TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 21 octobre 2020

Composition

M. André Jomini, président; M. Alex Dépraz, juge;
M. Philippe Gerber, juge suppléant; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants

1.

A.________,

 

2.

B.________,

 

 

3.

C.________,

 

 

4.

D.________,

 

 

5.

E.________,

 

 

6.

F.________,

 

 

7.

G.________,

 

 

8.

H.________,

 

 

9.

I.________,

tous à ******** et représentés par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne, 

 

  

Autorité intimée

 

Direction générale du territoire et du logement, (anciennement Service du développement territorial), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Municipalité d'Arzier-Le Muids, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,   

  

Tiers intéressé

 

Autorité de protection des données et de droit à l'information, Préposé au droit à l'information, à Lausanne,   

  

 

Objet

Loi sur l'information

 

Recours A._______ et consorts c/ décision du Service du développement territorial du 3 mars 2020 refusant aux recourants l'accès à un document officiel.

 

Vu les faits suivants:

A.            Le 10 février 2020, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal a rejeté un recours déposé par A._______ et 10 consorts contre les décisions de la Municipalité d’Arzier-Le Muids du 30 octobre 2018 autorisant la démolition de l’habitation existante et la construction d’un immeuble de 10 logements et d’un parking de 22 places sur les parcelles nos 350 et 353 (AC.2018.0434).

B.            En date du 14 février 2020, le conseil de A._______ et consorts a déposé la demande suivante auprès du Service du développement territorial (SDT):

"AC.2018.434 (IBI/gle) Recours A._______ et consorts c/décision de la Commune d’Arzier-Le Muids du 30 octobre 2018 autorisant la démolition de l’habitation existante et la construction d’un immeuble de 10 logements et d’un parking de 22 places sur les parcelles n°350 et 353 (CAMAC n°175730)

Cher Confrère,

Continuant d’agir en qualité de conseil de la Dresse A._______ et consorts dans le dossier cité en exergue, je vous prie de bien vouloir me faire parvenir la dernière simulation en votre possession pour le dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune d’Arzier-Le Muids. […]

D’après les informations qui m’ont été transmises, la Commune d’Arzier-Le Muids souffre d’un surdimensionnement dit incompressible, en ce sens que même si toutes les parcelles frappées par la zone réservée devaient être déclassées, il ne serait toujours pas possible de parvenir à respecter les limites de croissance fixées par le Plan directeur cantonal dans sa quatrième version. "

Le 3 mars 2020 le SDT a rejeté la requête pour les motifs suivants:

-                                  Compte tenu de sa nature d’outil de travail, de son caractère provisoire, de sa mise à jour annuelle et de l’absence de signature, la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d’habitation et mixte) devait être considéré comme un document inachevé, soustrait au droit à l’information en vertu des art. 8 et 9 al. 1 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).

-                                  L’application de la LInfo était exclue en raison d’une procédure en cours au sens de l’art. 35 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), puisque la demanderesse avait formé recours contre la décision de la Municipalité d’Arzier-Le Muids du 30 octobre 2018 et que " la cause est toujours pendante ". La LInfo ne permettait pas d’obtenir des documents qui n’ont pas ou n’auraient pas pu être obtenus lors de l’enquête publique de la procédure administrative.

-                                  Le SDT n’était pas partie à la procédure de recours contre la décision de la Municipalité d’Arzier-Le Muids du 30 octobre 2018. Il ne détenait dès lors pas les pièces liées à cette procédure.

-                                  "On constate que, lors de la mise à l’enquête publique de la zone réservée communale, du 26 juin au 26 juillet 2019, la Municipalité d’Arzier-Le Muids n’a pas joint au dossier la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir. Or, la révision du plan d’affectation communal nécessitera une relation de confiance entre le SDT et la Commune. Dès lors, en cas d’admission de votre requête, vous pourriez obtenir de notre service un document que l’autorité communale ne souhaite pas communiquer aux propriétaires. La collaboration entre les autorités ne reposerait pas sur des bases saines. Cette situation est de nature à compliquer les relations du SDT avec l’autorité communale, ce qui compliquera les démarches en vue de réviser la planification communale. Il y a dès lors un intérêt public important qui s’oppose à la transmission de la pièce demandée, en application de l’art. 16 al. 2 let. d LInfo. "

-                                  La question de savoir s’il s’agit d’un document interne pouvait ainsi demeurer indécise.

