selon cette disposition, il appartient au canton d’instituer une autorité de recours, compétente pour statuer sur les contestations portant sur les décisions rendues sur opposition prises par leurs organes d’exécution.

b) En l’occurrence, la « contestation » de l’Office vaudois de la consommation du 3 décembre 2019 a été communiquée à la recourante sous pli simple ; elle a été transmise également au laboratoire cantonal tessinois. Ce dernier a reçu cette communication, comme en atteste le dossier, en date du 23 décembre 2019 seulement. La recourante indique l’avoir reçue à la même date et aucun élément du dossier ne permet de retenir une autre solution. Il en découle que l’opposition à cette contestation est intervenue dans le délai légal de 10 jours, reporté au 3 janvier, soit après les féries de fin d'année. L’opposition a donc été formée en temps utile et était ainsi recevable.

c) Au surplus, il n'est pas douteux que le recours  a été formé en temps utile, puisqu’il l’a été le 14 mars 2020, contre la décision du 13 février précédent. Le délai de recours de 30 jours, fixé par l’art. 70 al. 2 LDAI est ainsi respecté. Il convient donc d’entrer en matière.

2.                      a) La LDAI poursuit divers objectifs ; elle a notamment pour but de protéger la santé du consommateur des risques présentés par les denrées alimentaires et les objets usuels qui ne sont pas sûrs. Elle tend également à protéger le consommateur contre les tromperies relatives aux denrées alimentaires et aux objets usuels (art. 1 let. a et c LDAI). Elle s’applique à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, y compris à la production primaire, dans la mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées alimentaires ou d’objets usuels (art. 2 al. 2 LDAI).

En vertu des dispositions – voir notamment art. 14 – de l’ordonnance fédérale du 16 décembre 2016 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAIOUs; RS 817.02), cette règlementation s’applique aux boissons, celles-ci faisant l’objet d’une ordonnance spécifique (ordonnance du Département fédéral de l’intérieur du 16 décembre 2016 sur les boissons ; RS 817.022.12). L’article premier de ce texte, qui définit le champ d’application de celui-ci, précise qu’il s’applique aux boissons alcooliques et notamment aux vins (art. 1 al. 1 let. g ch. 2).

Le Conseil fédéral, sur la base à la fois de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1) et de la LDAI, a adopté une ordonnance du 14 novembre 2007 sur la viticulture et l’importation de vin (Ordonnance sur le vin; RS 916.140). Cette ordonnance précise notamment l’art. 63 de la Loi sur l’agriculture. Cette disposition prévoit en effet que les vins sont classés en trois catégories : vins d’appellation d’origine contrôlée (AOC) ; vins de pays ; vins de table. Plus concrètement, les art. 21 ss de l’Ordonnance sur le vin définissent les conditions que doit remplir un vin pour bénéficier de l’appellation d’origine contrôlée (AOC). L’art. 21 a la teneur suivante:

"1 Par vin d’appellation d’origine contrôlée (AOC) on entend un vin désigné par le nom d’un canton ou d’une aire géographique d’un canton.

2 Les cantons fixent les exigences applicables aux AOC ; celles-ci doivent prévoir :

a. une délimitation de l’aire géographique dans laquelle le raisin au minimum est produit;

[…]

f. une liste des méthodes de vinification autorisées;

[…]."

Quant à l’art. 27, il prévoit le déclassement des vins AOC dans une classe inférieure, lorsque le vin en cause ne satisfait pas à l’une des exigences relatives aux vins AOC. La désignation des lots de raisins, des moûts et des vins déclassés est adaptée en conséquence (al. 1).

b) Le litige a trait en l’occurrence à la méthode de vinification autorisée ; en substance, la recourante a procédé à une édulcoration de son produit avant la mise en bouteille ; les autorités intimée et concernée considèrent que ce procédé n’est pas admissible pour un vin de la catégorie AOC, ce que conteste la recourante.

aa) Les art. 21 et 27 de l’Ordonnance sur le vin ont été cités plus haut. Cette règlementation est complétée par les art. 72 ss de l’Ordonnance sur les boissons. Parmi ces dispositions, l’art. 72 et l’appendice 11 (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2020) de l’annexe 9, auquel renvoie l’art. 72, disposent ce qui suit:

« Section 2 Pratiques et traitements œnologiques

Art. 72         Pratiques et traitements admis

Les produits visés dans le présent chapitre ne peuvent être élaborés ou traités qu’au moyen des pratiques et traitements œnologiques énumérés à l’annexe 9, sous réserve des art. 73 et 74. 

 

Appendice 11 de l'annexe 9

Limites et conditions pour l’édulcoration des vins

1. L’édulcoration du vin n’est autorisée que si elle est effectuée à l’aide d’un des produits suivants ou de plusieurs d’entre eux:

a.    moût de raisins,

b.    moût de raisins concentré,

c.    moût de raisins concentré rectifié.

2.  Elle n’est autorisée qu’au stade de la production et du commerce de gros.

3. Le titre alcoométrique volumique total du vin en cause ne peut pas être augmenté de plus de 4 % vol. ».

Au surplus, le règlement tessinois (Regolamento sulla viticoltura déjà cité) disposait ce qui suit à son art. 27, sous la note marginale « Tecniche di vinificazione » (disposition faisant partie du chapitre deux "Vini DOC - Condizioni di produzione, termini et loro uso") :

« 1I procedimenti di vinificazione sono disciplinati dalle disposizioni dell’Ordinanza del DFI sulle bevande alcoliche del 29 novembre 2013 e dal Codice delle buone pratiche enologiche svizzere. »

Ce règlement ne comportait ainsi aucune indication expresse portant sur l’édulcoration des vins et plus spécialement l’édulcoration des vins AOC.

bb) L’Ordonnance sur le vin a fait l’objet d’une révision importante le 31 octobre 2018, avec effet au 1er janvier 2019. On cite ici deux extraits de la novelle, le premier concernant l’édulcoration des vins suisses AOC, le second arrêtant le régime transitoire applicable :

« Art. 27c            Édulcoration des vins suisses d’appellation d’origine contrôlée

L’édulcoration des vins suisses d’appellation d’origine contrôlée (AOC) est interdite. Les cantons peuvent autoriser l’édulcoration des vins AOC aux conditions fixées en vertu de l’appendice 11 de l’annexe 9 de l’ordonnance du DFI du 16 décembre 2016 sur les boissons.

[…]

Art. 48b   Disposition transitoire relative à la modification du 31 octobre 2018

Les vins suisses d’appellation d’origine contrôlée (AOC) obtenus à partir de raisins des années 2018 et antérieures doivent satisfaire aux exigences en matière d’édulcoration fixées dans l’ancien droit fédéral et les anciens droits cantonaux. »

Comme le permet le nouvel art. 27c précité, le canton du Tessin a autorisé l’édulcoration des vins AOC en ajoutant un alinéa 8 à l’art. 27 du Regolamento sulla viticoltura, dont la teneur est la suivante :

« 8L’edulcorazione dei vini DOC è autorizzata fino ad un massimo di 8 g/l. di zucchero, unicamente con mosto d’uva concentrato e mosto d’uva concentrato e rettificato.»

La modification de l'art. 27 est entrée en vigueur le 1er janvier 2020.

3.                      a) En l'occurrence, le recours a trait au vin produit à partir de la vendange 2017. Il en résulte que les dispositions de la novelle de l’Ordonnance sur le vin ne sont pas applicables, pas plus que l’art. 27 al. 8 du règlement tessinois précité. Ainsi, seules les dispositions de la règlementation antérieure, en vigueur jusqu’au 1er janvier 2019, sont applicables, même si l’édulcoration ici en cause a eu lieu en mai 2019.

b) Il en découle que les nouveaux textes ne peuvent guère être invoqués pour cerner la réponse à apporter à la question litigieuse, à savoir : le vin en cause, s’il est édulcoré, peut-il ou non bénéficier de l’appellation AOC ? Les Chimistes cantonaux relèvent que cette question n’était pas traitée de manière suffisamment claire dans l’ancien droit, ce qui a justifié l’adoption de la règle nouvelle de l’art. 27c de l’Ordonnance sur le vin. Désormais, l’édulcoration des vins AOC est interdite; il faut néanmoins réserver une règlementation cantonale contraire.

Pour ce qui est du régime antérieur, le droit positif ne fournissait pas de réponse expresse. De l'avis des Chimistes cantonaux, la solution était la même : afin de garantir la qualité des vins AOC, le procédé de l’édulcoration du vin était selon eux interdit, sous réserve d’une disposition cantonale expresse.

c) C’est la thèse que conteste la recourante et qu’il convient de vérifier maintenant. Comme indiqué plus haut, la réponse doit résulter de l’interprétation des textes antérieurs à la novelle du 31 octobre 2018, entrée en vigueur le 1er janvier 2019.

Sur la base de l’art. 21 de l’Ordonnance sur le vin, le canton du Tessin prévoyait, à l’art. 27 al. 1 du règlement topique, que les méthodes de vinification étaient réglées par les dispositions de l’ordonnance du Département fédéral de l’intérieur sur les boissons alcooliques du 29 novembre 2013 (laquelle a été abrogée et remplacée par l’ordonnance précitée du 16 décembre 2016 sur les boissons) et par le Code des bonnes pratiques œnologiques suisse.

L’art. 72 de l’Ordonnance sur les boissons renvoie, pour les pratiques et traitements œnologiques admis, à l’annexe 9 de dite ordonnance ; l’appendice 11 de cette annexe, déjà cité, indique, de manière générale (c'est-à-dire sans distinguer entre les vins AOC et les vins des autres catégories), les limites et les conditions à respecter pour l’édulcoration des vins. Quant à l’Ordonnance sur les boissons alcooliques du 29 novembre 2013, elle comportait une réglementation identique : son art. 7 prévoyait que les vins ne pouvaient être élaborés ou traités qu’au moyen des pratiques et traitements œnologiques énumérés dans l’annexe 2 de celle-ci ; cette dernière autorisait, sous chiffre 45, l’édulcoration à des conditions, précisées à l’annexe 11, identiques à celles prévues dans le cadre de l’actuelle ordonnance sur les boissons (sous une réserve : l'édulcoration était possible sans limitation du titre alcoolémique à une augmentation de plus de 4 % vol., comme le prévoit le nouveau texte).