C.                     Le 11 mars 2020, A._______ et huit consorts ont déposé un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral contre l'arrêt du 10 février 2020 (AC.2018.0434) de la CDAP. Les recourants ont fait valoir en particulier une constatation manifestement inexacte des faits dans la mesure où la CDAP aurait négligé de prendre en considération le fort surdimensionnement des zones à bâtir de la commune d’Arzier-Le Muids. Dans les motifs du recours, le conseil des recourants a relevé que " lorsque le soussigné a requis du SDT la dernière simulation en sa possession pour le dimensionnement de la zone à bâtir communale, celle-ci lui a été refusée ".

D.                     Le 4 mai 2020, A._______ et huit consorts ont formé recours, devant la CDAP, contre la décision du SDT du 3 mars 2020. Ils ont conclu à la réforme de la décision du SDT en ce sens que la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d’habitation et mixte) de la Commune d’Arzier-Le Muids est transmise aux recourants. Subsidiairement, ils ont conclu au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants à intervenir. Ils ont argué d’abord que l’art. 35 al. 2 LPA-VD n’était pas applicable dans le cas d’une procédure portée devant le Tribunal fédéral. A leur avis, la simulation annuelle pour le dimensionnement de la zone à bâtir constituait un document officiel, objectif, ne contenant aucune appréciation politique et, surtout, un document achevé; il était donc accessible en vertu de l’art. 8 LInfo. Il n’y avait pas non plus d’intérêt public prépondérant pertinent qui s’opposerait à la consultation de la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir.

Dans sa réponse du 26 mai 2020, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL – il s'agit de la nouvelle dénomination du SDT) a mis en question la recevabilité du recours en contestant l’applicabilité de la LInfo en raison du dépôt d’un recours devant le Tribunal fédéral. Elle a conclu au rejet du recours en invoquant d’abord l’inapplicabilité de la LInfo en raison de la procédure ouverte devant le Tribunal fédéral, ensuite la qualification de la simulation comme ne constituant pas un document officiel, enfin que la communication de la simulation aux recourants perturberait de manière sensible le fonctionnement des relations entre le Canton et la Commune.

Dans leur réplique du 24 juillet 2020, les recourants ont maintenu leurs conclusions en contestant les arguments invoqués par la DGTL dans sa réponse.

Dans sa duplique du 19 août 2020, la DGTL a maintenu ses conclusions et confirmé son argumentation.

Le 7 mai 2020, la Municipalité d’Arzier-Le Muids a déclaré ne pas déposer de déterminations et s’en remettre à justice.

E.                     L’Autorité de protection des données et de droit à l’information a répondu le 26 mai 2020 comme suit aux questions du juge instructeur:

Le Préposé à l’information a-t-il établi une pratique ou émis une directive dans le domaine en question? Non, notre Autorité n’a pas établi de pratique ni édicté de directive à l’égard de documents tels que des simulations pour le dimensionnement de la zone à bâtir.

A la lecture du recours, nous observerons que les questions abordées sont bien celles qui se posent dans le cas d’espèce, à savoir la nature des simulations en question (document officiel achevé ou document interne - art. 9 Llnfo) et l’existence ou non d’un intérêt public prépondérant s’opposant à leur diffusion (art. 16 al. 2 Llnfo).

A propos de la notion du document interne, les principes à appliquer ont récemment été rappelés par la CDAP dans un arrêt du 4 octobre 2019 (GE.2019.0010): les documents internes exclus du droit d’information (art. 9 al. 2 Llnfo) sont des documents qui doivent permettre la libre formation de l’opinion et de la décision d’une autorité collégiale et non du public (exception inspirée par ATF 115 V 297). Le caractère de document interne est également reconnu aux documents dont la communication pourrait avoir pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l’autorité, ceci devant être interprété de manière restrictive (document contenant notamment des données techniques, juridiques ou des appréciations politiques.

S’agissant de l’existence d’un intérêt public prépondérant s’opposant à la remise du document demandé, seules les lettres a et d de l’art. 16 al. 2 LInfo apparaissent susceptibles d’entrer en ligne de compte. Ainsi, dans la mesure où la simulation en question consisterait en un document officiel, il s'agit de procéder à une pesée des intérêts entre l’intérêt public en jeu (à définir) et l’intérêt privé des recourants à la communication des simulations en question. "

Le 20 août 2020, l’Autorité de protection des données et de droit à l’information a pris position comme suit sur une question complémentaire:

" S’agissant de l’application de l’art. 35 al. 2 LPA-VD, respectivement de la notion de procédure en cours, nous estimons que celle-ci doit être interprétée avec une certaine restriction. Ainsi, pour voir l’art. 35 al. 2 LPA-VD s’appliquer, il convient que la demande basée sur la loi sur l’information (Llnfo; BLV 170.21) litigieuse soit spécifiquement liée à la procédure en question. En d’autres termes, le renseignement requis doit appartenir au dossier en cours de procédure, et seulement à lui. Un critère pouvant être pris en considération serait le fait qu’un tiers puisse ou non avoir un intérêt à déposer la même demande Llnfo, indépendamment de la procédure en cours. "

F.                     Le conseil des recourants a encore communiqué spontanément le 3 septembre 2020 ses remarques au sujet des dernières écritures de l’Autorité de protection des données et de droit à l’information et de la DGTL.

 

Considérant en droit:

1.                      La LInfo s'applique au Conseil d'État et à son administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. b LInfo). Elle s’applique donc aux documents détenus par le SDT (actuellement: DGTL). La décision attaquée est un refus de transmettre la simulation annuelle pour le dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune d’Arzier-Le Muids, simulation qui est détenue par le service précité. Un recours au Tribunal cantonal est ouvert contre une telle décision en vertu des art. 20 et 21 LInfo.

La DGTL met en question la recevabilité du recours en mettant en doute que la LInfo ait vocation à s’appliquer. A son avis, dès le dépôt d’un recours devant le Tribunal fédéral, c’est la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration (LTrans; RS 152.3) qui serait applicable. Cette analyse est erronée. La décision attaquée ayant été rendue sur la base de la LInfo, la recevabilité du recours est régie par les dispositions relatives aux voies de droit prévues contre les décisions d’application de cette loi. L’applicabilité de la LInfo au cas d’espèce est une question de fond et non de recevabilité du recours.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, eu égard aux féries judiciaires instituées par l’art. 96 al. 1 let. a LPA-VD et à leur prolongation par l’ordonnance fédérale sur la suspension des délais dans les procédures civiles et administratives pour assurer le maintien de la justice en lien avec le coronavirus (RS 173.110.4, RO 2020 849), applicable entre le 21 mars et le 19 avril 2020, le recours est intervenu en temps utile. Les recourants, destinataires de la décision attaquée, ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours, en tant qu’il concerne le droit d’accès à un document détenu par le SDT, satisfait en outre aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond sur cette question.

2.                      Selon l'argumentation de l’autorité intimée dans sa réponse, l’accès aux documents officiels serait régi par le droit fédéral, à savoir la LTrans, dès le dépôt d’un recours devant le Tribunal fédéral. Indépendamment du fait que la LTrans ne s’applique ni aux documents officiels détenus par une autorité cantonale (art. 2 al. 1 LTrans) ni aux documents concernant une procédure juridictionnelle de droit public telle que le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 3 al. 1 let. a ch. 5 LTrans), il est évident que le dépôt d’un recours postérieurement à la décision attaquée ne saurait influer sur le droit applicable à celle-ci. C’est donc à juste titre que l’autorité intimée a rendu sa décision en application du droit cantonal.

3.                      Dans la décision attaquée, le SDT expose en premier lieu qu'il existe, depuis le dépôt du recours contre la décision de la municipalité du 30 octobre 2018, une procédure en cours au sens de l'art. 35 al. 2 LPA-VD, ce qui exclut l'application de la LInfo. Cette loi ne permettrait donc pas aux recourants d'obtenir des documents supplémentaires.

a) La LInfo exclut de son champ d’application l’exercice de fonctions juridictionnelles par les tribunaux ainsi que le Conseil d’Etat et l’administration (art. 2 let. b et c LInfo). La LInfo n’est donc pas applicable à la procédure de recours administratif (art. 73 ss LPA-VD) ni à celle de recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD).

Selon l’art. 35 al. 2 LPA-VD, la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. L’exposé des motifs et projet de loi du Conseil d’Etat relatif à cet article expose ce qui suit: "Cette disposition formalise également les règles usuelles en matière de consultation de dossier. A noter que le projet exclut expressément l’application de la loi sur l’information, qui s’applique à la fourniture de renseignements par l’autorité uniquement hors de toute procédure" (BGC, octobre 2008, n° 81 p. 27).

On retrouve une délimitation similaire à l’art. 3 al. 3 let. b de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données (LPrD; BLV 172.65): la législation sur la protection des données ne s’applique pas aux procédures civiles, pénales ou administratives. Selon l’Exposé des motifs et projet de loi (BGC, mars 2007, n° 441 p. 27 s.), l’exception de l’art. 3 al. 3 let. b LPrD "vise à éviter le concours objectif de normes en ce sens que le projet de loi ne doit pas intervenir dans le déroulement de procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques s’appliquent déjà à ces procédures, notamment en vue de protéger la personnalité des personnes impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit d'accéder à son dossier, le droit de participer à l'administration des preuves, les règles applicables à la déposition en justice. La loi ne s'applique dès lors qu'avant et après les procédures en question".

b) En réglant au sein de la LPA-VD la délimitation du champ d’application de la LInfo à raison de la matière pour les procédures non contentieuses, le législateur a visé les procédures régies par la LPA-VD (CDAP GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2c; GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3a).