La réglementation tessinoise en vigueur en 2019 renvoyait ainsi à une ordonnance fédérale abrogée. On laissera ouverte ici la question de savoir si un tel renvoi reste valable, malgré l’abrogation du texte visé, ou si le renvoi doit être converti, en ce sens qu’il vise désormais la nouvelle réglementation de l’ordonnance sur les boissons, qui l’a remplacé : la solution est en effet pour l'essentiel la même, puisque les dispositions en cause des deux ordonnances autorisent dans des conditions très semblables l’édulcoration des vins.

L'examen de ces différentes normes ne permet donc pas de dire que l’édulcoration des vins, sous le régime antérieur, était interdite en présence de vins AOC. En tous les cas, une interprétation littérale ne permet pas une telle conclusion.

d) Pour les Chimistes cantonaux, l’art. 21 de l’Ordonnance sur le vin avait une portée impérative. Ainsi, les cantons devaient prévoir une liste des méthodes de vinification autorisées ; en l’absence d’une mention expresse dans leur législation, autorisant par exemple l’édulcoration de vins AOC, une telle méthode devait être tenue pour interdite.

La recourante le conteste en se référant à l’art. 27 al. 1 du règlement tessinois ; pour elle, le renvoi de cette disposition cantonale à l’art. 72 de l’Ordonnance sur les boissons alcooliques et à son annexe 9 permettait au contraire de conclure que l’édulcoration des vins, même de la catégorie AOC, était autorisée.

e) En somme, les Chimistes cantonaux entendent interpréter le règlement tessinois en ce sens que le renvoi à l’Ordonnance sur les boissons alcooliques ne permettait que l’édulcoration des vins ordinaires, à l’exclusion des vins AOC. Depuis l'entrée en vigueur de la novelle, la question ne se pose plus, puisque l’art. 27c de l'Ordonnance sur le vin comporte une interdiction expresse de l’édulcoration des vins AOC, sous réserve des dispositions cantonales; s’agissant du Tessin, le règlement déjà cité (art. 27 al. 8) règle désormais expressément la question en permettant à certaines conditions l’édulcoration des vins AOC.

La comparaison des textes antérieurs à ceux de la novelle montre cependant la voie à suivre. L’interdiction d’édulcoration des vins AOC peut être considérée soit comme une restriction de la liberté économique des producteurs de vins, soit comme une mesure étatique d’une autre nature; quoi qu’il en soit, cela suppose une base légale (respectivement à teneur de l’art. 36 ou de l’art. 5 Cst.), laquelle existe désormais. Auparavant, tel n’était pas le cas; les textes antérieurs ne comportaient pas une telle interdiction; à tout le moins n’était-elle pas expresse. Surtout, si l’on admet, ce qui n’est guère discutable, que l’édulcoration des vins telle que prévue par l’Ordonnance sur les boissons alcooliques de 2013, respectivement par l’Ordonnance sur les boissons de 2016, était visée par le renvoi de l’art. 27 al. 1 du règlement tessinois, force est d’en conclure que cette méthode de vinification était autorisée auparavant (et elle le sera à l’avenir à certaines conditions aussi). On note d’ailleurs que le Chimiste cantonal tessinois n’a fait état d'aucun précédent ou cas de sanction prise à l’encontre de producteurs de vins AOC qui auraient recouru à des méthodes d’édulcoration du vin.

f) Même si les préoccupations des Chimistes cantonaux sont compréhensibles – le législateur les a d'ailleurs reprises à son compte à une date récente –, il n’est en définitive pas possible de retenir que l'ancienne réglementation, encore applicable en l'espèce, interdisait l’édulcoration des vins AOC provenant du vignoble tessinois.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la recourante qui a procédé sans le concours d’un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du Chimiste cantonal du 13 février 2020 est réformée, en ce sens que l’opposition à la décision prononcée par l’Office de la consommation relative au rapport 19-VD-38373 est admise ; la décision du 13 février 2020 est annulée pour le surplus.

III.                    Il n’est pas prélevé de frais judiciaires.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

 

 

Lausanne, le 2 octobre 2020

 

                                                          Le président:                                  



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).

Le recours au Tribunal administratif fédéral, 9023 Saint-Gall (article 33 lettre i de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF - RS 173.32], en relation avec l’article 166 alinéa 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture [LAgr - RS 910.1]) s'exerce aux conditions des articles 44 et suivants de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA - 172.021). Il doit être interjeté dans les trente jours suivant la notification de l'arrêt. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14) s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Il doit être interjeté dans les trente jours suivant la notification de l'arrêt. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.