L’art. 35 al. 2 LPA-VD est une réduction du champ d’application de la LInfo, au-delà de ce que l’art. 2 LInfo prévoit déjà. Comme la procédure juridictionnelle est exclue du champ d’application de la LInfo par l’art. 2 LInfo, l’art. 35 al. 2 LPA-VD s’applique à la procédure administrative de première instance.

c) L’application de l’art. 35 al. 2 LPA-VD présuppose que la procédure administrative soit ouverte. Dans un arrêt du 24 janvier 2020, la CDAP a posé comme critère que les parties puissent participer à la procédure; la LInfo s’applique donc lorsque l’on est à un stade antérieur à l’ouverture d’une procédure, dès lors que personne ne peut avoir la qualité́ de partie à la procédure à ce stade (GE.2019.0005, consid. 3a). Dans un arrêt du 12 novembre 2018, la CDAP a posé comme critère la litispendance:

" La procédure administrative commence soit à l’initiative de l’administré, qui présente une requête à l’autorité (par exemple, une demande de permis de construire), soit à l’initiative de l’autorité, qui prend connaissance de certains faits nécessitant son intervention (par exemple, la réception d’informations concernant une situation fiscale). La procédure contentieuse fait suite à la procédure non contentieuse si la décision de l’administration est contestée devant l’autorité de recours (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p. 211). L’ouverture d’office de la procédure, voire le dépôt d’une requête ou d’un recours, a pour effet de créer la litispendance. Elle fait naître un rapport de droit procédural entre l’autorité et les parties, qui les contraint toutes les deux à respecter les principes de la procédure et l’autorité à se saisir de l’affaire pour la conduire jusqu’à un terme. La litispendance prend fin avec le terme formel de la procédure, c’est-à-dire par le prononcé d’une décision ou d’un jugement au fond, ou par celui d’une décision de procédure lorsque l’une des conditions préalables au prononcé d’une décision au fond fait défaut, ou encore lorsque les parties transigent (Benoît Bovay, op. cit., p. 217). "(GE.2017.0114, consid. 3b/bb)

d) Les limitations du champ d’application matérielle de la LInfo par l’art. 2 LInfo et l’art. 35 al. 2 LPA-VD doivent être interprétées à la lumière du principe de l’unité de la procédure. Même si l’exclusion de l’applicabilité de la LInfo à la procédure de recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal découle de l’art. 2 al. 1 let. c LInfo, l’art. 35 al. 2 LPA-VD ne saurait être interprété dans le sens que ses effets prennent fin dès la décision rendue à l’issue de la procédure administrative de première instance ou dès l’ouverture de la procédure de recours de droit administratif. L’unité de la procédure exige que la notion de procédure "en cours " soit interprétée dans le sens que la procédure continue à être " en cours " lorsque la décision de première instance fait l’objet d’un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal. Cela vaut également avant le dépôt du recours de droit administratif, donc pendant que le délai de recours court.

e) En l’espèce, la procédure régie par la LPA-VD dans la cause opposant les recourants à la Municipalité d’Arzier-Le Muids (recours contre les décisions du 30 octobre 2018) est close puisque la CDAP a rendu le 10 février 2020 son jugement. La procédure ouverte devant le Tribunal fédéral par le dépôt le 11 mars 2020 d’un recours en matière de droit public contre l'arrêt de la CDAP du 10 février 2020 n’est en revanche pas régie par la LPA-VD.

Conformément aux travaux préparatoires qui mettent en avant que la LInfo s’applique "hors de toute procédure", l’exclusion du champ d’application de la LInfo des dossiers en cours de procédure doit être interprétée comme une exclusion temporaire tant que la décision administrative de première instance n’est pas définitive. Sous l’angle de l’unité de la procédure, la procédure ouverte devant l’autorité administrative se poursuit devant les différentes instances de recours. L’art. 35 al. 2 LPA-VD a en effet la même fonction pour les procédures administratives que l’art. 8 al. 2 LTrans ("L’accès aux documents officiels n’est autorisé qu’après la décision politique ou administrative dont ils constituent la base"), qui est interprété comme excluant provisoirement l’accès tant que la décision administrative n’est pas entrée en force (Tribunal administratif fédéral, arrêt A-458/2020 du 18 mai 2020, consid. 6.1; arrêt A-3367/2017 du 3 avril 2018, consid. 8.4.4).

Le but de l’art. 35 al. 2 LPA-VD est d’éviter un conflit de normes entre les prescriptions de la LInfo sur l’accès aux documents officiels et les normes spéciales du droit de procédure sur le droit d’accès au dossier. Il n’importe pas que le droit d’accès soit régi par la LPA-VD ou, pour la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Il faut en effet éviter que l’accès à une pièce du dossier par une partie soit soumis à des réglementations non coordonnées. Ainsi, le droit de procédure exclut l’accès des tiers ou du public aux pièces du dossier pendant la durée de la procédure. L’inapplicabilité de la LInfo pendant la durée de la procédure permet le respect de cette règle qui vise non seulement à protéger les parties, mais aussi à assurer une justice indépendante.

f) On peut considérer que le recours en matière de droit public est une voie de droit ordinaire, dévolutive et en principe à caractère réformatoire, de sorte que l’entrée en force de chose jugée ne prend effet qu’avec le jugement du Tribunal fédéral (cf. notamment ATF 138 II 169 consid. 3.3). Cette question est toutefois discutée (à propos de la controverse, cf. notamment arrêt TF 2C_1053/2013 du 17 avril 2014 consid. 3.4.2). Cela étant, l’art. 35 al. 2 LPA-VD ne se réfère pas à la notion d’entrée en force. La formulation utilisée, à savoir une procédure "en cours", est suffisamment ouverte pour être interprétée en faisant abstraction de la controverse sur les effets du recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral sur le moment où le jugement rendu en dernière instance cantonale acquiert force de chose jugée. Une procédure n’est plus "en cours" au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD lorsqu’elle a été tranchée de manière définitive. Or, un jugement du Tribunal cantonal qui peut faire l’objet d’un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral ne tranche pas la cause de manière définitive tant que le délai de recours au Tribunal fédéral court et, en cas de dépôt d’un tel recours, tant que le Tribunal fédéral n’a pas confirmé le jugement cantonal.

L’interprétation défendue par les recourants, à savoir que l’art. 35 al. 2 LPA-VD ne serait plus applicable une fois la décision de la dernière instance cantonale soumise à la LPA-VD rendue, aboutirait à un résultat incohérent : la LInfo serait applicable pendant que le délai de recours devant le Tribunal fédéral contre la décision sur recours de la CDAP court ainsi que pendant la durée de la procédure de recours devant le Tribunal fédéral ; la LInfo redeviendrait inapplicable dans l’hypothèse où le Tribunal fédéral admettrait un recours et renverrait la cause au Tribunal cantonal ou à une autorité précédente. Une telle interprétation aurait aussi pour conséquence que, pendant la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, l’accès des parties aux pièces du dossier serait régi simultanément par la LTF et par la LInfo avec des conditions différentes, suivant l’autorité à laquelle les parties adresseraient leur demande. Cela ne respecterait pas le but d’éviter un conflit de normes qui est sous-jacent à l’art. 35 al. 2 LPA-VD.

g) En conclusion, l’art. 35 al. 2 LPA-VD continue à rendre la LInfo inapplicable au dossier de la procédure concernant les décisions de la municipalité du 30 octobre 2018 tant que ces décisions ne sont pas définitives. Or, aussi bien lorsque la demande d’accès a été déposée par les recourants le 14 février 2020 que lorsque le SDT a statué sur cette demande le 3 mars 2020, ces décisions n’étaient pas définitives puisque le délai de recours devant le Tribunal fédéral courait encore.

4.                      L’art. 35 al. 2 LPA-VD limite l’inapplicabilité de la LInfo à la consultation des dossiers en cours de procédure.

a) La notion de dossier au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD n’est a priori pas différente de celle de "dossier de la procédure" au sens de l’art. 35 al. 1 LPA-VD, qui garantit le droit de consulter le dossier. Ce droit, qui concrétise le droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), s’étend à toutes les pièces décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 132 II 485 consid. 3.2; 129 I 85 consid. 4.1). Par pièces décisives, on entend toutes les pièces déterminantes pour la procédure, y compris toutes les pièces sur lesquelles l’autorité́ entend fonder sa décision (ATF 132 V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les arrêts cites). Le droit de consulter le dossier vise toutes les pièces d’une procédure qui ont été élaborées ou prises en compte pour celle-ci, même si l’autorité ne considère pas une telle pièce comme déterminante pour l’issue de la procédure (ATF 144 II 427 consid. 3.1 et la jurisprudence citée).

L’Autorité de protection des données et de droit à l’information a pris position le 20 août 2020 en faveur d’une interprétation restrictive de l’art. 35 al. 2 LPA-VD. Elle suggère que cette disposition ne s’applique qu’aux renseignements qui sont spécifiquement liés à la procédure en question, qui appartiennent de manière exclusive au dossier en cours de procédure. Un critère pouvant être pris en considération serait le fait qu’un tiers puisse ou non avoir un intérêt à déposer la même demande Llnfo, indépendamment de la procédure en cours.

L’interprétation de l’art. 35 al. 2 LPA-VD doit en effet harmoniser deux objectifs contradictoires. D’un côté, il y a le but de la LInfo de promouvoir la transparence de l’administration. De l’autre, il y a le but propre de l’art. 35 al. 2 LPA-VD, qui est d’éviter un conflit de normes entre les règles propres du droit de procédure sur la consultation des dossiers et les règles de la LInfo sur l’accès aux documents officiels.

A titre de comparaison, ce conflit d’objectifs a été pris en compte par la jurisprudence relative à l’art. 8 al. 2 LTrans. Cette disposition n’est considérée comme applicable qu’aux documents qui ont un lien direct et immédiat avec une décision concrète et qui ont simultanément un poids matériel considérable pour celui-ci. Une interprétation plus extensive aurait en effet pour conséquence que tout document officiel serait susceptible de servir de base à une décision politique ou administrative, ce qui réduirait à néant le but de la LTrans (TAF, arrêt A-6313/2015 du 27 avril 2016 consid. 5.4, avec d’autres références). Dans le système de la LTrans, cette interprétation restrictive de l’art. 8 al. 2 LTrans va de pair avec l’inapplicabilité de cette loi à la consultation du dossier par les parties (art. 3 al. 1 let. b LTrans).

La coordination des objectifs de la LInfo et de l’art. 35 al. 2 LPA-VD doit prendre la forme d’une interprétation différenciée de l’art. 35 al. 2 LPA-VD selon que la demande d’accès est faite par une partie à une procédure administrative ou par des tiers. S’agissant des parties à une procédure, l’art. 35 al. 2 LPA-VD vise à éviter un conflit de normes en réservant au droit de procédure la réglementation de l’accès au dossier par ces parties. La LInfo n’a pas vocation à offrir à ces parties un droit distinct pour accéder aux pièces du dossier. Il n’y a donc pas de justification pour une interprétation restrictive de l’art. 35 al. 2 LPA-VD en ce qui concerne les parties à une procédure. La situation est en revanche entièrement différente pour ce qui est des tiers. Il ne saurait suffire qu’un document figure dans un dossier d’une quelconque procédure administrative en cours devant une quelconque autorité administrative pour en exclure l’accès (ou plutôt pour en réserver l’accès aux parties sur la base du droit de procédure) jusqu’à ce que cette procédure soit tranchée de manière définitive. Pour les tiers, l’interprétation restrictive proposée par l’Autorité de protection des données et de droit à l’information fait sens. Point n’est toutefois besoin de trancher en l’espèce les limites de l’accès par les tiers aux documents appartenant à un dossier d’une procédure administrative, car les recourants sont ici parties à la procédure relative aux décisions de la municipalité du 30 octobre 2018. Il suffit donc de constater que, s’agissant des parties, la notion de dossier au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD est similaire à celle de "dossier de la procédure" au sens de l’art. 35 al. 1 LPA-VD, qui garantit le droit de consulter le dossier.

b) En l’espèce, l’objet de la demande d’accès, à savoir la dernière simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune d’Arzier-Le Muids, ne faisait pas partie du dossier que cette commune a remis à la CDAP sur la base de l’art. 81 LPA-VD en relation avec l’art. 99 LPA-VD pour le traitement du recours contre les décisions de cette commune du 30 octobre 2018. En principe, il devrait en découler que l’objet de la demande d’accès n’est pas inclus dans le dossier visé à l’art. 35 al. 2 LPA-VD.

Les recourants ont mentionné l’objet de la demande d’accès dans leur recours devant le Tribunal fédéral contre l'arrêt de la CDAP du 10 février 2020 à l’appui de leur grief que la CDAP aurait constaté de manière manifestement inexacte les faits en négligeant de prendre en considération le fort surdimensionnement des zones à bâtir de la commune d’Arzier-Le Muids. Dans la mesure où il est incontestable que l’autorité communale disposait de la simulation en question, les recourants soutiennent finalement que les documents attestant du fort surdimensionnement de la commune et en particulier cette simulation auraient dû faire partie du dossier de la procédure administrative conduisant aux décisions du 30 octobre 2018 et de celui de la procédure de recours conduisant au jugement de la CDAP du 10 février 2020.

Pendant l’instruction du recours contre les décisions du 30 octobre 2018, les recourants auraient pu se fonder sur l’art. 34 al. 2 let. d LPA-VD pour demander que la simulation en question soit jointe au dossier et, dans l’hypothèse où la juge instructrice aurait donné suite à cette requête, demander à consulter cette simulation en se fondant sur l'art. 35 al. 1 LPA-VD. En vertu des règles de la LPA-VD sur l'administration des preuves (art. 34 LPA-VD, en relation avec les art 85 et 99 LPA-VD), le recourant peut donc obtenir du magistrat instructeur une décision incidente au sujet de la production d'une pièce ou d'un document officiel en mains de l'autorité intimée. Il ne serait pas compatible avec l'objectif de l'art. 35 al. 2 LPA-VD de permettre au recourant d'exiger que la pièce en question soit versée au dossier de la cause par l'autorité intimée en application du droit d'accès à un document officiel garanti par la LInfo. En d'autres termes, si l'autorité intimée produit, devant le tribunal, un dossier que le recourant estime incomplet, c'est au magistrat instructeur de décider si la production d'autres pièces pertinentes est nécessaire (cf. art. 34 al. 3 LPA-VD) et si, le cas échéant, des restrictions à la consultation de certaines pièces se justifient (cf. art. 36 LPA-VD).

5.                      On peut néanmoins se demander si le recourant conserve "en cours de procédure" (cf. art. 35 al. 2 LPA-VD), sur la base de la LInfo, le droit de demander à une autre autorité, qui n'est pas l'autorité intimée, la consultation d'un document officiel qu'il pourrait invoquer comme preuve. Telle est la situation dans le cas particulier: la demande d’accès a été adressée par les recourants au SDT qui n’était pas intervenu dans la procédure communale conduisant aux décisions du 30 octobre 2018 et qui n’a pas participé à la procédure de recours devant la CDAP contre ces décisions.

En l'occurrence, dans la décision attaquée, le SDT ne s'est pas limité à invoquer l'inapplicabilité de la LInfo à cause de l'art. 35 al. 2 LPA-VD. Il a également refusé la transmission des informations sur la base d'une pesée des intérêts selon l'art. 16 LInfo. En substance, ce service a retenu que le document qu'il a établi – la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte), à savoir des données évolutives provenant d'un outil informatique destiné à permettre aux communes appelées à réviser leur plan d'affectation d'apprécier la portée des mesures envisagées – n'avait pas été joint au dossier de la zone réservée communale, mise à l'enquête publique en juin 2019, et que le dossier de la révision du plan d'affectation communal pourrait être consulté ultérieurement, lorsqu'il sera mis à l'enquête publique. C'est bien dans le cadre de cette procédure que le redimensionnement de la zone à bâtir sera étudié et que les instruments de simulation pourront être utilisés; l'établissement de la zone réservée, qui est une mesure conservatoire (cf. art. 46 LATC), ne requiert pas déjà une analyse détaillée des besoins en terrains à bâtir (cf. art. 15 al. 1 LAT). A ce stade de la procédure de révision du plan d'affectation communal, bien avant l'enquête publique de l'art. 38 LATC, la publication du document litigieux pourrait entamer la relation de confiance entre les autorités du canton et de la commune et cela compliquerait les démarches d'élaboration de la nouvelle planification communale. C'est pourquoi le SDT a considéré qu'un intérêt public important s'opposait à la transmission de la pièce demandée, en application de l'art. 16 al. 2 let. d LInfo.

Cette disposition permet à l'autorité de ne pas publier ou transmettre des informations si des intérêts publics prépondérants s'y opposent; de tels intérêts sont en cause lorsque les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible. Dans un arrêt récent concernant aussi la commune d'Arzier-Le Muids (GE.2019.0034 du 11 octobre 2019), la CDAP a appliqué l'art. 16 LInfo pour refuser à des propriétaires fonciers souhaitant obtenir un permis de construire la consultation d'un document communal, établi au début du processus de révision du plan général d'affectation, intitulé "vision communale". Il s'agit d'une pré-étude présentant les objectifs concrets de l'autorité communale, qui permettra d'obtenir un premier lieu des subventions cantonales pour le travail de révision. Les considérants de l'arrêt exposent notamment ce qui suit (consid. 2c/bb):

"En outre, si l'on examine la "vision communale" à la lumière de la LATC, on se situe bel et bien au tout début de la procédure d'établissement et d'approbation des plans d'affection communaux des art. 34 à 45 LATC. Contrairement à ce que soutiennent les recourantes, il ne s'agit pas d'un processus distinct de la procédure d'établissement des plans d'affectation communaux, mais d'une étape préparatoire. Or, dans la procédure des art. 34 et suivants LATC, la mise à l'enquête publique n'intervient qu'après réception de l'avis du service cantonal compétent et éventuelle adaptation du projet soumis par l'autorité communale (art. 38 LATC) à la suite de l'examen préliminaire (art. 36 LATC) puis de l'examen préalable (art. 37 LATC).

On en conclut que la "vision communale" est effectivement un document officiel, qui se présente sous une forme achevée au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. En outre, la "vision communale" ne saurait être qualifiée de document "interne" au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 al. 1 RLInfo. Comme on l'a vu, la "vision communale" litigieuse dépasse le stade des notes et des courriers échangés entre collègues et a déjà été transmise par l'autorité communale au SDT en exposant des propositions stratégiques concrètes de la municipalité. Certes, le processus décisionnel n'est pas abouti et est seulement initié par la "vision communale" qui doit servir de base à la discussion entre autorités communales et cantonales. Il appert par conséquent que la "vision communale" d'Arzier-Le Muids tombe sous le coup de l'exception prévue à l'art. 16 LInfo, lequel réserve les intérêts publics ou privés prépondérants (al. 1) et précise que les intérêts publics sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités (al. 2 let. a). Dans le cas particulier, dès lors que le processus de décision relatif aux diverses options de redimensionnement des zones à bâtir de la commune n'est pas achevé et que la réflexion entre les autorités cantonales et communales est en cours, la communication des choix envisagés par les autorités communales au public à ce stade du processus est susceptible de perturber celui-ci.

[...]

En l'espèce, la "vision communale" doit servir de base à l'élaboration d'un nouveau plan d'affectation. Les services de l'Etat sont habilités à donner leur avis à la Commune afin de limiter les risques liés à la procédure dans le cadre du développement du nouveau plan d'affection comme le souligne la brochure intitulée "Redimensionnement des zones à bâtir : lignes directrices à l'attention des communes vaudoises" précitée (cf. supra consid. 2c). Les options choisies au niveau communal ne sont pas définitives et dépendent des discussions à venir avec l'autorité cantonale. L'intérêt public au déroulement d'un processus constructif est manifestement prépondérant par rapport à l'intérêt privé des recourantes de connaître aujourd'hui les probables redimensionnements futurs des diverses zones de la Commune d'Arzier–Le Muids. C'est au moment de la mise à l'enquête publique du projet de révision du plan d'affectation abouti au terme des discussions que les recourantes pourront consulter le dossier communal et s'exprimer à son sujet."

En l'occurrence, la motivation du SDT pour refuser la transmission de la simulation est analogue à celle exposée dans l'arrêt précité. Dans ce contexte, la clause de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo (le risque de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités) a une portée comparable à celle de l'art. 16 al. 2 let. d LInfo (le risque de perturber sensiblement les relations avec d'autres entités publiques). C'est bien le processus, délicat, de révision du plan général d'affectation, nécessitant une bonne collaboration entre l'autorité cantonale (la DGTL) et les autorités communales, qu'il s'agit de protéger. La DGTL, qui doit suivre de près ce processus, peut décider que son document de simulation ne doit pas être diffusé en l'état, si elle estime qu'à ce stade préalable, bien avant l'établissement d'un projet de plan révisé pouvant être mis à l'enquête publique, les interventions de tiers ou un débat public prématuré au sujet des données déjà disponibles pourraient perturber le processus. Le document en question contient en particulier une estimation de la capacité de développement résidentiel, en fonction des réserves, qui résulte d'une analyse parcelle par parcelle; cette analyse peut éventuellement être discutée, s'agissant notamment des réserves dans les terrains partiellement bâtis, et les chiffres du bilan (état de la capacité d'accueil par rapport aux besoins) sont des données qui ne résultent pas d'un simple calcul dépendant de la surface totale de la zone à bâtir. Vu le contenu de ce document, l'appréciation des risques, effectuée en l'espèce par l'autorité cantonale, n'est pas critiquable et la pesée des intérêts à laquelle elle a procédé est correcte. Les critères énoncés dans l'arrêt GE.2019.0034 sont en effet valables ici, mutatis mutandis.

Il s'ensuit que le SDT n'a pas violé le droit cantonal en rejetant la requête des recourants.

6.                      Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens (cf. art. 27 LInfo et 55 al. 1 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du 3 mars 2020 du Service du développement territorial est confirmée.

III.                    Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 21 octobre 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.